網上行政審批電子文件歸檔研究

摘 要：網上行政審批加快了無紙化審批時代的到來，這也要求行政審批系統更加規范化和標準化，保證行政審批電子文件不被篡改、丟失等，才能有效保障行政審批電子文件“單套制”歸檔。本文首先從網上行政審批電子文件歸檔類型、歸檔流程及范圍內容三個方面詳細分析了網上行政審批電子文件及業務特點，據此提出了網上行政審批電子文件歸檔系統架構構建，以及針對常見的問題，提出相應的對策舉措，對網上行政審批電子文件歸檔工作進行初步探究，供參考。

關鍵詞：網上行政審批;電子文件歸檔;信息化

2016年，國務院發布《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，要求在“2017年底前，省（區、市）人民政府、國務院有關部門建成一體化網上政務服務平臺”。根據《2020聯合國電子政務調查報告》顯示：我國電子政務發展指數由2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，排名從2018年的全球第65位，升至第45位，創歷史新高。隨著全國電子政務的持續推進，行政審批網絡化、無紙化腳步越走越近，由此產生的電子審批文件也越來越多。

電子文件、電子檔案縮短了檔案從接收到利用的流程，也使檔案流程管理擴展至電子文件生成、移交、保存、利用的每個階段。網上行政審批加快了無紙化審批時代的到來，這也要求行政審批系統更加規范化和標準化，保證行政審批電子文件不丟失、被篡改等，才能有效保障行政審批電子文件“單套制”歸檔。上海自貿區試點電子文件歸檔單套制改革、天津市政采中心嘗試采購電子文件歸檔管理、浙江省行政審批類電子文件歸檔工作持續推進，在網上行政審批電子檔案歸檔領域積累了豐富的成功經驗，都取得了良好成效[1 ]，使大家得到了很好的啟發。

1 網上行政審批電子文件歸檔范圍

網上行政審批電子文件是指行政機關通過政務服務網行使行政權力事項，履行公共服務、行政監管等行政職能活動中直接產生的具有保存價值的文字、圖表、圖像、視音頻及數據庫等電子信息記錄。行政審批類電子文件是行政機關履職的重要憑證，也是國家檔案信息資源的重要組成部分[2 ]。網上行政審批電子文件歸檔范圍是指行政機關在履行其單位權力清單、責任清單基礎上產生的，經檔案主管部門認可通過的行政權力事項文件材料歸檔目錄所涉及行政審批業務辦理過程中產生的電子文件。

1.1 歸檔類型

明晰網上行政審批類電子文件歸檔范圍，是進一步做好網上行政審批類電子文件歸檔工作的前提和基礎。根據網上行政審批權力事項來分，納入歸檔范圍的電子文件主要包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵，以及其他行政權力行使過程中產生的具有保存價值的電子文件。

1.2 歸檔流程

不同行政機關依其行政職能不同，行使不同的行政權力。由于行政權力事項間辦理流程、所需材料、辦結形成材料都存在較大的差異性，因此，不同行政機關網上審批電子文件歸檔范圍存在較大差異性[3 ]。具體來說，網上行政審批類電子文件歸檔范圍確定流程如圖1。

1.3 歸檔內容

以行政許可、行政處罰、行政強制三種網上行政審批權限應用為例，納入其歸檔范圍的電子文件包括：一是行政許可類電子文件。主要有：保留行政許可決定書;申請材料及收件憑證;受理通知書;現場核查筆錄;聽證筆錄;特別程序期限告知書;現場檢查筆錄;征求意見表;檢驗委托書;送達憑證等。二是行政處罰類電子文件。包括行政處罰決定書;立案審批表;調查筆錄;現場檢查筆錄;陳述申辯筆錄;整改情況材料;強制執行通知書/申請書;查封/扣押等行政強制措施材料;罰沒物品處理記錄等。三是行政強制類電子文件。主要有：查封（扣押）類;凍結存款（匯款）類;其他強制執行措施類;行政強制執行一般（或者金錢給付、或者代履行、或者申請法院執行）類等。

2 網上行政審批電子文件歸檔平臺

網上行政審批電子文件歸檔涵蓋了電子文件移交系統、歸檔處置系統，以及虛擬檔案室系統三個部分，共同推動實現網上行政審批電子文件及網上處理電子檔案從移交、處置到保存全過程。

2.1 電子文件移交系統

在線電子文件移交系統的建立（見圖2），架起了行政審批立檔單位與檔案管理部門之間的一座橋梁，使履行行政審批職能的行政部門將其網上行政審批產生的電子文件及檔案規范、實時移交至檔案管理部門，確保了電子文件及電子檔案的真實、完整、可用和安全[4 ]。

2.2 歸檔處置系統

網上行政審批立檔部門將電子文件歸檔處置系統與政務網預歸檔功能模塊對接（見圖3），行政審批部門在網上完成行政審批業務，并及時將辦結的行政審批電子文件移交、歸檔至專門的管理系統，實現立檔單位專用審批系統與政務服務網等電子文件的實時歸檔。

2.3 虛擬檔案室系統

虛擬檔案室系統可以實現包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵，以及其他行政權力行使過程中產生的具有保存價值的電子文件的管理，包括電子文件信息采集、接收、統計、查詢、檢索、利用等全過程規范化管理[5 ]。建立虛擬檔案室系統，可有效提高檔案室業務管理效率，以及電子文件檔案資源管理服務的安全性和可靠性，滿足不同利用主體，以及檔案部門檔案管理的現實需要。虛擬檔案室電子檔案管理業務流程見圖4。

3 網上行政審批電子文件歸檔存在的主要問題及解決辦法

日常工作中存在提交的電子文件不完整、不齊全等質量不過關問題，如資料缺失、缺少簽字與蓋章、無法保證電子文件真實性等，導致網上行政審批電子文件不能按時歸檔。針對網上行政審批電子文件歸檔常見問題，需要有針對性地拿出解決方案。

3.1 相關資料缺失，通過紙質檔案數字化化解

目前，網上行政審批業務，如藥品經營許可審批業務相繼開通，但存在網上行政審批相關資料缺失問題。實際執行過程中，針對這一問題可通過紙質檔案數字化來化解。首先由行政審批申請人上傳紙質證明資料掃描件，行政審批主管部門將相關掃描件錄入相應行政審批業務系統，并根據要求統一上傳電子文件的數據格式、分辨率，以保證行政審批電子文件與紙質證明資料一致。其次，由行政審批主管部門補錄相應的電子資料。行政審批主管部門在現有審批流程不變的基礎上，在紙質檔案歸檔結束后，由檔案管理部門對電子文件與紙質檔案進行一一核對，發現紙質檔案缺失的，及時通過紙質檔案數字化，補錄進檔案管理系統[6 ]。

3.2 簽字、蓋章缺少，采用電子簽名和可信時間戳解決

《電子簽名法》的頒布和實施，賦予電子簽名與手寫簽名或者蓋章同等的法律效力，從法律的高度規范了電子文件電子簽名行為的效力認可度。以住建部門行政審批電子印章應用為例，首先由行政審批相對人到住建部門提出行政審批申請事項，然后根據審批事項需要，填寫相應的申請材料，并由行政審批部門將其掃描成電子版，行政審批部門按管理系統約定格式自動生成相應的申請材料電子文件，再由申請人通過在線申請方式逐頁瀏覽系統生成的申請材料電子文件，將電子印章簽名蓋章至電子文件的指定位置，申請人將電子文件打印裝訂，提交主管部門審批，住建部門按照分級審批流程，自動產生審批結果文件，業務系統會自動加蓋主管部門電子印章，最后，由主管部門將形成的電子文件統一提交至檔案業務管理系統，實現統一歸檔[7 ]。

3.3 統一多級聯動行政審批平臺缺乏，通過完善行政審批電子文件歸檔管理系統應對

隨著行政審批制度改革的深入，各級行政審批流程通過再造，進一步優化了審批流程，降低行政成本、提高行政效率，但也導致多級聯動行政審批統一平臺缺乏，亟需根據行政審批業務的改革、變化而不斷完善行政審批電子文件歸檔管理系統，使其適應網上行政審批電子文件歸檔的現實需要。例如，建立健全檔案管理系統與行政審批系統之間雙向數據交換關系。即檔案管理系統能夠及時接收行政部門審批業務系統的電子文件，行政審批部門也可以實時查詢到檔案管理系統中的歸檔信息。這樣，既保證行政審批電子文件的實時歸檔，也發揮電子文件在行政審批業務中的應有價值。為此，需要確保電子文件歸檔信息的準確、完整，也要及時對歸檔信息進行整編加工，滿足行政審批業務查詢利用需要。

4 進一步加強網上行政審批電子文件歸檔工作的相關措施

4.1 基礎：完善政務服務業務規范

行政機關涉及的行政審批事項多，為全面實現全系統網上行政審批電子文件及電子檔案科學化、規范化管理，應結合行政審批電子文件的特點和規律，根據《檔案法》《行政許可法》，制定《行政審批文件材料歸檔實施細則》，將其作為網上行政審批電子文件歸檔流程和指南，從電子文件歸檔流程、操作規程要求和進館移交范圍等方面進一步完善行政審批機關政務服務業務流程，夯實網上行政審批電子文件歸檔制度基礎。

4.2 關鍵：確定網上檔案業務模式

網上行政審批電子文件與紙質行政審批檔案保持一致，并且在信息檢索、檔案編研、數據共享等方面較傳統行政審批檔案具有更大優勢。為此，應根據電子檔案信息化總體規劃要求，制定網上行政審批電子文件歸檔整理、保存、傳輸、“四性”檢測等領域的技術標準和技術路線，積極探索網上行政審批檔案實時歸檔、在線與離線移交的實現模式，以及運用可信時間戳、電子簽名等先進技術，保證網上行政審批電子檔案的真實性、可靠性，有力解決行政審批電子檔案憑證性認可問題[8 ]。

4.3 保障：逐步總結推廣先進經驗

網上行政審批電子文件歸檔是信息時代背景下落實單套制檔案管理理念的實踐，從交通、稅務、人社、住房、戶籍等領域積極探索，總結在檔案載體轉型下的信息化、網絡化及無紙化審批條件下網上行政審批電子檔案單套制管理的成功經驗和做法，積極推進網上行政審批電子文件歸檔、移交、接收常態化。強化頂層設計，在總結成功經驗的基礎上，使其制度化、規范化，制定行政審批電子檔案管理標準、規章和制度，用以指導和促進政務信息資源的優化配置、高效利用。

網上行政審批加快了無紙化審批時代的到來，需要建立完善的行政審批及電子文件管理系統，保證網上行政審批電子文件不丟失、被篡改等，實現電子文件“單套制”歸檔，對提高行政審批效率，打造服務型政府具有積極的現實意義。

參考文獻：

[1]林偉宏.網上行政審批電子文件歸檔研究——以浙江政務服務網為例[J].檔案學研究，2015（6）：35—37.

[2]林偉宏.基于網上審批的行政審批電子文件整理歸檔和電子檔案移交接收模式研究[J].中國檔案，2018（3）：68—69.

[3]張靜.行政審批電子文件歸檔工作探討[J].北京檔案，2015（4）：30—32.

[4]王肖波，林偉宏.浙江政務服務網行政審批電子文件歸檔思路[J].中國檔案，2016（3）：62—64.

[5]郭湘仁.行政審批電子文件歸檔問題初探[J].蘭臺內外，2020（14）：82—84.

[6]蔣建峰，金懌.“放管服”背景下的行政審批電子檔案管理平臺構建[J].檔案與建設，2019（11）：51—53.

[7]趙靜漪.從“一網通辦”大數據看房管行政審批檔案的管理[J].上海房地，2020（5）：31—33.

[8]王思佳.行政審批檔案規范化管理體系構建探討[J].蘭臺內外，2021（3）：39—40.

作者簡介：周新永，大學學歷，山東省濱州市政務服務中心副研究館員，主要從事檔案管理信息化研究。