社會(huì)智庫(kù)嵌入政府公共服務(wù)外包決策的路徑研究
——基于交互嵌入的視角*

楊寶強(qiáng) 鐘曼麗

（1.海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 海口 571158；2.海南省婦女/性別研究與培訓(xùn)基地 海口571158）

1 引言

公共服務(wù)外包是政府市場(chǎng)化改革中的重要制度安排，不僅可以增加公共服務(wù)的有效供給， 滿足公眾多元需求，而且還具有提高公共服務(wù)效率與質(zhì)量、縮減政府規(guī)模、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)等多重價(jià)值[1]。隨著公共服務(wù)供給體制改革的深入推進(jìn)，公共服務(wù)外包已成為兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，在政府引導(dǎo)下由多元主體共同參與供給的重要方式[2]。為規(guī)范運(yùn)行公共服務(wù)外包，2013年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2020年財(cái)政部發(fā)布了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》，相關(guān)政策的出臺(tái)既規(guī)范了政府購(gòu)買服務(wù)的行為，也推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變。但在公共服務(wù)外包過程中如何科學(xué)確定外包項(xiàng)目，選擇合適的承包商，政府決策將直接影響外包的成效。“很多情況下， 由于信息不對(duì)稱和決策者的有限理性，政府決策甚至具有很大盲目性。”[3]西蒙認(rèn)為，“行政決策者都希望能夠做出最佳選擇，但在制定理性政策時(shí)往往會(huì)發(fā)生決策者預(yù)料之外的事情，這是因?yàn)槿魏斡扇私M成的機(jī)構(gòu)都無(wú)法完全按照理性模式去思考和行動(dòng)”[4]。此外，政府公共服務(wù)外包決策中還暗含著“身份”和“效用”的選擇傾向，通過身份來(lái)保證效用，構(gòu)筑起一條較高的隱性準(zhǔn)入壁壘，導(dǎo)致合作網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)邊界封閉、外部不兼容與內(nèi)部鎖定的情況[5]。因此，如何提升公共服務(wù)外包決策的科學(xué)性，選擇合適的服務(wù)承包商，提升服務(wù)質(zhì)量，便成了當(dāng)前政府公共服務(wù)外包中亟待解決的問題。通過借助外部智力，提升公眾參與度，納入外部決策主體，提升政府決策的科學(xué)性已成為學(xué)界和政界的共識(shí)。2014年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》規(guī)定， 重大行政決策必須把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定納入法定程序。作為中國(guó)特色新型智庫(kù)的重要組成部分，社會(huì)智庫(kù)可以其獨(dú)特的社會(huì)根植性、市場(chǎng)配置性、機(jī)制靈活性等優(yōu)勢(shì)，為政府公共服務(wù)外包決策提供客觀中立且富有價(jià)值的咨詢服務(wù)。本研究將分析社會(huì)智庫(kù)嵌入政府公共服務(wù)外包決策的實(shí)踐基礎(chǔ)、嵌入困境，探尋以交互嵌入方式實(shí)現(xiàn)雙方的深度協(xié)同，在社會(huì)智庫(kù)的智力支持下，推動(dòng)政府公共服務(wù)外包決策科學(xué)化。

2 分析框架：社會(huì)智庫(kù)與公共服務(wù)外包決策的交互嵌入

“通過向特定人群直接提供研究咨詢從而達(dá)到‘改變政策或?qū)嵺`’是實(shí)現(xiàn)智庫(kù)使命的重要機(jī)制。”[6]政府雖鼓勵(lì)社會(huì)智庫(kù)參與政府決策，但往往集中在政府決策的前端，咨詢形式也集中于內(nèi)參、批示等，尚未與政府決策者、政策研究部門形成密切、強(qiáng)烈互信的“嵌入式”關(guān)系[7]。交互嵌入在強(qiáng)調(diào)不同組織間常態(tài)化深度協(xié)同的同時(shí)更注重保持雙方的獨(dú)立性，為社會(huì)智庫(kù)參與公共服務(wù)外包決策提供了可行的理論支持。

2.1 嵌入及其內(nèi)涵

“嵌入”最早源自卡爾·波蘭尼對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的解讀，他在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》中闡述了市場(chǎng)嵌入與社會(huì)的人類歷史本質(zhì)，認(rèn)為市場(chǎng)關(guān)系已嵌入社會(huì)關(guān)系之中[8]。格蘭諾維特在分析社會(huì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上指出，“經(jīng)濟(jì)的社會(huì)嵌入包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、文化、政治和宗教中的嵌入，對(duì)經(jīng)濟(jì)問題的研究除了交易成本以外，還要考慮人際互動(dòng)和信任等社會(huì)情境對(duì)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)的影響”[9]。其將嵌入細(xì)化為“關(guān)系性嵌入”和“結(jié)構(gòu)性嵌入”兩類，前者指單個(gè)主體的行為嵌入他們直接互動(dòng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中， 并帶來(lái)有用的信息交換；后者則考察行為主體多維度嵌入關(guān)系構(gòu)成的各種網(wǎng)絡(luò)的整體性結(jié)構(gòu)[10]。隨著該理論的不斷成熟，嵌入還被安德森、祖金、迪馬齊奧與弗雷格斯坦等人引入政治、文化、社會(huì)等多個(gè)研究領(lǐng)域。

2.2 從有限嵌入到交互嵌入：社會(huì)智庫(kù)參與公共服務(wù)外包決策的新視角

智庫(kù)有效嵌入政府決策環(huán)節(jié)，與政府建立良性互通的關(guān)系，既是實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的重要途徑，也是提升政府決策科學(xué)性的關(guān)鍵。社會(huì)智庫(kù)根植于民間，具有相對(duì)獨(dú)立的優(yōu)勢(shì)，在匯集公眾訴求，研判各類服務(wù)供給主體方面較其他智庫(kù)更具優(yōu)勢(shì)。但從實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)智庫(kù)在政府公共服務(wù)外包決策中的參與程度有限：一是社會(huì)智庫(kù)與政府決策部門的溝通渠道有限，“一些社會(huì)智庫(kù)靠媒體和社會(huì)輿論中轉(zhuǎn)，‘說不上話’的困擾突出， 黨政部門在決策咨詢中，更愿意找體制內(nèi)機(jī)構(gòu)，很多場(chǎng)合有意無(wú)意地不邀請(qǐng)社會(huì)智庫(kù)參加”[11]。二是社會(huì)智庫(kù)參與政府決策的程度有限，部分社會(huì)智庫(kù)雖介入政府公共服務(wù)外包決策環(huán)節(jié)，但大多止步于對(duì)決策事項(xiàng)提出事前咨詢建議，難以參與決策的全過程。三是社會(huì)智庫(kù)的決策影響力有限。由于社會(huì)智庫(kù)較難獲取公共服務(wù)外包的具體信息，導(dǎo)致其研究大多缺乏針對(duì)性，意見和建議也較難被采納。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)智庫(kù)與公共服務(wù)外包決策的深度協(xié)同，亟須探索一種既能保證社會(huì)智庫(kù)有效嵌入公共服務(wù)外包決策過程，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，又能保障其自身獨(dú)立性的嵌入模式。

交互嵌入強(qiáng)調(diào)組織間動(dòng)態(tài)化和常態(tài)化的深度協(xié)同，交互功能在于促進(jìn)雙方的關(guān)系經(jīng)由互動(dòng)、互補(bǔ)進(jìn)而達(dá)到互惠狀態(tài)， 嵌入功能則在于既能增強(qiáng)雙方的關(guān)聯(lián)性，又能保持獨(dú)立性[12]。在研究方法上，交互嵌入注重不同組織間的關(guān)系分析，強(qiáng)調(diào)研究要側(cè)重網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，即組織在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中所處的地位以及社會(huì)資源的獲取能力。社會(huì)智庫(kù)與政府決策部門雖地位不同，資源獲取能力也存在差異，但在政策的助推下，雙方有了交互嵌入的基礎(chǔ)。在嵌入要素方面，首先，人才是組織間實(shí)現(xiàn)有效嵌入的基礎(chǔ)。其次，資源是組織間交互嵌入的依托，政府決策部門雖具有資源優(yōu)勢(shì)，但社會(huì)智庫(kù)的獨(dú)立性與匯集公眾意見的強(qiáng)大能力亦是政府決策部門所需的，兩者交互嵌入將實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。再次，文化的交互嵌入既是保障組織間深度協(xié)同的核心，也是社會(huì)智庫(kù)實(shí)現(xiàn)突破政府決策部門邊界，嵌入決策部門內(nèi)部的關(guān)鍵。最后，社會(huì)智庫(kù)與公共服務(wù)外包決策的交互嵌入勢(shì)必牽涉諸多領(lǐng)域，要保障社會(huì)智庫(kù)有效嵌入，必須從外部強(qiáng)化驅(qū)動(dòng)機(jī)制，從內(nèi)部提升社會(huì)智庫(kù)的內(nèi)生動(dòng)力。既要從制度上優(yōu)化社會(huì)智庫(kù)嵌入公共服務(wù)外包決策的環(huán)境，強(qiáng)化思想市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，又要提高社會(huì)智庫(kù)的研究能力，提升其成果的傳播率，見圖1。

圖1 社會(huì)智庫(kù)與公共服務(wù)外包決策的交互嵌入框架圖

3 契機(jī)與功能：社會(huì)智庫(kù)嵌入政府公共服務(wù)外包決策的實(shí)踐基礎(chǔ)

多元化的公共服務(wù)需求，多變的決策環(huán)境對(duì)政府決策形成了挑戰(zhàn)。如何保障公眾的權(quán)益訴求，如何在信息非對(duì)稱的情況下作出科學(xué)決策，選擇合適的外包服務(wù)商、保障外包供給質(zhì)量，既是政府公共服務(wù)外包決策中亟待解決的問題，也為社會(huì)智庫(kù)的嵌入提供了契機(jī)。

3.1 契機(jī)：政府公共服務(wù)外包的困境與風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展在客觀上提高了公眾對(duì)政府的要求，公眾不僅希望政府能維護(hù)好社會(huì)秩序，更希望政府能提供個(gè)性化和多樣化的公共服務(wù)。傳統(tǒng)供給模式中，政府承擔(dān)了大部分公共服務(wù)供給，但供給數(shù)量不足，且形式單一，難以滿足多樣化的公眾訴求。公共服務(wù)外包作為一種政府利用社會(huì)市場(chǎng)生產(chǎn)、遞送公共服務(wù)的創(chuàng)新模式，在貼合民眾需求、促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)上有著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)[13]。但其在運(yùn)行中也面臨諸多困境：一是公共服務(wù)外包對(duì)政府在有效整合公共服務(wù)需求、制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和評(píng)估承包商、外包決策前的風(fēng)險(xiǎn)分析等方面提出了更多也更高的要求。二是公共服務(wù)外包市場(chǎng)的非充分競(jìng)爭(zhēng)。公共服務(wù)外包的有效性取決于外包市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)的壓力則是承包商持續(xù)改進(jìn)服務(wù)的動(dòng)力。然而現(xiàn)實(shí)情況是，“公共服務(wù)外包中幾乎不存在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，更多的時(shí)候是面臨著有限的競(jìng)爭(zhēng)甚至是沒有競(jìng)爭(zhēng)的局面”[14]。三是政府與服務(wù)外包商之間存在的“委托—代理”風(fēng)險(xiǎn)。政府外包服務(wù)項(xiàng)目追求的是優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)供給，而承包商承接服務(wù)項(xiàng)目追求的是利潤(rùn)，雙方的目標(biāo)差異往往會(huì)引發(fā)“委托—代理”風(fēng)險(xiǎn)，合同履行中也會(huì)存在機(jī)會(huì)主義行為和尋租風(fēng)險(xiǎn)。

公共服務(wù)外包決策環(huán)境的復(fù)雜性、“委托—代理”風(fēng)險(xiǎn)、決策者的有限理性與偏好等往往導(dǎo)致政府難以選擇最佳的服務(wù)承包商，即便是競(jìng)標(biāo)成功的承包商也很可能有只能靠時(shí)間流逝才能發(fā)現(xiàn)的缺陷[15]。因此，提升公共服務(wù)外包決策的科學(xué)性，選擇合適的承包商，迫切需要外部智力支持。社會(huì)智庫(kù)憑借專業(yè)的研究人員、科學(xué)的研究方法，既可為政府公共服務(wù)外包決策提供智力支持，也可幫助政府克服自身局限。一是社會(huì)智庫(kù)可輔助政府制定外包服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建監(jiān)管評(píng)價(jià)體系以及進(jìn)行有效的決策風(fēng)險(xiǎn)分析。二是由于公共服務(wù)外包市場(chǎng)的非充分競(jìng)爭(zhēng)特征，社會(huì)智庫(kù)可以其根植于民間的優(yōu)勢(shì)，通過實(shí)踐調(diào)查，篩選出合適的承包商，以保障服務(wù)供給質(zhì)量。三是社會(huì)智庫(kù)參與公共服務(wù)外包決策過程可有效減少外包過程中尋租行為的發(fā)生，監(jiān)督服務(wù)供給質(zhì)量。因此，積極探索建立政府與社會(huì)智庫(kù)間的交流互動(dòng)機(jī)制，探索社會(huì)智庫(kù)嵌入政府公共服務(wù)外包決策的方式方法，既是新時(shí)期全面深化政府改革，推進(jìn)公共服務(wù)外包進(jìn)程的需要，也是保障外包供給質(zhì)量的需要。

3.2 功能訴求：提升政府公共服務(wù)外包決策的科學(xué)性

3.2.1 從單一到多元：優(yōu)化決策體制與決策結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)的政府模式依賴于領(lǐng)導(dǎo)集體自身的能力、素質(zhì)或經(jīng)驗(yàn)，這種模式雖在決策效率上具有優(yōu)勢(shì)，但卻無(wú)法集中多方智慧，不能充分反映社會(huì)各方意見，難以保證決策能最大程度地體察民情、民意和民生[16]。社會(huì)智庫(kù)則能匯集更多不同群體的訴求，在獨(dú)立性、信息搜集和輿論引導(dǎo)方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，加之長(zhǎng)期基層調(diào)研實(shí)踐的積累，社會(huì)智庫(kù)的研究領(lǐng)域并不局限于政府的宏觀事務(wù)，而是更關(guān)注具體的、微觀的社會(huì)實(shí)踐問題，在同一問題上能提出多種不同的解決方案，為政府公共服務(wù)外包決策提供更多選項(xiàng)。社會(huì)智庫(kù)嵌入政府公共服務(wù)外包決策不僅可提升決策的科學(xué)性，同時(shí)也有助于改變政府決策的主體結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政策決策體制和機(jī)制。

3.2.2 從經(jīng)驗(yàn)到合作：融合形成集體智慧的公共決策

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，公眾獲取政府信息的渠道在逐步拓寬，參與政府決策的意識(shí)也在不斷提升，其不僅關(guān)注政策的制定，也關(guān)心政府的執(zhí)行力。鑒于此，以往的“關(guān)門決策”模式既阻斷了外部主體參與政府決策，也難以有效回應(yīng)公眾訴求，而社會(huì)智庫(kù)在“打撈”民意、集聚民生、鏈接政府與社會(huì)關(guān)系方面，具有天然優(yōu)勢(shì)。因其根植于民間，更能深入公眾、扎根基層，也能對(duì)研究問題進(jìn)行長(zhǎng)期追蹤，并從專業(yè)的角度將多元復(fù)雜的社會(huì)問題進(jìn)行匯總，以夯實(shí)決策的民意基礎(chǔ)。在決策環(huán)境日益復(fù)雜，政府決策難以突破自身局限的當(dāng)前，與社會(huì)智庫(kù)合作既可滿足政府多元的決策咨詢需求，又能保障外包決策能最大程度地融合集體智慧。同時(shí)，社會(huì)智庫(kù)為提升自身影響力，也會(huì)通過客觀調(diào)研來(lái)匯集民意，幫助政府制定更加契合公眾訴求的政策。

3.2.3 從單向到互動(dòng)：積極回應(yīng)公眾訴求

“決策者之所以借力智庫(kù)，就是希望得到新思想、新觀點(diǎn)和新視角，創(chuàng)新性的思想需要基于客觀、中立的研究，保障研究機(jī)構(gòu)和研究人員的獨(dú)立性。”[17]社會(huì)智庫(kù)在獨(dú)立性方面顯然比官方智庫(kù)更具優(yōu)勢(shì)，官方智庫(kù)的課題更多是上級(jí)指派，研究成果的詮釋性和論證色彩明顯。而社會(huì)智庫(kù)的研究大多是基于客觀存在的現(xiàn)實(shí)問題，與政府部門不具有隸屬關(guān)系，研究成果更接地氣。社會(huì)智庫(kù)身份的獨(dú)立性與研究立場(chǎng)的民間性也決定了它與社會(huì)可以進(jìn)行更加直接、緊密的溝通和交流，能傳遞最真實(shí)、最直接、最迫切的共識(shí)性公共問題與公眾訴求。長(zhǎng)期的基層實(shí)踐使社會(huì)智庫(kù)與從事服務(wù)外包的企業(yè)接觸較多，可掌握區(qū)域內(nèi)從事公共服務(wù)的企業(yè)數(shù)量、規(guī)模以及優(yōu)劣勢(shì)，從而提升服務(wù)承接主體選擇的科學(xué)性。

4 外部阻滯與內(nèi)生困境：社會(huì)智庫(kù)嵌入政府公共服務(wù)外包決策的障礙

公共服務(wù)外包決策環(huán)境的復(fù)雜性與外包契約履行過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)為社會(huì)智庫(kù)嵌入政府外包決策過程創(chuàng)造了有利契機(jī)。社會(huì)智庫(kù)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)也可為政府整合外包資源、制定外包服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建評(píng)價(jià)體系、實(shí)施有效監(jiān)管、回應(yīng)公眾訴求等提供智力支持。但在實(shí)踐中，社會(huì)智庫(kù)的有效嵌入依然面臨外部阻滯與內(nèi)生困境。

4.1 外部阻滯：社會(huì)智庫(kù)嵌入公共服務(wù)外包決策的羈絆

4.1.1 體制“藩籬”與政府管制思維

在我國(guó)長(zhǎng)期的決策實(shí)踐中，政府擁有決策資源配置的絕對(duì)控制權(quán)，處于決策權(quán)威地位，這種制度優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致了公共決策中智庫(kù)的參與度不足，使智庫(kù)在與政府的互動(dòng)中長(zhǎng)期處于弱勢(shì)。加上政府決策的趨利性與個(gè)人偏好，一方面擠壓了智庫(kù)參與政府決策的空間，另一方面也使智庫(kù)無(wú)法真正參與到政府決策中。社會(huì)智庫(kù)由于身處“體制外”，其意見或建議往往難以進(jìn)入政府決策視野。實(shí)施公共服務(wù)外包需要政府由服務(wù)供給者向服務(wù)監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，需要相關(guān)配套制度的支持，但從實(shí)踐看，相關(guān)制度還較滯后。一是依法行政的體制機(jī)制尚未完善，領(lǐng)導(dǎo)意志依然是推動(dòng)公共服務(wù)外包的主要力量，社會(huì)智庫(kù)的“體制外”身份使其難以有效嵌入公共服務(wù)外包決策。二是政府雖在相關(guān)政策中明確了社會(huì)智庫(kù)服務(wù)政府決策的地位，但“雙重管理”體制依然影響了其運(yùn)行。這一體制的本質(zhì)是將社會(huì)組織的管理權(quán)限統(tǒng)一歸口到特定的管理機(jī)關(guān)，通過賦予其相應(yīng)的法定權(quán)力與行政職能，形成法律和行政上的統(tǒng)一管理[18]，一定程度上沿襲了行政權(quán)力的控制性，但這種控制性與社會(huì)智庫(kù)的獨(dú)立性有所沖突。

4.1.2 內(nèi)外有別的信任與隱形壁壘

“內(nèi)外有別”的信任體系主要是建立在血緣、地緣或業(yè)緣的基礎(chǔ)上，表現(xiàn)為只信任與自己有私人關(guān)系的人，不信任外人。在這一信任體系下，政府各部門傾向于信任本部門人員，而對(duì)外部人員持懷疑、排斥的態(tài)度[19]。有研究顯示，“我國(guó)智庫(kù)的發(fā)展格局總體呈現(xiàn)圈層結(jié)構(gòu)的特征，即不同形態(tài)的智庫(kù)距離政治權(quán)力核心層的距離漸趨固定，而決策者對(duì)越靠近他的知識(shí)創(chuàng)造者表現(xiàn)出越高的政治信任度”[20]。在成果傳遞中，官方或半官方智庫(kù)可通過“內(nèi)參”、委托課題等形式參與政府決策，社會(huì)智庫(kù)則不具備此類優(yōu)勢(shì)。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心官網(wǎng)數(shù)據(jù)，2012年該中心報(bào)送各類研究報(bào)告572篇，黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)其中的145篇報(bào)告做出了批示。這些機(jī)構(gòu)與政府間形成閉合循環(huán)，與政府長(zhǎng)期保持合作關(guān)系，但大多數(shù)社會(huì)智庫(kù)難以進(jìn)入這個(gè)循環(huán)系統(tǒng)，其聲音也較難反映到?jīng)Q策層[21]。

4.1.3 智庫(kù)“思想市場(chǎng)”的制度體系不健全

“智庫(kù)思想市場(chǎng)是指從事思想產(chǎn)品生產(chǎn)的知識(shí)分子與其需求方通過各種媒介進(jìn)行的思想商品交換活動(dòng)。”[22]智庫(kù)思想市場(chǎng)的存在，使各個(gè)智庫(kù)的不同觀點(diǎn)、開放式的爭(zhēng)論、有關(guān)利益各方均得以發(fā)出聲音，在合理碰撞中進(jìn)行有序交流，進(jìn)而產(chǎn)出更多高質(zhì)量成果[23]。由于我國(guó)智庫(kù)思想市場(chǎng)存續(xù)時(shí)間短，與之相關(guān)的制度體系還尚未健全。一是尚未形成完善的智庫(kù)思想產(chǎn)品評(píng)價(jià)、定價(jià)、交易及監(jiān)管制度，對(duì)智庫(kù)思想市場(chǎng)的機(jī)會(huì)主義行為既沒有構(gòu)建預(yù)防性機(jī)制，也沒有懲罰性制度可供參考[24]。二是政府決策咨詢服務(wù)的信息往往存在于“體制內(nèi)”或高校智庫(kù)，社會(huì)智庫(kù)的研究難以有效對(duì)接政府決策咨詢需求。三是在智庫(kù)研究成果的評(píng)價(jià)方面，一些評(píng)價(jià)技術(shù)問題尚未得到有效解決，決策者的偏好往往會(huì)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生較大影響。在購(gòu)買服務(wù)時(shí)，“社會(huì)智庫(kù)在參與資質(zhì)、遴選條件等方面還存在差別待遇，與官方智庫(kù)不在一個(gè)‘起跑線’上，不能公平公正地參與競(jìng)爭(zhēng)”[25]。智庫(kù)“思想市場(chǎng)”制度規(guī)范的缺失擠壓了社會(huì)智庫(kù)參與政府公共服務(wù)外包的決策咨詢空間。在政府決策咨詢中，由于社會(huì)智庫(kù)的獨(dú)立性需求和專業(yè)權(quán)威的形成與政府體制邏輯的整齊劃一性不相兼容，導(dǎo)致其難以被納入政府治理邏輯的框架內(nèi)[26]。這種非開放性、非競(jìng)爭(zhēng)性的決策咨詢模式，使政府公共服務(wù)外包的決策高度依賴于官方或半官方智庫(kù)，社會(huì)智庫(kù)往往較難獲得參與的機(jī)會(huì)和渠道。

4.2 內(nèi)生困境：社會(huì)智庫(kù)嵌入公共服務(wù)外包決策的掣肘

4.2.1 社會(huì)智庫(kù)“弱、散、小”與研究能力有限

社會(huì)智庫(kù)由于長(zhǎng)期處于邊緣地位，不但總量少，發(fā)展也面臨諸多困境。在我國(guó)的智庫(kù)格局中，官方或半官方智庫(kù)占智庫(kù)的絕大多數(shù)，社會(huì)智庫(kù)僅占5%—15%左右[27]。同時(shí)，自身定位不清、方向模糊、缺乏整體建設(shè)規(guī)劃也使其處于碎片化和分散化的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。此外，高質(zhì)量研究成果的產(chǎn)出需要有與之相匹配的研究團(tuán)隊(duì)，社會(huì)智庫(kù)由于自身實(shí)力弱小和“體制外”身份導(dǎo)致其在人才集聚過程中面臨諸多困境。朱旭峰曾指出“中國(guó)對(duì)年輕研究人才最有吸引力的地方是哪里？首先是高校，其次是國(guó)有的研究院所，社會(huì)智庫(kù)缺少的東西很明顯，比如說高校能解決戶口，有穩(wěn)定的職業(yè)發(fā)展預(yù)期”[28]。當(dāng)前，社會(huì)智庫(kù)在研究能力方面存在以下困境：一是專業(yè)研究人才匱乏，缺乏穩(wěn)定的科研團(tuán)隊(duì)，部分有條件的社會(huì)智庫(kù)雖以提供高薪的方式吸引人才，但卻沒有系統(tǒng)的培養(yǎng)和晉升機(jī)制，人員流動(dòng)性較大；二是人才體系的構(gòu)建和培養(yǎng)不到位，一些影響力大的社會(huì)智庫(kù)或依賴核心人物的影響力和支撐力，或借助于單向的“旋轉(zhuǎn)門”吸納政府官員和學(xué)者做兼職，缺乏可持續(xù)性；三是社會(huì)智庫(kù)間的合作交流不足，各自致力于研究有“品牌性”的成果，資源無(wú)法共享，導(dǎo)致其研究能力較難獲得提升。

4.2.2 社會(huì)智庫(kù)成果傳播渠道“窄”與較弱的社會(huì)影響力

營(yíng)銷研究成果是提升智庫(kù)影響力的主要途徑。正如索維爾所說，“知識(shí)分子不是通過塑造輿論或是通過指導(dǎo)掌權(quán)者的行動(dòng)，而是通過塑造公共輿論，使其影響掌權(quán)者的行動(dòng)，而對(duì)事件進(jìn)程產(chǎn)生最大影響”[29]。國(guó)外智庫(kù)起步較早，更為重視傳播觀念、傳播力量、傳播機(jī)制的建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)研究能力和政策影響力的雙輪驅(qū)動(dòng)，進(jìn)而提升成果的社會(huì)關(guān)注度。隨著越來(lái)越多的智庫(kù)進(jìn)入思想市場(chǎng)，無(wú)論是新型智庫(kù)還是傳統(tǒng)的政策研究機(jī)構(gòu)，都越來(lái)越重視自身宣傳，以此吸引公眾和政策制定者的關(guān)注。在傳播渠道上，智庫(kù)大多選擇綜合利用傳統(tǒng)媒體與現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)，一些綜合實(shí)力強(qiáng)、影響力大的智庫(kù)還可通過“內(nèi)參”直達(dá)決策層。反觀社會(huì)智庫(kù)，在傳播方面普遍面臨渠道“狹窄”的問題，有些甚至沒有自己的網(wǎng)站。部分實(shí)力較強(qiáng)的社會(huì)智庫(kù)雖創(chuàng)辦了自己的期刊，但影響力有限，難以進(jìn)入政府決策視野。還有些智庫(kù)通過微信公眾號(hào)、微博、網(wǎng)站以及媒體報(bào)道等方式傳播研究成果，雖速度得到大幅提升，但也容易被其他信息淹沒，并不能保障傳播的有效性。“內(nèi)參”雖可直達(dá)公共服務(wù)外包決策者，但大多數(shù)社會(huì)智庫(kù)不具備這一能力。

5 交互嵌入：社會(huì)智庫(kù)嵌入政府公共服務(wù)外包決策的實(shí)現(xiàn)路徑

社會(huì)智庫(kù)嵌入公共服務(wù)外包決策既面臨外部環(huán)境的阻滯又存在自身內(nèi)生動(dòng)力不足的困境。如何保障社會(huì)智庫(kù)深度嵌入公共服務(wù)外包決策，一方面需要利用交互嵌入實(shí)現(xiàn)雙方的深度協(xié)同，另一方面則需要強(qiáng)化外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制和提升內(nèi)生動(dòng)力，逐步消除雙方互動(dòng)的體制障礙，推動(dòng)雙方關(guān)系由低效的松散型轉(zhuǎn)向高效的緊密型。

5.1 交互嵌入：社會(huì)智庫(kù)與政府公共服務(wù)外包決策的深度協(xié)同

5.1.1 人員互通：構(gòu)建人員的常態(tài)化流動(dòng)機(jī)制

作為政策研究和決策咨詢機(jī)構(gòu)，智庫(kù)的價(jià)值體現(xiàn)在將研究成果傳遞到?jīng)Q策層，進(jìn)而影響公共服務(wù)外包的最終決策。社會(huì)智庫(kù)以影響政策制定為目標(biāo)的價(jià)值取向決定了它必須與政府建立常態(tài)化聯(lián)系。在人員互通方面，國(guó)外通常設(shè)置“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制以便智庫(kù)與政府人員進(jìn)行交流與互動(dòng)。因此，我國(guó)可建立社會(huì)智庫(kù)與政府公共服務(wù)部門的常態(tài)化流動(dòng)機(jī)制。一是可借鑒日本智庫(kù)的“派遣研究員”制度。智庫(kù)向政府派出研究人員，工作2—3年，工資由原單位發(fā)放，期滿后返回原單位，目的在于提高研究人員的實(shí)踐能力。我國(guó)社會(huì)智庫(kù)亦可采取這一模式，將研究人員派駐到政府決策部門“掛職”，或雙方互派研究人員，這樣既可加深交流與合作，也可通過人員的制度化嵌入，保障雙方的深度協(xié)同。二是構(gòu)建中國(guó)特色“旋轉(zhuǎn)門”。“鼓勵(lì)退休官員、退休學(xué)者型官員有序流入社會(huì)智庫(kù)，利用其人際關(guān)系和政府管理經(jīng)驗(yàn)，提升決策咨詢成效；探索聘用社會(huì)智庫(kù)專家到黨政機(jī)關(guān)智庫(kù)任職的辦法。”[30]如此既可發(fā)揮退休官員的余熱，亦可構(gòu)建社會(huì)智庫(kù)與政府部門的常態(tài)化流通機(jī)制。

5.1.2 資源互補(bǔ)：構(gòu)建雙方稀缺資源的制度化嵌入

社會(huì)智庫(kù)與政府公共服務(wù)部門均擁有對(duì)方?jīng)]有的一些稀缺性資源，而交互嵌入正是以實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)為目的。杰弗里·普費(fèi)弗（Jeffrey Pfeffer）指出，為了生存，組織需要資源，而組織自己通常不能生產(chǎn)這些資源，因此它必須與所依賴環(huán)境中的其他組織互動(dòng)[31]。政府外包決策部門擁有社會(huì)智庫(kù)所需的決策咨詢信息、外包的數(shù)據(jù)、外包項(xiàng)目的實(shí)施情況、政府年度外包計(jì)劃、項(xiàng)目外包的信息等資源。而社會(huì)智庫(kù)的專業(yè)研究能力，接地氣、范圍廣的社會(huì)調(diào)研渠道，深入基層調(diào)研的能力，對(duì)區(qū)域內(nèi)各個(gè)服務(wù)外包承接機(jī)構(gòu)真實(shí)信息的掌握能力等則是政府公共服務(wù)外包決策所急需的。在以往“有限嵌入”模式下，社會(huì)智庫(kù)與公共服務(wù)部門的資源互補(bǔ)僅是臨時(shí)性和應(yīng)急性的，雙方缺乏深度協(xié)同的動(dòng)力，資源互補(bǔ)成效較低。因此，可通過制度設(shè)計(jì)，將這些稀缺資源嵌入雙方的合作過程中，使資源在兩者的交互嵌入中實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效化和制度化利用，實(shí)現(xiàn)深度協(xié)同。

5.1.3 文化互融：社會(huì)智庫(kù)與政府公共服務(wù)外包決策的良性互動(dòng)

在傳統(tǒng)體制下，政府決策習(xí)慣從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，注重可操作性和務(wù)實(shí)性，短期內(nèi)雖有利于問題的解決，但缺乏系統(tǒng)的理論支持，容易使決策陷入經(jīng)驗(yàn)主義的困境。社會(huì)智庫(kù)從本質(zhì)講既是專業(yè)知識(shí)的生產(chǎn)者又是具有獨(dú)立地位的知識(shí)“中介者”，但在實(shí)踐中卻容易局限在自我場(chǎng)域中，缺乏影響政府決策的制度化渠道。即便部分社會(huì)智庫(kù)依賴人際關(guān)系對(duì)政府決策產(chǎn)生了一定影響，但此類互動(dòng)難免使智庫(kù)與政府部門間附帶有一定的“人情”因素，難以持續(xù)推進(jìn)合作。由于信息不對(duì)稱，缺乏必要的溝通渠道，社會(huì)智庫(kù)的研究往往容易陷入學(xué)術(shù)研究的范式，理論上雖較為嚴(yán)謹(jǐn)，但由于和實(shí)踐聯(lián)系不緊密使其研究成果無(wú)法指導(dǎo)實(shí)踐。雙方的劣勢(shì)為兩者的文化互融提供了基礎(chǔ)，但在文化交互嵌入的過程中，社會(huì)智庫(kù)既要避免為推動(dòng)相關(guān)決策的出臺(tái)而刻意迎合政府決策需求，也要防止自身因保持獨(dú)立性而與政府決策對(duì)立。

在文化互融方面，一是構(gòu)建“共景政府”。“共景政府”是適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代要求，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)和日益動(dòng)蕩、不確定的治理環(huán)境出現(xiàn)的新的政府治理典范，具有信息網(wǎng)絡(luò)的開放性和共享性，實(shí)行政務(wù)公開和信息公開。這一模式下，政府由以往政治場(chǎng)域中主導(dǎo)政府決策的“強(qiáng)勢(shì)者”變?yōu)椴煌庀蛐缘摹拔覀儭保餐瑓⑴c決策，讓決策變得更加透明[32]105-114，這類模式強(qiáng)調(diào)政府決策的透明性和開放性。決策透明可以聚合分散意見為共識(shí)的形成奠定基礎(chǔ)，為社會(huì)智庫(kù)參與政府外包決策提供可能；決策的開放性則可增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)智庫(kù)參與決策的包容性，為其參與公共服務(wù)外包決策提供相對(duì)寬松的制度環(huán)境。二是構(gòu)建參與型政治文化。“具有政治功能的公共領(lǐng)域不僅需要法治國(guó)家機(jī)制的保障，也依賴于文化傳統(tǒng)和社會(huì)化模式的合拍。”[32]105-114由于我國(guó)長(zhǎng)期受到官本位思想的影響，政治文化的慣性依然影響著政府決策，這既對(duì)社會(huì)智庫(kù)的建言獻(xiàn)策形成了阻礙，也使政府決策者缺乏主動(dòng)尋求智庫(kù)專業(yè)知識(shí)支撐的決策自覺和文化自醒[33]。而參與型政治文化強(qiáng)調(diào)了文化的包容性，既可提升政府決策者的咨詢意識(shí)，將社會(huì)智庫(kù)的建言資政作為政府公共服務(wù)外包決策的法定前置程序，又有助于形成社會(huì)智庫(kù)參與政府決策的制度化渠道。

5.2 制度優(yōu)化：強(qiáng)化社會(huì)智庫(kù)嵌入政府公共服務(wù)外包決策的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

5.2.1 從管制到治理：優(yōu)化公共服務(wù)外包決策的制度環(huán)境

社會(huì)智庫(kù)嵌入公共服務(wù)外包決策的過程是保障其決策科學(xué)性的重要前提，但政府的管制性思維限制了社會(huì)智庫(kù)的有效嵌入。治理是政府對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化變化所做出的理論與實(shí)踐回應(yīng)，打破了國(guó)家與社會(huì)、公域和私域、市場(chǎng)和政府的界限，力圖在復(fù)雜的公共事務(wù)中實(shí)現(xiàn)多元主體的合作。新時(shí)代背景下，開放的發(fā)展理念也要求政府公共服務(wù)外包決策注重對(duì)外部智力的借用，尤其要注重發(fā)揮社會(huì)智庫(kù)的獨(dú)立性優(yōu)勢(shì)。一是地方政府要將社會(huì)智庫(kù)建設(shè)納入地方中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃中。二是公共服務(wù)外包決策咨詢應(yīng)將社會(huì)智庫(kù)的意見納入其中，降低社會(huì)智庫(kù)與政府決策部門的合作門檻，構(gòu)建社會(huì)智庫(kù)參與政府公共服務(wù)外包決策的制度化渠道，積極吸納社會(huì)智庫(kù)專家進(jìn)入黨和政府、人大政協(xié)專家咨詢庫(kù)。三是地方政府應(yīng)依托現(xiàn)有各級(jí)黨委，成立不同層面的公共服務(wù)外包改革小組，邀請(qǐng)社會(huì)智庫(kù)專家對(duì)公共服務(wù)外包的理論和實(shí)踐進(jìn)行研究，以推動(dòng)公共服務(wù)外包的健康發(fā)展。

5.2.2 從壟斷到競(jìng)爭(zhēng)：培育智庫(kù)思想市場(chǎng)

在以往的公共服務(wù)外包決策咨詢中，官方或半官方智庫(kù)是主要咨詢對(duì)象，社會(huì)智庫(kù)較難進(jìn)入決策者的視野。在社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜，公眾需求逐漸多元的情況下，政府應(yīng)積極培育智庫(kù)思想市場(chǎng)，拓展決策咨詢范圍。一是有序開放思想市場(chǎng)，持有不同觀點(diǎn)的社會(huì)智庫(kù)均可準(zhǔn)入，政府對(duì)待不同觀點(diǎn)應(yīng)采取公正、寬容的態(tài)度，營(yíng)造公平、高效和競(jìng)爭(zhēng)的思想市場(chǎng)環(huán)境，從而形成多元主體競(jìng)爭(zhēng)的格局，避免因競(jìng)爭(zhēng)性不足而引發(fā)壟斷風(fēng)險(xiǎn)。在信息資源的配置方面，應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府資源在官方智庫(kù)和社會(huì)智庫(kù)中的優(yōu)化配置，如在外包信息供給上，政府應(yīng)保證社會(huì)智庫(kù)和官方智庫(kù)能同等獲取信息資源。二是形成思想市場(chǎng)的有效供給機(jī)制。智庫(kù)思想市場(chǎng)既需要通過供求機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)思想產(chǎn)品的流動(dòng)，又需要給思想供給方提供激勵(lì)。具體可通過政府提供公共服務(wù)外包信息或課題給社會(huì)智庫(kù)，社會(huì)智庫(kù)提供相關(guān)思想產(chǎn)品，或是在社會(huì)智庫(kù)的參與下，采取公開招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式來(lái)實(shí)施公共服務(wù)外包。

5.3 內(nèi)協(xié)外聯(lián)：增強(qiáng)社會(huì)智庫(kù)嵌入公共服務(wù)外包決策的內(nèi)生動(dòng)力

5.3.1 從單一到多元：成立協(xié)作式研究團(tuán)隊(duì)

智庫(kù)高質(zhì)量和前瞻性的研究成果必須要有深厚的理論積累和多學(xué)科的研究視角作支撐。鑒于社會(huì)智庫(kù)集聚人才的能力有限，因此可借助政策支持，對(duì)接多元主體，通過協(xié)作整合各主體的優(yōu)勢(shì)資源。“不斷把有思想活力、有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、有政策研究能力的專業(yè)人士，根據(jù)需要吸納到智庫(kù)隊(duì)伍中來(lái)，重視跨學(xué)科或復(fù)合型人才，將專家一元導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣Y(jié)構(gòu)導(dǎo)向。”[34]在合作過程中，一切以解決問題為導(dǎo)向，打破各協(xié)作主體間的合作界限，以項(xiàng)目形式來(lái)整合各合作對(duì)象的資源，將其凝聚成有效運(yùn)行的整體。一是在各方參與的情況下，成立研究團(tuán)隊(duì)委員會(huì)。二是制定規(guī)章制度以約束各參與主體。研究團(tuán)隊(duì)的日常運(yùn)作以各協(xié)同主體的需求為標(biāo)準(zhǔn)，人員靈活機(jī)動(dòng)。團(tuán)隊(duì)實(shí)施“首席專家”制度，發(fā)揮領(lǐng)軍人作用，提高解決問題的效率。三是形成以問題、課題為中心的協(xié)作機(jī)制，充分利用多學(xué)科專家優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)團(tuán)隊(duì)成員間溝通的常態(tài)化，提升研究能力。

5.3.2 從供給端到需求端：推動(dòng)研究成果的精準(zhǔn)傳播

成功的智庫(kù)通常要擁有多元而通暢的合作網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)包括政府決策機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)研究部門、大眾傳播媒體和其他組織[35]。與官方智庫(kù)相比社會(huì)智庫(kù)的傳播效果明顯處于劣勢(shì)，為提升傳播成效，社會(huì)智庫(kù)應(yīng)構(gòu)建多維立體傳播渠道網(wǎng)。一是綜合利用媒體與網(wǎng)絡(luò)，具體可通過傳統(tǒng)媒介與“互聯(lián)網(wǎng)+”的有機(jī)組合，搭建寬覆蓋、立體式的傳播“火力網(wǎng)”。二是舉辦會(huì)議與論壇，社會(huì)智庫(kù)可組織召開專題研討會(huì)、報(bào)告會(huì)、講座等，邀請(qǐng)相關(guān)專家、政府官員、新聞?dòng)浾摺⒐ど探缛耸俊⑸鐣?huì)活動(dòng)家等參與，以擴(kuò)大活動(dòng)影響力。多維立體傳播渠道網(wǎng)雖有助于拓展社會(huì)智庫(kù)成果的傳播范圍，但更多是從社會(huì)智庫(kù)供給端發(fā)力，至于政府需求端能否關(guān)注這些信息則較難把控。因此，為提升社會(huì)智庫(kù)的精準(zhǔn)傳播能力，應(yīng)將社會(huì)智庫(kù)供給端與政府公共服務(wù)外包決策的需求端有效鏈接起來(lái)，加強(qiáng)社會(huì)智庫(kù)與政府公共服務(wù)外包決策部門的對(duì)接，及時(shí)獲取政府外包決策需求信息，開展針對(duì)性研究，進(jìn)而提升精準(zhǔn)傳播能力。

6 結(jié)語(yǔ)

政府公共服務(wù)外包是滿足多樣化公眾需求、提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要途徑。但在外包決策過程中，如何選擇合適的承包商實(shí)施外包，避免“委托—代理”風(fēng)險(xiǎn)？決策者的有限理性，決策過程中的虛假信息，往往使政府難以作出契合實(shí)際的科學(xué)決策。社會(huì)智庫(kù)作為政府決策咨詢的“外腦”，既可為政府公共服務(wù)外包決策提供翔實(shí)客觀的信息支持，又能客觀反映公眾的真實(shí)需求。但受政府決策咨詢慣性思維和身份屬性的影響，社會(huì)智庫(kù)往往難以深度嵌入政府公共服務(wù)外包決策的過程中。借助交互嵌入，實(shí)現(xiàn)社會(huì)智庫(kù)與政府公共服務(wù)外包決策的深度協(xié)同，一方面需要雙方實(shí)現(xiàn)人員互通、資源互補(bǔ)和文化互融，另一方面則需要強(qiáng)化外部驅(qū)動(dòng)機(jī)制和增強(qiáng)社會(huì)智庫(kù)內(nèi)生動(dòng)力，保障雙方嵌入的有效性，進(jìn)而保障公共服務(wù)外包決策的科學(xué)性和承包服務(wù)商選擇的客觀性。