耕地保護(hù)工作中存在的困難和建議

盧玉鵬

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，許多農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展已逐步加速。為了提高農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)水平，農(nóng)村土地政策也發(fā)生了翻天覆地的變化。農(nóng)村土地改革可以提高農(nóng)村土地的利用率和農(nóng)村土地的價值，為了消除耕地發(fā)生破壞性行為，國家出臺了相關(guān)耕地保護(hù)政策，對嚴(yán)禁耕地“非農(nóng)化”和防止耕地“非糧化”作出相關(guān)規(guī)定，目的是保護(hù)耕地，嚴(yán)格耕地用途管制，保障國家糧食安全，但在實(shí)際工作中，耕地保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻，并面臨一些新情況、新問題。就我市來看，耕地?cái)?shù)量逐年減少。從2018年到2020年底，兩年來共計(jì)減少耕地9381.87公頃（其中：旱地減少6599.21公頃、水澆地減少2.83公頃、水田減少2779.89公頃）。

一、耕地保護(hù)存在困難和問題

（一）各類建設(shè)亂占耕地情況時有發(fā)生

1.農(nóng)村村民建房問題

在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村莊規(guī)劃難以落實(shí)，村集體沒有集中統(tǒng)一的建設(shè)用地。村民建房零散，村民自家承包地在哪，就把房建到哪，比如：一片上百畝的壩區(qū)，被村民在壩區(qū)中建住房，造成連片壩區(qū)被破壞，耕地被浪費(fèi)的現(xiàn)象，甚至存在管理上脫節(jié)，因基層干部存在沒有相應(yīng)的績效評價掛鉤的獎懲機(jī)制，存在村組干部不想管不敢管的現(xiàn)象，因基層負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的人員少，涉及點(diǎn)多面廣，亂占耕地進(jìn)行“非農(nóng)化” 建設(shè)得不到及時制止。等到相關(guān)工作人員發(fā)現(xiàn)時，耕地“非農(nóng)化”建設(shè)已經(jīng)基本成型，在對違法占用耕地行為進(jìn)行處罰時，一是按相關(guān)的程序，耗費(fèi)的時間漫長;二是從人力物力來看要耗費(fèi)相當(dāng)大的行政成本;三是給村民造成極大的經(jīng)濟(jì)損失，也激化了干群之間的矛盾。

2.公共管理服務(wù)類建設(shè)問題

村兩委辦公房、農(nóng)村教育設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施、衛(wèi)生文化娛樂廣場設(shè)施、農(nóng)村道路等建設(shè)，也存在亂占耕地情況，一是因在項(xiàng)目建設(shè)時不申報(bào)用地手續(xù)，選址時不與相關(guān)管理部門對接，有些項(xiàng)目建好了管理部門都不知道;二是這些公共管理服務(wù)類建設(shè)，為了創(chuàng)造一個健康的生活環(huán)境，起到方便村民辦事和娛樂的目的，選址時避免不了占用耕地問題。違法違規(guī)建設(shè)占用耕地等問題依然十分突出，嚴(yán)重沖擊耕地保護(hù)紅線。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題

為了提高農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)收入，優(yōu)化土地種植結(jié)構(gòu)，一些地方違規(guī)占用耕地植樹造綠、挖湖造景。占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改變用途造成耕作層破壞，一些畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施等農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地也在占用耕地。

4.退耕還林占用耕地和耕地撂荒問題

村民為了增加經(jīng)濟(jì)收入，大多青壯年都外出務(wù)工，農(nóng)村多數(shù)是留守老人和留守兒童，有的耕地撂荒嚴(yán)重。耕地撂荒后，林業(yè)部門就把撂荒的耕地劃作林地。還有林業(yè)部門為了完成退耕還林任務(wù)，退耕還林占用耕地是避免不了的，同樣造成耕地“非糧化”;還有其他部門的一些非農(nóng)建設(shè)等等，同樣造成耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象。

（二）永久基本農(nóng)田占用保護(hù)和補(bǔ)劃存在困難

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的飛速發(fā)展，各類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，耕地被占用，耕地面積逐年在減少，又無后備資源可挖掘，無基本農(nóng)田以外的優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，各類建設(shè)一但占用永久基本農(nóng)田，給補(bǔ)劃基本農(nóng)田造成很大的困難。

（三）耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)難度大

由于我市指標(biāo)緊缺，三調(diào)中未利用地面積少，產(chǎn)生新增耕地后備資源少，且開墾難度大，石漠化占比重，部分土地土層較薄，達(dá)不到新增耕地條件?？砷_發(fā)新增耕地資源有限，根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，限制大規(guī)模未利用地開發(fā)，導(dǎo)致占補(bǔ)平衡落實(shí)難度大。

二、下步工作措施和建議

（一）各級人民政府要高度重視耕地保護(hù)

1、建立健全耕地保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制及基層一線耕地保護(hù)工作隊(duì)伍和管理制度，形成基層耕地保護(hù)網(wǎng)格化的管理機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)耕保工作措施，宣傳耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)法律法規(guī)，對違法用地、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”行為進(jìn)行勸誡、報(bào)告，對耕地生產(chǎn)配套設(shè)施進(jìn)行管護(hù)等。按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)、全面覆蓋、責(zé)任到人”的原則，形成一級抓一級、層層抓落實(shí)的機(jī)制，若是耕地保護(hù)工作不力是要被問責(zé)的。

2、主要靠政府驅(qū)動，落實(shí)相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)，執(zhí)行嚴(yán)格的考核獎懲機(jī)制。基層耕地保護(hù)工作者身居一線，信息靈通，更像是耕地保護(hù)的“管理員”“宣傳員”和“哨兵”，其最大的作用體現(xiàn)在：一旦稍有破壞農(nóng)田的動靜，就能立即響應(yīng)，及時勸誡和制止，將“非農(nóng)化”“非糧化”問題解決在萌芽，避免增加額外處置成本。為激勵他們保護(hù)耕地的熱情。加大對保護(hù)耕地成果顯著區(qū)域的資金獎補(bǔ)力度。要建立多元化補(bǔ)償激勵機(jī)制，提高一線工作人員的工資待遇，對年度耕保成績顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予資金激勵，對優(yōu)秀一線工作人員、網(wǎng)格員給予直接資金獎勵。

3、嚴(yán)格控制項(xiàng)目建設(shè)選址，很多地方造成占用耕地違法建設(shè)的都是地方政府沒有引起高度重視，一是在項(xiàng)目建設(shè)時未先履行申報(bào)用地手續(xù)，選址時不與自然資源部門、規(guī)劃部門對接，不會優(yōu)先利用存量建設(shè)用地，或村里空閑地。建議政府高度重視，項(xiàng)目建設(shè)選址時多與部門溝通協(xié)調(diào)。

4、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，為了改善基礎(chǔ)設(shè)施和耕作條件，改變農(nóng)民生活條件，提高農(nóng)民耕作的積極性，通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，促進(jìn)耕地集中連片;利用土地平整工程，以小塊并大塊，提升耕地質(zhì)量，穩(wěn)定或增加有效耕地面積;采用土壤培肥，穩(wěn)步提升耕地產(chǎn)能、確保糧食安全，促進(jìn)現(xiàn)代種植業(yè)高質(zhì)量發(fā)展;完善路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、信息網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高機(jī)械化作業(yè)水平，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力;優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用和規(guī)模效益。

（二）調(diào)動農(nóng)民管地護(hù)地積極性

近幾年耕保壓力日益增大，農(nóng)民種田積極性不高，耕地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，在農(nóng)田上種樹現(xiàn)象較為普遍。還有一些在流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)‘非糧化’問題?！薄版?zhèn)村兩級是耕地保護(hù)的最前沿，增強(qiáng)這兩級的耕保意識，尤其是調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性是關(guān)鍵！”村級層面由村委會組織實(shí)施，以戶為單位，對農(nóng)戶主動參與耕保政策宣傳、依法依規(guī)用地、積極開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等情況進(jìn)行考核;提高耕地力保護(hù)補(bǔ)貼，農(nóng)戶承包耕地全年均無撂荒和未出現(xiàn)‘非糧化’情況的給予一定獎勵，對撂荒的和出現(xiàn)‘非糧化’情況的農(nóng)戶不但不發(fā)給地力補(bǔ)貼還應(yīng)給予一定的懲罰。這樣打消了農(nóng)民覺得在自己的承包地想種啥就種啥的想法，對于舉報(bào)或制止破壞耕地的行為給予一定獎勵，讓違法用地制止萌芽狀態(tài)。有效達(dá)到耕地保護(hù)的目的。