美國競爭政策執行規范的現代演變（上）*

威廉姆·科瓦契奇 著 / 美國聯邦貿易委員會前任主席

羅丹睿 譯 / 華東政法大學博士研究生

一、引言

對歷史的了解通常會為有關美國聯邦反壟斷執法的討論提供參考。在許多令人難忘的場合，基于歷史的敘事改變了美國的競爭政策體系，例如，通過對反壟斷立法的目標1. 關于反壟斷政策目標的一個顯著的有影響的歷史敘述是Robert Bork從美國反壟斷成文法的立法歷史中提煉出的一個以效率為導向的“消費者福利”目標。See Robert H. Bork, The Antitrust Paradox 56-66 (1978) (討論制定《謝爾曼法》《克萊頓法》和《聯邦貿易委員會法》的立法目的) [hereinafter Antitrust Paradox]; Robert H. Bork, Legislative Intent and the Policy of the Sherman Act, 9 J.L. & Econ. 7 (1966) (討論國會通過《謝爾曼法》的目標). 對Bork歷史敘事的影響的考察參見William E. Kovacic, The Antitrust Paradox Revisited: Robert Bork and the Transformation of Modern Antitrust Policy,36 Wayne L. Rev. 1413, 1437-39, 1445-51 (1990).或政府執法機構的工作質量發表意見。2. 美國律師協會研究聯邦貿易委員會的委員會在其1969年的報告中回顧了以前藍帶小組的工作，并得出結論認為，該機構自其成立以來就頑固地無視許多早期的改革建議。American Bar Association, Commission to Study the FTC, Report of the Commission to Study the Federal Trade Commission 9 (Sept. 1969). 美國律師協會的專家小組表示，他們相信“這應該是一長串委員會和團體中的最后一個，這些委員會和團體真誠地堅持認為，徹底的變革對于按照其預期的形象重建聯邦貿易委員會是至關重要的”，并建議“如果變革沒有發生”，就解散該機構。Id. at 3. 美國律師協會團隊對關于聯邦貿易委員會的過去評價的敘述在國會引起強烈共鳴，并為其建議增加了相當大的力量。See William E. Kovacic, The Federal Trade Commission and Congressional Oversight of Antitrust Enforcement: A Historical Perspective, in Public Choice and Regulation:A View from Inside the Federal Trade Commission 63, 82 (Robert MacKay et al. eds., 1987) (描述美國律師協會小組對過去聯邦貿易委員會反壟斷計劃的負面評價如何有助于刺激該機構的改革).; William E. Kovacic, The Federal Trade Commission and Congressional Oversight of Antitrust Enforcement, 17 Tulsa L.J. 587, 630-31, 643 & n.270 (1982) (same).有關執法政策的重要教訓源于這段經歷：塑造對過去的理解，您會影響對司法部（DOJ）和聯邦貿易委員會（FTC）未來應采取的行動的看法。

美國反壟斷歷史的一個共同敘事將自1960年以來的聯邦執法政策描述為搖擺不定的鐘擺。 在這種敘事中，聯邦反壟斷執法分三個階段進行：在1960年代和1970年代過于活躍，在1980年代過于消極，在1990年代適度緩和。借用著名兒童故事中的分類體系來說，聯邦執法政策從太熱到太冷到恰到好處。3. 在《三只熊》的故事中，金鳳花姑娘不請自來地造訪了三只熊的家。熊在森林里散步，房子空著。金鳳花姑娘走進房子，看見桌子上有三碗粥，就品嘗食物：首先，她嘗了大熊的粥，這對她來說太熱了。接下來，她嘗了嘗中熊的粥，但是對她來說太冷了。然后她去了小熊的粥，嘗了嘗，它既不太熱也不太冷，但是恰到好處，她非常喜歡，一點一點地把它吃光了。The Story of the Three Bears, in The Illustrated Treasury of Children’s Literature 9, 70 (Margaret E. Martignoni ed., 1955).

接受鐘擺敘事及其對現代反壟斷歷史的解釋的評論者通常會以令人放心的方式講述這個故事。司法部和聯邦貿易委員會官員的說法最為樂觀，他們制定了1990年代“恰到好處”的執法政策。聯邦貿易委員會內部人員在1999年發表的一項代表性評估中指出：

在過去的七年中，反壟斷法的實施特別地務實、重點突出和平衡…… 反壟斷機構已經制定了審慎的中間路線，采取了合理而有限的執法行動，試圖闡明法律以提高公司的競爭能力，并著眼于現實世界的結果而不是意識形態上的斗爭。4. David A. Balto, Antitrust Enforcement in the Clinton Administration, 9 Cornell J.L. & Pub. Pol’y 61, 132 (1999). 1990 年代“恰到好處”政策的設計者在擔任聯邦執法機構的領導之前就預示了這一主題。See Interview: Dean Robert Pitofsky,Antitrust, Winter 1988, at 24, 24:反壟斷：即使另一位共和黨人當選接替羅納德·里根，你相信反壟斷政策的方向會改變嗎？PITOFSKY: 是的，我預計無論誰贏得選舉，反壟斷執法力度都會加大。我不指望我們會回到1950和60年代那種咄咄逼人、反對龐大、民粹主義的做法。但我也懷疑我們會看到里根政府非常寬松的執法姿態的延續。不管哪個政黨贏得選舉，我都希望有某種介于這兩個極端之間的執法計劃。

本著兒童寓言的精神，反壟斷的故事暗示著一個圓滿的結局。在遭受“意識形態”上的過度打擊之后，聯邦反壟斷執法政策變得“務實、重點突出和平衡”，并達到了明智的技術官僚平衡——“審慎的中間路線”。

鐘擺敘事無疑是很受歡迎的。5. 鐘擺隱喻作為分析和解釋工具的流行并不局限于競爭政策領域。See Neil Duxbury, Patterns of American Jurisprudence 1-7 (1995) (批判美國法學思想史的“鐘擺式擺蕩”視野); Steven L. Schooner, Fear of Oversight: The Fundamental Failure of Businesslike Government, 50 Am. U. L. Rev. 627, 670 & n.144, 707 (2001) (描述使用鐘擺類比來描述美國的公共采購改革舉措).商業記者經常背誦該敘事，并接受其易于理解的對美國競爭政策的總結。學者們將這種敘事作為對現代執法的準確解釋，并認可其對聯邦官員如何使用其權力的解釋。在過去的四十年中，鐘擺敘事被如此頻繁且充滿自信地復述，已成為有關聯邦反壟斷執法的常規知識。

經過仔細檢查，鐘擺敘事應該引起競爭政策界的不適。按照其說法，鐘擺敘事使人們對美國反壟斷執法的穩定性和合法性產生懷疑。例如，在1960年代至1980年代，敘事中并購政策的主導形象是一個失控的系統。敘事說，聯邦執法“從一個極端變成了另一個極端。”6. Robert Pitofsky, Proposals for Revised United States Merger Enforcement in a Global Economy, 81 Geo. L.J. 195, 196 (1992)(從1960年代到80年代，美國的合并執法政策“從一個極端傾斜到另一個極端”); see also Milton Handler, Introduction,35 Antitrust Bull. 13, 21 (1990) (“隨著里根政府的到來，合并執法政策發生了180度的變化……鐘擺從一個極端擺向另一個極端……”).盡管可以肯定美國的反壟斷制度在1990年代就已實現，7. See Robert Pitofsky, Antitrust at the Turn of the Twenty-First Century: A View from the Middle, 76 St. John’s L. Rev. 583,586 (2002) (到1990年代末，美國反壟斷執法“停止了從部分基于民粹主義意識形態的激進執法轉向基于對反壟斷核心假設的敵意的最低限度執法”).但該敘事并不能解釋為什么1990年代的“審慎中間路線”會持久。比任何其他因素都更重要，敘事表明聯邦執法機構中擔任高級職務的人決定了政策是由幾乎沒有頭腦的“意識形態”（1960年代，1970年代和1980年代）還是由“審慎”（1990年代）指導。在這種框架下，政策上不穩定的變化似乎只是總統選舉而已。8. 根據這一邏輯，一些評論者在2001年警告說，司法部和喬治·沃克·布什領導下的聯邦貿易委員會將否定克林頓任期內的反壟斷政策，并可能干脆停止執行。See John B. Judis, Trust Walk, The New Republic Online, June 11, 2001 (“你可能從未聽說過Charles James或Tim Muris。甚至可能不是Michael Powell……它們共同預示著美國反壟斷法實施的一個根本性轉變:在布什政府的領導下，可能不會有任何轉變。”) (emphasis added), available at http://www.thenewrepublic.com/061101/judis061101.htm; see also Albert A. Foer, Antitrust in Peril, Rutland Herald Daily, June 20, 2001 (“如果聯邦貿易委員會和司法部反壟斷局放棄這一領域，州總檢察長準備擴張消費者監察組織。”) (emphasis added), available at http://www.anti trustinstitute.org/recent/128.反壟斷執法的學生，尤其是外國競爭者，他們就競爭政策的正確設計尋求指導，可以理解的是，他們可能會拒絕尊重一個內容和應用在民意測驗中會發生巨大變化的法律體系。9. See Thomas B. Leary, The Essential Stability of Merger Policy in the United States, 70 Antitrust L.J. 105, 106 (2002) (批評對現代美國反壟斷經驗的鐘擺式解釋，并指出：“如果合并政策真的如此容易改變，取決于總統選舉的結果，那么它能有多大的可信度？”).

鐘擺敘事的更基本的困難是它對理解如何制定和應該如何制定反壟斷政策造成了障礙。敘事提供了關于現代美國反壟斷經驗的不可接受的不正確表達。10. See Andrew I. Gavil, Teaching Antitrust Law in Its Second Century: In Search of the Ultimate Antitrust Casebook, 66 N.Y.U.L. Rev. 189, 217 n.177 (1991) (作為解釋現代反壟斷政策發展的一種工具，鐘擺的比喻還有許多不足之處).鐘擺敘事通過人為地強調跨時期的執法活動的波動來發揮作用。11. 這是使用鐘擺比喻的評論的一個共同特點。Compare Duxbury, supra note 5, at 2 (在使用鐘擺意象來描述美國歷史上法律形式主義和法律現實主義之間的關系時，美國法學作家傾向于發展特定主題……以一種過于強調，有時過于戲劇化的方式”).隨著反復的朗誦，敘事推倒了不一致的事實，這些事實可能暗示著重要的連續性或漸進的、累積的改進性要素。對多方面現象的可預測的成套分析消除了麻煩的復雜性。為了突出1990年代政策中期的審慎性，鐘擺敘事使1960年代/ 1970年代和1980年代的決策者充滿了非理性和經濟原始主義。在這幅漫畫中迷失的是一種可靠的實證分析，這種分析對于設計關于公共執法政策的健全規范性建議是必要的。

本文力求改進鐘擺敘事。本文認為，鐘擺敘事歪曲和誤解了美國現代反壟斷歷史，并為理解公共機構如何行使其自由裁量權執行反壟斷法提供了不合適的基礎。本文對現代反壟斷經驗的解釋審查了執法模式，并強調了反壟斷“規范（norm）”（關于公共競爭主管機構應該做什么的共識）的演變如何塑造執法計劃。本文借鑒1960年以來的美國經驗，分析了執法規范如何演變并成為競爭政策體系中公認的標準。在處理規范問題時，本文處理了新舊競爭政策體系中的一個重要問題：公共競爭主管機構應如何行事？

與鐘擺敘事相比，本文對現代反壟斷經驗的解讀更加強調公共反壟斷執法的連續性和累積性。這篇文章承認不同時代之間的差異，但對差異及其來源提供了更豐富的分析。特別是，文章試圖避免夸大（這種夸大加強了鐘擺敘事對明確界定的、自成一體的執法時期的描述），并支持敘事對政策制定的“前后”描述所必需的明顯的并列。除其他要點外，本文還指出，聯邦執法機構在1990年代的輸出在關鍵方面符合1980年代確立的規范。12. Lawrence White最近對克林頓政府反壟斷政策的評估抓住了這一視角。White教授寫道，在比爾·克林頓的總統任期內，出現了一種新的激進主義。以前不會被起訴的案件現在被起訴了。但是連續性的要素也很強。毫無疑問對前政權的主要方向沒有革命性的顛覆，對保護小企業的民粹主義和熱情也沒有回歸，而在1980年代之前，這種民粹主義和熱情有時會影響反壟斷政策。Lawrence J. White, Antitrust Activities During the Clinton Administration, in High Stakes Antitrust—The Last Hurrah? 11, 12(Robert W. Hahn ed., 2003).最近的研究發現，1980年代和1990年代的聯邦合并政策具有“基本穩定性”，13. See Leary, supra note 9, at 111-36 (documenting similarities in federal merger enforcement in 1980s and 1990s).這也是非合并執法的核心要素。特別是，如果司法部和聯邦貿易委員會在1980年代接受的規范普遍缺乏持久的知識和體制基礎，僅僅反映現任官員異常的、教條的偏好，這種穩定是不可能實現的。

本文分五個部分考察了現代反壟斷執法規范的演變。第二部分介紹鐘擺敘事的基本要素。第三部分描述了公共反壟斷執法背景下的規范的概念，并引入了作為鐘擺敘事之替代的約束連續性概念。第四部分利用1961年至2000年的聯邦執法數據，考察司法部和聯邦貿易委員會在反壟斷政策特定領域執法規范的演變。本節集中關注鐘擺敘事變得模糊的重要執法現象。第五部分解釋了為什么許多流行的和學術的評論接受了鐘擺敘事，盡管它對實際經驗的描述令人懷疑。第六部分討論了美國經驗對各個反壟斷體系內的和跨司法管轄區的競爭政策項目發展的制度影響。更好地了解美國執法規范的演變情況，可以為國內和國際競爭政策界提供方法，以隨著時間的推移提高反壟斷執法系統的質量。

二、鐘擺敘事

在美國反壟斷政策中，隱喻和講故事是強有力的論述和分析工具。14. 對反壟斷法中隱喻作用的最重要的論述出現在 Michael Boudin, Antitrust Doctrine and the Sway of Metaphor, 75 Geo.L.J. 395 (1986). Joshua Newberg在對聯邦和州政府對微軟的訴訟的研究中分析了敘事作為反壟斷訴訟工具的作用。Joshua A. Newberg, The Narrative Construction of Antitrust, 12 S. Cal. Interdis. L.J. 181 (2003).在現代聯邦執法的討論中，基于隱喻的故事沒有比鐘擺敘事更有力或更常見了。執法官員和學者經常使用鐘擺意象或相近的替代物來描述聯邦政策的調整。15. See Balto, supra note 4, at 62-64 (用鐘擺隱喻描述1970年代至90年代的聯邦反壟斷執法；觀察到“反壟斷執法經常被描述為意識形態的波動”); George Bittlingmayer, The Antitrust Emperor’s Clothes, 25 Regulation, Fall 2002, at 46,52 (“自1980年代末以來，反壟斷的鐘擺已經回落，在克林頓政府和布什政府的領導下，兩黨達成了新的共識。”);Eddie Correia, Antitrust Policy After the Reagan Administration, 76 Geo. L.J. 329, 329 (1987) (“1980年選舉的結果……導致了對反壟斷執法幾乎每個方面的大規模攻擊。下一屆政府應該把鐘擺拉回到中心。”); John J. Flynn & James F.Ponsoldt, Legal Reasoning and the Jurisprudence of Vertical Restraints: The Limitations of Neoclassical Economic Analysis in the Resolution of Antitrust Disputes, 62 N.Y.U. L. Rev. 1125, 1129 (1987) (確定“行政和司法機構的鐘擺”……擺向不顧反壟斷法所體現的價值觀或特定爭端的事實而認定行為本身合法的極端”); Klein Spurs Consumer Action to Address Challenges of Information Age, Globalization, 76 Antitrust & Trade Reg. Rep. (BNA) 559 (May 20, 1999) [hereinafter Klein Consumer League Speech] (引用主管反壟斷的助理司法部長Joel Klein的話，用鐘擺隱喻來描述自1960年以來反壟斷政策的趨勢); W. John Moore, Antitrust Comeback, Nat’l J., Nov. 6, 1993, at 2666 (“華盛頓律師Joe Sims表示，‘可以說，我們現在已經完成了一個轉折點，’克林頓政府正在積極尋找案件……”); Lawrence A. Sullivan & Wolfgang Fikentscher,On the Growth of the Antitrust Idea, 17 Berkeley J. Int’l L. 197, 208 (1998) (“于是鐘擺擺動起來。隨著Baxter、Ginsburg、Rill、Scalia、Bork、Easterbrook and Posner的出現，芝加哥的意識形態開始在整個執法機構以及某種程度上在法院中占據優勢。”); Pat Wechsler, The Pendulum Is Swinging Back on Antitrust Law, Newsday, Oct. 23, 1988, at 67 (引用Robert Pitofsky對里根任期內反壟斷執法的描述：“鐘擺向右擺得太遠了。”).商業記者經常使用鐘擺敘事的版本來討論司法部或聯邦貿易委員會的反壟斷執法。16. See Tamara Lytle, It Takes Much Paperwork to Make the Mergers Work, Orlando Sentinel, Dec. 13, 1998, at G1 (“多年來，對反壟斷監管的熱情像鐘擺一樣搖擺不定。”); Jeffrey Silva, Bush Picks for DOJ, FTC Bode Well for Telecom,RCRWireless News, Mar. 12, 2001, at 9 (“在過去的二十年里，反壟斷政策出現了搖擺。”); Richard Wolfe, The New Rules of Competition, Fin. Times (USA Edition), Oct. 10, 1998, at 6 (“如果Joel Klein輸掉他的吸引注意力的案件，一些學者預測鐘擺可能會回到1980年代的自由放任政策。”); Laurence Zuckerman, How the Antitrust Wars Wax and Wane, N.Y.Times, Apr. 11, 1998, at B7 (“布什和里根政府……很少援引反壟斷法。最近，克林頓政府加強了反壟斷執法。”).如上所述，鐘擺敘事將司法部和聯邦貿易委員會的反壟斷活動描述為從1960年到2000年基本上經歷了三個階段。下面的討論使用鐘擺敘事評論來描述每個時代。

（一）太熱：過度激進主義的時代

在鐘擺敘事中，聯邦反壟斷執法在1960年代達到了過度干預的極端。司法部和聯邦貿易委員會對廣泛的商業行為持懷疑態度，并不加區別地行使其起訴的權力。17. See Klein Consumer League Speech, supra note 15, at 560 (引用反壟斷助理司法部長Joel Klein的話說，在1960年代早期，政府反壟斷機構“挑戰了一切”).一位代表對從1960年代起經1970年代初至1970年代中期的聯邦反托拉斯執法和司法分析的發展進行了描述，他說：“反壟斷的鐘擺已經擺得太遠了。太多的商業慣例被禁止。批評者可能會指出，一些反壟斷執法阻止了企業為消費者利益而行動。”18. See Eleanor M. Fox & Lawrence A. Sullivan, Antitrust—Retrospective and Prospective: Where Are We Coming From?Where Are We Going?, 62 N.Y.U. L. Rev. 936, 944 (1987).對大多數鐘擺敘事者來說，1960年代過熱的政策沖動一直持續到1970年代，19. See Janet L. McDavid & Robert F. Leibenluft, What Impact Will Bush Have?, Nat’l L.J., Feb. 5, 2001, at B8 (卡特政府時期的聯邦反壟斷執法以“非凡行動主義”為特色).盡管人們普遍認識到，到1970年代末，聯邦機構在某些領域調整了執法計劃，這僅僅是因為聯邦法院已經開始縮小二戰后判例所確立的責任范圍。20. 例如，到1970年代末很明顯聯邦法院正在放棄在1960年代推動聯邦最高法院合并判例的一些結構性假設的應用。See ABA Section of Antitrust Law, Monograph No. 12, Horizontal Mergers: Law and Policy 41-45 (1986).

鐘擺敘事的許多版本將1960年代和1970年代的聯邦執法設計師描述成不加思考的狂熱分子或經濟原始人。21. See Arthur Austin, Antitrust Reaction to the Merger Wave: The Revolution vs. the Counterrevolution, 66 N.C. L. Rev. 931,939 (1988) (稱1960年代設計聯邦合并執法政策的官員為“政府反壟斷巫醫”).用“狂熱”代替分析，執法官員通常忽略(或無法理解)效率考量，不信任所有合并，并積極尋找機會解散大公司。22. See Lytle, supra note 16, at G1 (“在1980年當選總統的羅納德·里根之前，人們認為大是不好的。反壟斷法得到了積極執行。”); The New Enforcers, The Economist, Oct. 7, 2000, at 79, 80 [hereinafter New Enforcers] (稱聯邦執法官員為“1960年代破壞信任的狂熱分子，他們在每一家大公司或合并中看到邪惡”); Charles Rule, Deputy Assistant Attorney General for Antitrust, Deregulating Antitrust: The Quiet Revolution, Speech Before the 19th New England Antitrust Conference 10 (Nov. 8, 1985) (反壟斷分析“當然不需要非常復雜，就能確定‘無過錯壟斷’這樣的反壟斷概念沒有什么經濟價值，只能被解釋為對經濟成功的本能反應和對資本主義的懷疑”).不受主流的正確經濟分析概念約束的“民粹主義”通常會促使作出起訴的決定。23. See Robert A. Skitol, The Shifting Sands of Antitrust Policy: Where It Has Been, Where It Is Now, Where It Will Be in Its Third Century, 9 Cornell J.L. & Pub. Pol’y 239, 253 (1999) (1960年代的聯邦反壟斷執法者是“過度干涉的民粹主義者”).執法官員對待所有商業現象時都簡化假設“大（企業）是壞的”。24. Compare Robert Pitofsky, Antitrust in the Next 100 Years, 75 Cal. L. Rev. 817, 822 (1987) (注意到“一些1960年代風格的反壟斷所依賴的神話——大是壞，小是美麗的觀念”).

（二）太冷：不可原諒的緊縮時代

正如鐘擺敘事所說，聯邦執法計劃在1980年代戲劇性地轉向不干預。羅納德·里根任命的司法部和聯邦貿易委員會的成員據說已經將反壟斷執法“徹底推向了右翼”。25. Peter Behr, Wave of Mergers, Takeovers Is a Part of Reagan Legacy; Next Presidency Will Be Test of Regulatory Policy Success, Wash. Post, Oct. 30, 1988, at H1 (討論1988年總統選舉對反壟斷政策的可能影響；引用Robert Pitofsky的話：“里根政府已經從根本上轉向了右翼。不管喬治·布什還是Michael Dukakis當選，局勢都會有所逆轉。”); Martha Middleton, “New Antitrust” Era Takes Shape, Nat’l L.J., Jan. 13, 1986, at 1 (引用Robert Pitofsky的話：“鐘擺已經急劇地向右邊擺動。”).里根任命的反壟斷官員在這樣做時，采取了“最低限度”的執法計劃，26. See, e.g., Edward D. Cavanaugh, Attorneys’ Fees in Antitrust Litigation: Making the System Fairer, 57 Fordham L. Rev.51, 74 (1988) (論里根時代“政府最低限度執法政策”對私人反壟斷訴訟的影響); Eleanor M. Fox, Antitrust, Trade and the Twenty-First Century—Rounding the Circle, 48 Rec. Ass’n of Bar of N.Y. 535, 542 (1993) (詳述里根的反壟斷政策；評論道，在1980年代，“美國已經到了反壟斷的極簡主義時代。”); Milton Handler, Is Antitrust’s Centennial a Time for Obsequies or for Renewed Faith in Its National Policy?, 10 Cardozo L. Rev. 1933, 1934-35 (1989) (1987年對適用于反壟斷犯罪的刑事罰金的法定增加“頗具諷刺意味，因為該法是在最低限度執法的時候頒布的”); Robert Pitofsky, Antitrust at the Turn of the Twenty-First Century: The Matter of Remedies, 91 Geo. L.J. 169, 170 n.3 (2002) [hereinafter Remedies] (里根政府的反壟斷計劃“非常溫和”，并提供了“最低限度的執法”); Robert Pitofsky, First Annual Miles W. Kirkpatrick Antitrust Lecture, Georgetown Law (Fall 2002) at 7 (“到了1980年代，也就是里根時代，你已經有了極簡反壟斷……”); Robert Pitofsky, Antitrust Policy in a Clinton Administration, 62 Antitrust L.J. 217, 217 (1993) [hereinafter Antitrust Policy] (“在里根政府的八年里，這個國家見證了可以想象的最低限度的反壟斷計劃。”).并“輕視”了該國的反壟斷法。27. Eleanor M. Fox & Robert Pitofsky, The Antitrust Alternative, 62 N.Y.U. L. Rev. 931, 931 (1987).

在鐘擺敘事對1980年代的處理中，聯邦政府無所作為的形象比比皆是。里根任期內的司法部和聯邦貿易委員會“幾乎完全放棄了反壟斷政策”，28. Joanna Ramey, Clinton Seen Putting Muscle in Antitrust, Women’s Wear Daily, Feb. 26, 1993, at S42.; see also Silva, supra note 16, at 9 (聯邦反壟斷執法采取了“里根政府時期的放手方式”).并制定了“五十年來最寬松的反壟斷執法計劃”。29. Robert Pitofsky, Does Antitrust Have a Future?, 76 Geo. L.J. 321, 321 (1987); see also Moore, supra note 15, at 2666 (引用Robert Pitofsky的話說，反壟斷“在1980年代中期即使沒有消亡，也是緩慢的”).在里根任期內，“一項不執行（反壟斷法）的政策已經形成，這讓那些認為沒有反壟斷的話自由市場就不能保持自由的人非常苦惱。”30. Milton Handler, Foreword, 75 Cal. L. Rev. 787, 788 (1987); see also Handler, supra note 26, at 1935 (稱里根政府的反壟斷記錄是“有力且有效的不執法”) (emphasis in original); Pitofsky, supra note 29, at 326 (criticizing Reagan administration’s antitrust “nonenforcement”).在里根任期間，聯邦政府的民事非合并執法計劃“幾乎被消滅了”，31. Balto, supra note 4, at 63; see also Pitofsky, Antitrust Policy, supra note 26, at 217 (里根政府時期，“聯邦一級的執法完全是針對卡特爾行為和一些規模巨大的橫向兼并”).“美國聯邦合并執法停止了”，32. Eleanor M. Fox, Can We Control Merger Control?—An Experiment, in Policy Directions for Global Merger Review 79,84 (Global Competition Review: Special Report by the Global Forum for Competition and Trade Policy 1999). Compare Cananaugh, supra note 26, at 72 (里根政府時期，“反壟斷局已經表明……在合并執法中只有象征性的利益”).更廣泛地說，“執法停止了”。33. Sullivan & Fikentscher, supra note 15, at 206.即使絕對脫離無法實現，政府的目標也是顯而易見的：“里根顯然打算讓政府官員退出反壟斷執法的業務。”34. Keith Conrad, Media Mergers: First Step in a New Shift of Antitrust Analysis?, 49 Fed.Comm. L.J. 675, 690 (1997) (討論合并執法).

在鐘擺敘事中，里根任期內反壟斷機構的不作為將美國帶到了反壟斷末日的邊緣。到1980年代末，聯邦機構的“不執法”已經“達到了一個危機點，威脅到了美國的競爭體系。”35. Fox & Pitofsky, supra note 27, at 931; see also Pitofsky, supra note 29, at 327 (“美國經濟如此充滿活力，以至于過去7年的最低限度執法[1981-1987]是否會造成永久性傷害值得懷疑……這種不執法程度的延續可能會深刻改變這個國家的競爭性質。”); Louis B. Schwartz, Some Additional Safeguards for the Newly Liberated Marketplace, 75 Cal. L. Rev. 1049,1051 (1987) (“我們站在反壟斷的最低點；這是一封死信，除了“什么都行”之外，我不知道該教我的學生什么");William G. Shepherd, Bust the Reagan Trustbusters, Fortune, Aug. 4, 1986, at 225 (說“今天反壟斷陷入困境”；補充說“里根政府已經回到了Harding和Coolidge領導下的反壟斷黑暗時代”；結論是：“通過重新提起反壟斷訴訟，從這條通往奴役的道路上回頭可能還不算太晚，但勝算不大。”).隨著聯邦起訴達到“低潮”，只有州政府活動的增加“維持”了公共反壟斷法。36. Harry First, Antitrust’s Goals: Theories of Antitrust in the United States and Japan, in Competition Policy in the Global Trading System 175, 180-81 (C.A. Jones & M. Matsushita eds., 2002); see also Harry First, Theories of Harmonization: A Cautionary Tale, in Comparative Competition Law: Approaching an International System of Antitrust Law 17, 24 (Hanns Ullrich ed., 1998) (“有一個很好的理由可以證明，在1980年代，通過州政府執法者(他們不同意聯邦政府的自由放任政策)闡明反壟斷政策以及通過私人訴訟，反壟斷在美國仍然存在……”).鐘擺敘事者偶爾承認里根任期內反壟斷機構在1980年代提起了一些訴訟，但司法部或聯邦貿易委員會執法的有些案例據說沒有表現出想象力，依賴于現有理論的普遍應用，或者缺乏商業意義。37. See Cavanaugh, supra note 26, at 72-73 (在里根時代，“無論是反壟斷局還是聯邦貿易委員會，都在發展和實施新的反壟斷責任理論方面做出了很大努力”); Pitofsky, supra note 24, at 819 (討論卡特爾政策并評論道：“在很大程度上，里根政府只是一次又一次地提起了同一個案件——對建筑業中相互關聯的地區和地方共謀的一系列挑戰。它沒有表現出利用其相當高的經濟成熟度來開發創新方法來發現非建筑業卡特爾的傾向。”); Schwartz, supra note 35, at 1051 ("只有瑣碎而明顯的橫向價格協議才會引發政府行動.").

1980年代鐘擺敘事歷史中的主要角色是聯邦執法機構的負責人。鐘擺敘事最仁慈的版本只是將里根任命的反壟斷官員斥為“極端分子”或“理論家”。38. See Fox & Sullivan, supra note 18, at 945 (在描述里根第一任反壟斷助理司法部長William Baxter在1980年代改變聯邦執法政策中的角色時：“人們常說，極端分子有必要將傳統向前推進一小步。這也許就是Baxter和芝加哥學派所做的。”); New Enforcers, supra note 22, at 79, 80 (討論聯邦反壟斷執法趨勢，并提及“里根時代的自由放任理論家”).與1960年代和1970年代的“狂熱者”一樣，里根任期內反壟斷政策制定者的指導思想是對信仰體系的不假思索的承諾，而不是理性或深思熟慮的分析。39. See Willard F. Mueller, Market Power and Its Control in the Food System, in Issues after a Century of Federal Competition Policy 23, 35(Robert L. Wills et al. eds., 1987) (里根反壟斷機構“由充滿資本主義自由放任哲學的個人領導，這種哲學會讓亞當·斯密對他的所作所為不寒而栗”；在采取“自由放任的激進主義”時，里根反壟斷官員被“對競爭的效率的盲目信任”所引導);Correia, supra note 15, at 329 (“里根政府經常用保守的政治哲學代替現實的市場分析，拒絕干預許多存在嚴重競爭問題的案件。”); Flynn & Ponsoldt, supra note 15, at 1130 (“目前執法機構和許多司法判決都實施反壟斷法，這是普通法分析過程失敗的例證。司法和行政機構不愿意根據統治的立法現實地評估縱向分銷限制，這表明法律屈從于意識形態。”).原始的政治力量，而不是任何思想力量，使他們能夠實現變革。因此，他們在改變反壟斷政策方面的成功“在很大程度上是政治上的勝利，而不是知識或法律上的勝利”。40. Fox & Sullivan, supra note 18, at 947.

在其他情況下，鐘擺敘事對里根任期內反壟斷官員行為的解釋就不那么慷慨了。鐘擺敘事的更為嚴厲的變體用知識和道德衰退的形象描繪里根任命的人。41. See Louis B. Schwartz, Owen J. Roberts Memorial Lecture: Justice, Expediency, and Beauty, 136 U. Pa. L. Rev. 141, 161(1987) (“里根政府在反壟斷案件中把權宜之計與正義等同起來，這種做法荒謬至極。在這個領域，權宜之計被稱為效率……”); Stephen D. Susman, Business Judgment vs. Antitrust Justice, 76 Geo. L.J. 337, 337 (1987) (“毫無疑問，我們已經把競爭的靈魂賣給了魔鬼。至于魔鬼，有幾個可供選擇：芝加哥學派、聯邦最高法院的某些觀點和里根政府的反壟斷政策是其中的主角。”).在1987年美國律師協會反壟斷法分會上的一次演講中，反壟斷、壟斷和商業權利司法小組委員會的主席Howard Metzenbaum參議員稱里根任期內的反壟斷領導人是“理論家的垃圾駁船”。42. ABA Annual Meeting Emphasizes Competitiveness, International Trade, 53 Antitrust & Trade Reg. Rep. (BNA) 311, 315(Aug. 20, 1987) (remarks of Sen. Metzenbaum).在1995年聯邦貿易委員會的聽證會上，Lloyd Constantine（在1980年代曾領導紐約總檢察長辦公室的反壟斷科，并領導國家總檢察長協會的多州反壟斷工作隊）說里根任期內的反壟斷機構是“無法無天”的典型。43. Lloyd Constantine, Remarks Concerning How Antitrust Should Assess the Role of Imports in Market Definition 1, 1 (Oct.19, 1995) (statement at FTC Hearings on Global and Innovation-Based Competition), available at http://www.ftc.gov/opp/global/speech.htm; see also Handler, supra note 26, at 1946 (里根司法部的反壟斷執法計劃構成了“對法治的顛覆”); Mueller,supra note 39, at 35 (“里根的反壟斷官員前所未有地未能忠實執行國會的法律和法院的判決，如果這些法律涉及私人犯罪行為而不是強大的企業利益，將引發彈劾的呼聲。”).。Robert Pitofsky教授在1990年的一次演講中將里根任命的人比作一個對道德妥協和權宜之計感到舒適的黑色電影（充滿恐懼、邪惡色彩）角色。Pitofsky在描述1980年代司法部和聯邦貿易委員會的反壟斷計劃時說：“執法機構的座右銘可能是前警察Jake Gittes的厭世言論，他是唐人街Jack Nicholson式的角色。當被問及被分配到唐人街后，他做了什么來執法時，他說：“越少越好”。44. Robert Pitofsky, The Renaissance of Antitrust 1, 4, Tenth Annual Milton Handler Lecture, Delivered Before the Association of the Bar of the City of New York (Oct. 4, 1990). Professor Pitofsky recently seems to have upgraded one Reagan antitrust official to a status more energetic than “doing as little as possible.” See Eric Lichtblau, Justice Department’s Antitrust Chief Is Leaving for Chevron Texaco, N.Y. Times, Oct. 4, 2002, at C6 (報道Charles James辭去反壟斷助理司法部長職務；引用Robert Pitofsky對1981年至1983年間領導反壟斷部門的James和William Baxter的比較：“Baxter的言論對反壟斷執法充滿敵意，但事實上他啟動了許多重要案件。”).

鐘擺敘事對1980年代末和1990年代初的處理有兩種版本。有一種觀點認為羅納德·里根和喬治·布什的反壟斷政策是不可區分的放任政策。45. See J. Neil Lombardo, Note, Resuscitating Monopoly Leveraging: Strategic Business Behavior and Its Implications for the Proper Treatment of Unilateral Anticompetitive Conduct Under Federal Antitrust Laws, 41 St. Louis U. L.J. 387, 387 (1997)(最近的經濟研究使人們對“芝加哥學派提倡的、里根和布什政府公開支持的‘放手’反壟斷執法方式”產生了懷疑); Ramey, supra note 28, at S42 (“據反壟斷評論者稱，克林頓政府可能會在一個領域留下印記，那就是執行美國的合并、價格操縱和其他反壟斷法，這與共和黨在過去12年中采取的不干涉政策背道而馳。”); James Vicini, Antitrust Enforcement Tougher Under Clinton, Chi. Sun-Times, Nov. 6, 1994, at 2 (反壟斷局“在里根和布什政府時期重要性下降”);see also infra note 52 and accompanying text (評論將里根和布什的執法政策視為相似，并將重振“垂死”的聯邦機構歸功于克林頓的反壟斷領導).根據這一觀點，布什任期內執法官員也受到了同樣的影響，限制了他們的意識形態觀點與里根任期內的前任一樣，甚至更糟。46. 1990年代初，司法部起訴多所大學共謀為普通錄取的學生設置助學金。 See United States v. Brown Univ., 5 F.3d 658 (3d Cir. 1993) (描述司法部挑戰大學財務資助協議的內容和解決方案). 一位評論者贊同這樣的觀點，即反壟斷局對有關安排的起訴是有意識的，是為了推進布什政府司法部鎮壓少數種族的更大運動。See Elbert L. Robertson, Antitrust as Anti-Civil Rights? Reflections on Judge Higginbotham’s Perspective on the “Strange” Case of United States v. Brown University, 20 Yale J. L. &Pol’y Rev. 399, 402-03 (2002) (評論認為A. Leon Higginbotham法官稱布朗大學案是“保守的共和黨政府‘反民權’議程的一部分”；陳述提交人同意Higginbotham法官“關于布什司法部提起訴訟的動機”的觀點).其他評論者區分了里根和布什的反壟斷執法計劃，并發現在布什任期內更加積極。47. See Balto, supra note 4, at 64 (“在布什政府時期……鐘擺擺向了另一個方向，有人試圖讓反壟斷執法更加平穩。”);Peter C. Carstensen, While Antitrust Was Out to Lunch: Lessons from the 1980s for the Next Century of Enforcement, 48 S.M.U. L. Rev. 1881, 1911 (1995) (“在1980年代末，鐘擺確實開始轉向對政府角色不那么強烈被動的態度。從布什政府開始，人們又回到了輕微激進的反壟斷立場……”); Harry First, Delivering Remedies: The Role of the States in Antitrust Enforcement, 69 Geo. Wash. L. Rev. 1004, 1036 (2001) ("在Jim Rill領導下的老布什政府中，執法活動重新活躍起來.");McDavid & Leibenluft, supra note 19, at B8 (“在卡特政府的非凡行動主義后，里根政府控制了反壟斷執法……在布什總統的領導下，鐘擺回到了中心……政府機構的新領導……重振反壟斷執法……克林頓政府的執法記錄是建立在布什政府的基礎上的。”); Jeffrey N. Neuman, Comment, Through a Glass Darkly: The Case against Pilkington plc Under the New U.S. Department of Justice International Enforcement Policy, 16 Nw. J. Int’l L. & Bus. 284, 296 (1995) (“在布什政府時期……在里根時代被拋棄的一系列實質性領域，鐘擺開始轉向有意義的反壟斷執法。”); Evan P. Schultz, Too Many Patents?, Legal Times: IP, Mar. 4, 2002, at 11, 12 ("在里根政府時期相對停滯多年后，反壟斷執法在喬治·布什的領導下得到了振興。"); Skitol, supra note 23, at 253 (“布什總統任命了相信主流反壟斷政策的執法者——既沒有像1960年代那樣過分干涉的民粹主義者，也沒有像1980年代那樣過分放縱的芝加哥學派者。James Rill和Janet Steiger開始了聯邦反壟斷執法政策的復興，贏得了廣泛的兩黨支持).至少有一名克林頓任期內的反壟斷官員說，克林頓任期內反壟斷計劃實質上跟隨了布什任期內執法機構所創造的道路。48. See Legends in the Law: Robert F. Pitofsky, Wash. Law., June 2002, at 30, 35 (interview with Robert Pitofsky):當布什在1988年當選時，政府決定采取更多的中間立場。聯邦貿易委員會沒有回到過于激進的時期，但他們不會做一個最低限度的數字。他們設計了一個介于這兩者之間的反壟斷計劃。許多在里根時代沒有執法的反壟斷領域又回到了議事日程上。克林頓反壟斷只是布什政策的延續。里根和布什時代的反壟斷法之間的差異遠遠大于布什和克林頓之間的差異。See also Pitofsky, Remedies, supra note 26, at 169 (描述布什和克林頓反壟斷計劃之間的連續性要素).

（三）恰到好處：明智的適中

許多評論者的故事與鐘擺敘事相吻合，他們在1980年代聯邦反壟斷政策的陰云中看到了一線希望。也許里根政府是一場噩夢，這個國家將從這場噩夢中醒來，做出正確執行反壟斷法的新承諾。49. See Handler, supra note 26, at 1946 (“最后讓我表示，我相信美好的一天即將到來，因為美國人民珍惜自由企業制度，不愿意讓一個高度集中的強盜大亨式的經濟取而代之，這種經濟充滿了密謀。”).1983年，一位從業者提出里根反壟斷計劃可能是一個不和諧但可預見的偏差：

我建議你，就像哈雷彗星一樣，每100年一次，當滿月的時候，我們都會對自由市場理論大吃一驚。

但是，歷史也傾向于表明，我們很快會恢復到某種意義上的主流傳統，這種傳統根植于這樣一種堅定的信念，即我們的反壟斷法和類似的立法并不僅僅基于關于無摩擦或靜態的市場理論的簡單觀念……50. Stephen M. Axinn, A Lawyer’s Response, 52 Antitrust L.J. 643, 643 (1983).

20世紀后期，里根任期結束時，兩位學者安慰道，里根反壟斷計劃可能無意中激勵了明智競爭政策的恢復：

樂觀是有理由的。八年對金牛犢的嘲諷，八年對華爾街股票的狂熱追隨，八年令人沮喪的政府預先授權或許仍是有益的。有時，以一種反常的方式，證明一項政策愚蠢的最好方式是讓它占據主導地位——至少暫時如此。51. Walter Adams & James W. Brock, Reaganomics and the Transmogrification of the Merger Policy, 33 Antitrust Bull. 309, 359(Summer 1988). Not all critics of Reagan antitrust policies saw a silver lining. See Louis B. Schwartz, Cycles of Antitrust Zeal:Predictability?, 35 Antitrust Bull. 771, 796 (1990) (“鐘擺在眼前的幾年里不太可能逆轉。減少反壟斷是里根政府的高度優先事項。。。。里根對反壟斷法的破壞要過許多年才能被消除。”).

在鐘擺敘事中，預期的文藝復興開始了。正如鐘擺敘事所言，克林頓政府恢復了司法部和聯邦貿易委員會“休眠”“垂死”或“幾乎垂死”的反壟斷計劃。52. See Thorold Barker & Hillary Durgin, FTC Stymies BP Amoco for Bigger Slice of the Pie: US Authorities Say “Enough Is Enough,” Fin. Times, Feb. 3, 2000, at 26 (喬治城大學的法學教授Barry Carter說:“在共和黨人，尤其是羅納德·里根的領導下，反壟斷法幾乎奄奄一息。現在是反壟斷執法的復興。"); John M. Broder, F.T.C. Rejects Deal to Join Two Giants of Office Supplies, N.Y. Times, Apr. 5, 1997, at § 1, p. 1 (聯邦貿易委員會對Staples/Office Depot合并案的攻擊“反映了聯邦貿易委員會在反壟斷執法方面越來越積極，這在布什和里根政府時期是相對被動的”); Al Kamen, In the Loop, Wash.Post, Aug. 4, 1993, at A15 (Robert Litan被任命為負責反壟斷的副助理司法部長，這是“在支持壟斷的幾年后，重振長期停滯的反壟斷行動”的一部分努力); Sharon Walsh, Antitrust Head Bingaman to Leave Post by Nov. 15, Wash. Post, Aug. 2,1996, at A19 (Anne Bingaman“被認為是振興了一度奄奄一息的司法部反壟斷局”); Administration’s “Hot Jobs,” Part II,Wash. Post, Nov. 11, 1996, at A27 (“在Anne K. Bingaman的領導下，一度奄奄一息的反壟斷局成了針對企業巨頭提起重大訴訟的活動場所。”).司法部和聯邦貿易委員會放棄了對無關緊要事情的關注，開始起訴具有重大經濟和理論利害關系的案件。53. See Balto, supra note 4, at 71 (“1980年代受到挑戰的許多交易都涉及相對較小的市場或小交易。在過去七年中受到挑戰的案件包括一些有史以來最大的合并，包括Staples/Office Depot、Lockheed/ Martin Marietta和SBC/Ameritech。”).正如《經濟學人》所報道的，到10年期結束時鐘擺達到了明智的平衡：

助理司法部長Joel Klein和他在聯邦貿易委員會的同事Robert Pitofsky在談論他們的活動時故意保持低調，聲稱他們很謙虛，屬于法律思想和經濟學的主流，這是有幫助的。他們承認，他們比里根任期內的自由放任主義理論家更傾向于干涉主義，但他們說，他們一點也不像1960年代破壞信任的狂熱者，這些狂熱者在每個大公司或合并中看到邪惡。54. New Enforcers, supra note 22, at 80.

聯邦機構不受前任思想盲點的束縛，并借鑒了更新鮮、更復雜的產業組織經濟學概念，走了一條深思熟慮的中間道路，避免了1960年代、70年代和80年代的過度行為。55. See Balto, supra note 4, at 71; Robert Pitofsky, Chairman, Federal Trade Commission, An Antitrust Progress Report for the FTC: Past, Present, and Future, Remarks Before the Antitrust 1996 Conference of Business Development Associates Inc. 2 (Mar.4, 1996) (“1990年代的歐盟委員會試圖在許多人認為的1960年代過于積極的執法和1980年代的最低限度執法之間找到一個平衡點。”), available at http://www.ftc.gov/speeches/pitofsky/speech4.htm; Andy Ho, Competition Laws Enhance the Magic of the Market, Straits Times (Singapore), May 31, 2001, at 16 (“從1890年成立到1970年代，美國政府挑戰一切……；1980年代，政府允許過多的合并發生；從1990年代開始，鐘擺又回到了中間……”); Skitol, supra note 23, at 1 (現代反壟斷政策已經“從1960年代和70年代的極端激進的‘民粹主義學派’轉移到1980年代的極簡主義‘芝加哥學派’再到1990年代的新活力和新思維‘后芝加哥學派’”); Klein Consumer League Speech, supra note 15, at 560 (報道稱，Joel Klein“表示相信，在他的監管下，反壟斷‘鐘擺’已經回到‘中間’位置，在那里‘大并不一定是壞事’，但政府會謹慎地打擊反消費者交易和做法”); James Toedtman, Ball Is in His Court, Newsday, June 7, 1998, at F8 (引用反壟斷助理司法部長Joel Klein的話:“鐘擺在中間。”). But compare John Bigness, Market Applauds WorldCom; Stock Rises Amid Optimism on Deal, Chi. Trib., Oct. 3, 1997, Business Section, at 1 (引用Walter Adams的話:“從1980年代開始……監管機構表現得像虎斑貓一樣。我們有反壟斷法，但到底是誰在執行這些法律？”); Daniel Gross, Merge & Purge, CFO,Oct. 2000, at 98, 104 (引用消費者科技項目主任James, Love的話:“我想說的是，在反壟斷方面，聯邦貿易委員會一直很弱。”); Bittlingmayer, supra note 15, at 46 (“沒什么變化。反壟斷專家們可能很開心，但他們披在皇帝身上的衣服充其量也就是破舊的。”); Jeffrey H. Birnbaum, Washington’s Most Dangerous Bureaucrats, Fortune, Sept. 29, 1997, at 118, 124(“Charles Rule曾是里根政府時期司法部反壟斷局的負責人，他認為Pitofsky強有力的反壟斷行動‘是對1960年代和70年代的倒退’”).

D.質疑傳統智慧：對反壟斷歷史更好的解讀

精明的反壟斷史學生認識到，鐘擺敘事的關鍵事實假設顯然是錯誤的。例如，1960年代和70年代的公共執法不僅僅源于野蠻的民粹主義。56. See Oliver E. Williamson, Economics and Antitrust Enforcement: Transition Years, Antitrust, Spring 2003, at 61 (描 述Donald Turner在1965-1968年擔任反壟斷助理司法部長期間為改善司法部反壟斷執法的經濟基礎所做的努力).在1960年代和70年代采取的許多措施，后來被批評為對公司規模的簡單攻擊，采用了他們的支持者善意地認為是主流經濟思想的做法。57. See William E. Kovacic, Failed Expectations: The Troubled Past and Uncertain Future of the Sherman Act as a Tool for Deconcentration, 74 Iowa L. Rev. 1105, 1136-41 (1989) (討論1960年代末和70年代推行的反壟斷分散（去集中）舉措的知識基礎).在1980年代，聯邦合并執法從未發生過“停滯不前”，58. Fox, supra note 32, at 84. For a contemporary account documenting federal merger enforcement activities from 1981 to 1986, see Ronald W. Davis, Antitrust Analysis of Mergers, Acquisitions, and Joint Ventures in the 1980s: A Pragmatic Guide to Evaluation of Legal Risks, 11 Del. J. Corp. L. 25 (1986). Well-known, doctrinally significant merger cases prosecuted by the Reagan administration include such matters as FTC v. PPG Industries, 798 F.2d 1500 (D.C. Cir. 1986), and Hospital Corp. of America v. FTC, 807 F.2d 1381 (7th Cir. 1986).里根任期內聯邦政府的民事非合并執法計劃也沒有“幾乎消失”。59. Balto, supra note 4, at 63. Well-known, doctrinally significant civil nonmerger cases prosecuted by the Reagan administration include United States v. American Airlines, Inc., 743 F.2d 1114 (5th Cir. 1984); FTC v. Ticor Title Ins. Co., 504 U.S. 621 (1992).See also Interview with Timothy J. Muris, Antitrust, Spring 1989, at 6 (describing FTC’s civil nonmerger enforcement program in the 1980s).說1980年代聯邦反壟斷執法“停止”是捏造的。60. Sullivan & Fickentscher, supra note 15, at 206.鐘擺敘事本身的經驗缺陷和不可接受的選擇性的執法活動年表否定了它的解釋有效性。61. 任何歷史敘事都不可能完全全面。敘事者不可避免地“必須簡化‘現實’，把一些要素指定為顯著的，而把更多的指定為不顯著的。” Tim Bu¨the, Taking Temporality Seriously: Modeling History and the Use of Narratives as Evidence, 96 Am. Pol. Sci. Rev. 481, 487 (2002). 盡管如此，嚴重扭曲過去事件過程的系統選擇性是敘事不充分的標志：更有意義的是認可好的敘事作品為“可信的”“有說服力的”或“引人入勝的”——這似乎是歷史學家的習慣——而不是“真實的”或“正確的”，盡管我們肯定會發現一些敘事作品很差，甚至是明顯“錯誤的”，例如當其解釋被邏輯不一致破壞或對事件的時間順序做出不正確的斷言時。

對于有經驗的人來說，這些明顯的錯誤是顯而易見的，以至于人們可能會傾向于忽略它們，并認為競爭政策專家和其他支持者適當地將它們視為夸大其詞。至少有兩個因素表明情況并非如此。首先，不清楚必要的不予考慮是否定期發生。鐘擺敘事及其事實斷言被重復得如此頻繁，如此當下，如此有把握，而且常常是由競爭政策領域的領軍人物來重復，以至于人們必須得出結論，這一敘事得到了廣泛的關注。鐘擺敘事似乎不僅在美國被廣泛接受，而且越來越多地強化了外國評論者的觀點，由于他們對美國反壟斷史的了解有限，他們不太可能發現敘事中支離破碎的事實或質疑其解釋。有充分的理由認為鐘擺敘事已經成為世界競爭界理解美國現代反壟斷經驗的透鏡。

因為這種敘事被認為是對現代反壟斷經驗的準確的正面陳述，它有真正的力量來塑造對未來決策的看法。62. 對盡管經驗上可疑但經常被講述的敘事影響公共政策的能力的考察參見 David A. Hyman, Lies, Damned Lies, and Narrative, 73 Ind. L. Rev. 797 (1998).這種力量是不應該有的。這種敘事扭曲了實際的執法經驗，突出了鐘擺運動，這已經夠糟糕的了。更糟糕的是，由于模糊了政策的實際路徑，鐘擺敘事阻礙了我們對聯邦反壟斷執法是如何發展的以及反壟斷機構今后必須做些什么來提高競爭政策質量的理解。

三、規范和反壟斷執法

聯邦反壟斷執法政策的內容是什么？鐘擺敘事主要從司法部和聯邦貿易委員會關鍵職位的任命來解釋政策結果。事實上，一切都取決于領導層的選擇。選擇一個“狂熱者”或“理論家”，反壟斷體系就會產生狂熱的或意識形態驅動的結果。選擇“謹慎”的領導人，各機構則會理智地行事。符合這一模式的決策過程本質上是不穩定的，在這種情況下，爭奪政府控制權的各方對反壟斷執法的正確形式和其他類型的對經濟的公共干預有著截然不同的看法。每當白宮更換政黨時，巨大的政策調整都是可能的。

拋開競爭政治哲學對公共反壟斷執法的影響，鐘擺模型對任何總統（無論是民主黨還是共和黨）選擇明智的反壟斷官員的能力提出了質疑。粗略地說，鐘擺敘事表明在過去40年中的30年——1960、70和80年代——聯邦反壟斷機構要么肆意干預，要么不可原諒地靠邊站。如果聯邦執法在1990年代變得謹慎僅僅是因為成功地做出了好的任命，那么啟蒙運動可能會持續多久？鐘擺敘事說，比爾·克林頓是如何對好的反壟斷任命有洞察力，而約翰·肯尼迪、林登·約翰遜、理查德·尼克松、杰拉爾德·福特、吉米·卡特、羅納德·里根和喬治·布什卻沒有做到？促使比爾·克林頓做出選擇的洞察力能傳遞給其他總統嗎？還是說1960、70和80年代更能代表美國體制可能產生的任命類型和反壟斷結果的類型？

正如美國競爭政策文獻中記載的那樣，總統任命無疑在形成聯邦反壟斷執法議程方面發揮了重要作用。63. See Richard A. Harris & Sidney M. Miklis, The Politics of Regulatory Change 140-224 (2d ed. 1996) (描述1980年代聯邦貿易委員會任命的影響).然而，司法部和聯邦貿易委員會的被任命者并不是孤立地制定政策。除了被任命者自己的偏好之外，各種各樣的力量塑造了執法事項的選擇。除其他因素外，被任命者關注前任制定的標準以及法院和國會等外部機構施加的限制。單個的機構領導人可以改變機構的方向，但是任何一個官員帶來的變化的程度和持久性都不僅僅取決于該官員繼任者的偏好。

鐘擺敘事在方法上最大的弱點是它拒絕處理通常塑造執法機構行為的復雜現象。要理解政策如何隨時間變化，需要的不僅僅是鐘擺敘事對機構決策的機械的、以任命為中心的分析。這需要更全面地了解影響反壟斷執法規范演變的更廣泛的力量。

（一）規范的概念

“規范”是關于群體成員應該如何行為的共識。64. 對規范定義的解釋參見Robert D. Cooter, Structural Adjudication and the New Law Merchant: A Model of Decentralized Law, 14 Int’l Rev. L. & Econ. 215, 218 (1994). 現代法律和經濟文獻中關于規范的精彩綜述出現在 Lawrence E. Mitchell,Understanding Norms, 49 U. Toronto L.J. 177 (1999).與正式法律規則中體現的命令相反，規范由群體成員自愿發展的并適用于自己的習俗或標準組成。現代學術已經確定了許多例子，在這些例子中，對規范的理解可以對法律制度的運作產生有價值的洞察。65. See David A. Hyman, Health Care Fraud and Abuse: Market Change, Social Norms, and the Trust “Reposed in the Workmen”, 30 J. Legal. Stud. 531 (2001) (用規范的概念來檢驗美國醫療系統中糾正欺詐的努力); Dan M. Kahan, Gentle Nudges vs. Hard Shoves: Solving the Sticky Norms Problem, 67 U. Chi. L. Rev. 607 (2000) (討論規范在決定公共決策者如何執行法律命令中的作用).

規范的概念對競爭政策有著有益的應用。反壟斷制度在法定命令的框架內運作，但是立法機關的正式授權通常給予其他機構相當大的自由裁量權來執行正式規則。例如，在通過美國主要的反壟斷法時，國會創建了一般的法定命令，并賦予聯邦法院解釋其有效條款和隨時間推移調整理論內容的責任。66. See William E. Kovacic, The Influence of Economics on Antitrust Law, 30 Econ. Inquiry 294, 295 (1992) (描述美國反壟斷法中國會對法院的解釋授權).在美國和許多其他司法管轄區，執法機構在決定命令如何適用于具體行為方面發揮著核心作用。制定法和司法裁判(正式法律規則)界定了機構運作的外部邊界，但機構通常制定缺乏法律(規范)的力量來決定如何行使其起訴裁量權的政策或原則。下面的討論考慮了美國反壟斷體系中執法規范的發展和變化。

（二）塑造反壟斷執法規范的力量

反壟斷執法的規范有兩種形式。第一種是對執法機構應追求的執法輸出類型的看法。第二種是對執法機構應決定如何花費資源和確定起訴對象的程序的看法。

規范隨著時間而改變。規范的制定和調整受到各種內部和外部力量的影響。相關群體的成員可以改變，新成員可能帶來關于規范應該是什么的新觀點。相關群體的現有成員可以選擇背離現有規范，并試圖建立新的規范作為活動的焦點。群體之外的力量，例如社會偏好的改變，可以誘導群體改變其規范。

1.執法機構外部的力量

各種外部力量影響反壟斷機構執法規范的發展。67. See Thomas E. Kauper, The Justice Department and the Antitrust Laws: Law Enforcer or Regulator?, 35 Antitrust Bull. 83,90-92 (1990) (描述影響執法機構行為的制度力量); see also Jerry L. Mashaw, Greed, Chaos, and Governance: Using Public Choice to Improve Public Law (1997) (討論影響行政機構裁決的外部作用).在美國競爭政策體系中，外部影響有四個來源最為突出。

a.國會

國會最直接地塑造了機構對如何通過修改反壟斷立法或通過授權和撥款法實施要求來執行法律的看法。這些立法措施的具體條款和更大的意圖都有助于明確執法官員對案件類型和他們應采取的其他舉措的看法。國會還通過不符合法定授權的措施表達其觀點。國會確認被任命為聯邦貿易委員會委員和司法部反壟斷助理總檢察長的人選，并利用任命程序表明其競爭政策偏好。監督聽證會以及委員會與執法機構領導層之間的日常互動為國會提供了其他工具，以建議反壟斷主管機構應該做什么和不應該做什么。68. See William E. Kovacic, Congress and the Federal Trade Commission, 57 Antitrust L.J. 869 (1989) (討論國會對聯邦貿易委員會官員如何行使反壟斷執法權的看法的影響).

b. 總統

總統通過任命執法機構的領導來影響其執法規范的制定。新任命的人可以帶來促使執法機構現有內部執法規范變化的觀點。領導層還通過編制預算來影響執法機構的執法規范。支出的增加或減少會影響執法優先事項的選擇，更一般地說，會導致對執法機構應該努力實現的目標進行重新評估。69. 例如，1980年代司法部和聯邦貿易委員會的反壟斷執法預算下降了大約一半。 See William E. Kovacic, Public Choice and the Public Interest: Federal Trade Commission Antitrust Enforcement During the Reagan Administration, 33 Antitrust Bull.467, 485 (1988). 特別是在聯邦貿易委員會，這與聯邦貿易委員會在1970年代發起的濫用支配地位案件的大規模運動的結論是一致的。評論者指出這些削減是里根政府無視競爭政策的證據。評估1980年代削減預算是否明智，需要評估1970年代擴張的資源適用于哪些類型的案件是否可取。如果將預算削減視為對機構在處理支配性企業案件中的作用的總體重新評估的一部分，那么它可能看起來不那么有害。總統對聯邦法官的提名有助于確定法院將如何設定執法機構必須在其中運作的理論界限。請注意，所有這三種政策工具——執法機構任命、預算和法官任命——都涉及行使與國會共享的職能。

c. 司法機關

法院在告知執法機構關于如何履行執法責任的看法方面發揮著核心作用。在某些情況下，法院通過闡明理論來影響執法機構的觀點。例如，1980年代聯邦執法政策的調整是在司法判決的背景下發生的，這些判決從本身違法原則的廣泛應用中退出，并縮小了涉及支配性企業行為、合并和縱向限制的責任范圍。在關鍵方面，司法部的William Baxter和聯邦貿易委員會的James Miller提出的機構執法規范，回應了早在他們被任命之前的1970年代就開始展現的反壟斷判例的趨勢。70. See Richard M. Steuer, The Turning Points in Distribution Law, 35 Antitrust Bull. 467, 467-68 (1990):反壟斷的擁護者知道，通常被稱為反壟斷中的里根革命實際上是在里根總統就職前幾年開始的。哲學上的轉變最早出現在1970年代中期聯邦最高法院和下級聯邦法院的一些關鍵判決中。這些判決，尤其是合并領域的General Dynamics案，以及分銷領域的Sylvania案，標志著始于1960年代的反壟斷“活躍”時代的結束。See also Terry Calvani & Michael L. Sibarium, Antitrust Today: Maturity or Decline, 35 Antitrust Bull. 123, 174 (1990) (“里根時代的支持者和批評者都將反壟斷的巨大變化歸因于1980年政府更迭帶來的政策……重要的變化是判例法……其中大部分在里根時代之前。”); Skitol, supra note 23, at 248 (“盡管反壟斷思想的‘民粹主義學派’在整個1960年代一直在聯邦最高法院和執法機構中占據優勢，并在整個1970年代一直活躍在這些機構中，但隨著1970年代的展開，一些完全不同的東西在聯邦最高法院占據了上風。”).在1981年Baxter和Miller就職之前，聯邦機構已經開始重新考慮現行的執法規范，而司法機關放松責任標準已經引起了質疑。71. See Ernest Gellhorn et al., Has Antitrust Outgrown Dual Enforcement? A Proposal for Rationalization, 35 Antitrust Bull. 695,707-07 (1990) (1970年代司法部執法政策的調整“很自然地導致了William Baxter和他的繼任者們更廣泛的努力”).

法院影響執法機構規范，而不是通過重劃正式的理論界限。具體判決的總體基調和哲學可以揭示司法偏好，就像對案件的技術性處理一樣。1977年，聯邦最高法院的兩項令人難忘的判決分別宣布，反壟斷法保護“競爭，而不是競爭者”72. Brunswick Corp. v. Pueblo Bowl-O-Mat Inc., 429 U.S. 477, 488 （1977） （quoting Brown Shoe Co. v. United States, 370 U.S. 320 （1962））.，并表示違反合理原則分析必須基于“可論證的經濟效果”。73. Continental T.V., Inc. v. GTE Sylvania Inc., 433 U.S. 36, 58-59 （1977）.上述表態體現了正式的法律規則和判決規范。在Brunswick案中，關于保護“競爭，而不是競爭對手”的告誡74. Brunswick, 429 U.S. at 488.明確表達了反壟斷損害要求（正式的法律規則），并告訴法院和執法機構對那些似乎將對一家公司的損害等同于對競爭過程的損害的主張持懷疑態度（規范）。在Sylvania案中，“可論證的經濟效果”語言75. Sylvania, 433 U.S. at 58-59.有助于鞏固法院的觀點，即合理性標準適用于非價格型縱向限制（正式法律規則），并表明反壟斷案件的調查必須關注在解決反壟斷爭端中的微觀經濟分析（規范）。

另一類重要的非理論性司法聲明包括反映法院對反壟斷執法機構能力和質量的看法的聲明。如果不考慮1970年代和1980年代法院對聯邦貿易委員會體制能力的懷疑，人們就無法評估1980年代聯邦執法政策的重新定向。1970年代末和1980年代初，聯邦貿易委員會案件中的一些上訴決定表明，對委員會的決定明顯缺乏尊重，76. See, e.g., Fruehauf Corp. v. FTC, 603 F.2d 345 (2d Cir. 1979) (推翻聯邦貿易委員會阻止縱向合并的裁決); Tenneco, Inc.v. FTC, 689 F.2d 346 (2d Cir. 1982) (基于潛在競爭理論推翻聯邦貿易委員會阻止合并的決定); Russell Stover Candies, Inc.v. FTC, 718 F.2d 256 (8th Cir. 1983) (推翻聯邦貿易委員會限制高露潔特例（轉售價格維持本身違法的例外）的適用范圍的努力).特別是當執法機構援引《聯邦貿易委員會法》第5節來擴展反壟斷理論的前沿時。77. See, e.g., Official Airline Guides, Inc. v. FTC, 630 F.2d 920 (2d Cir. 1980) (推翻聯邦貿易委員會的裁決，該裁決使用《聯邦貿易委員會法》第5條禁止在一個市場上擁有壟斷力的公司在對待獨立市場上的公司時進行不合理的歧視);Boise Cascade Corp. v. FTC, 637 F.2d 573 (9th Cir. 1980) (推翻聯邦貿易委員會使用《聯邦貿易委員會法》第5條禁止非共謀的平行采用交付定價公式的裁決); E.I. du Pont de Nemours & Co. v. FTC, 729 F.2d 128 (2d Cir. 1984) (推翻聯邦貿易委員會使用《聯邦貿易委員會法》第5條禁止平行、非共謀地采用各種促進行為的裁決).在這一時期，如果執法機構要在裁定反壟斷爭端方面保持可信的力量的話，沒有一個聯邦貿易委員會官員能夠在沒有注意到某些嚴重錯誤并需要糾正的情況下，閱讀委員會上訴監督的文字和“音樂”。

在1970年代末和80年代，法院較少質疑司法部的判斷。然而，在這一時期，有明顯的例子表明，法官不僅拒絕了司法部的技術分析，還輕視了司法部反壟斷局。令人驚訝的是，一個上訴法院會做出一項像United States v. Syufy Enterprises案這樣充滿嘲諷的判決。78. 903 F.2d 659 (9th Cir. 1990). The Ninth Circuit’s opinion in Syufy portrays DOJ’s decision to prosecute as being virtually irrational. See id. at 672 (“司法部反壟斷局沒有找到比這只紙老虎更有價值的目標來消耗有限的納稅人資源，這是對美國競爭狀況的一種肯定。”).更令人震驚的是，哥倫比亞特區巡回法院的一個一致同意審判小組（包括未來的聯邦最高法院法官Ruth Ginsburg和Clarence Thomas）后來在United States v. Baker Hughes, Inc案79. 908 F.2d 981 (D.C. Cir. 1990).中得出結論，贊同地引用Syufy案中對政府最尖銳的抨擊之一。80. Id. at 992 & n.13 (quoting Syufy).這些是執法官員在決定如何履行職責時不能也沒有忽視的信號。81. See Jonathan B. Baker, Responding to Developments in Economics and the Courts: Entry in the Merger Guidelines, 71 Antitrust L.J. 189 (2003) (討論1992年司法部和聯邦貿易委員會《合并指南》如何應對法院和評論的發展); David T.Scheffman, Ten Years of Merger Guidelines: A Retrospective Critique, and Prediction, 8 Rev. Indus. Org. 173, 177 (1993) (聯邦政府在1980年代合并案中的損失“對反壟斷局和聯邦貿易委員會產生了令人警醒的影響，導致它們重新審視對集中的依賴程度”).

d. 評論

公共執法政策的制定部分取決于執法機構與評論聯邦機構工作的各種外部觀察者的互動。這些觀察者包括學術界、律師協會、商業團體和消費者組織。82. See Andrew I. Gavil, William E. Kovacic & Jonathan B. Baker, Antitrust Law in Perspective: Cases, Concepts and Problems in Competition Policy 61-69 (2002) (論不同經濟評論流派的觀點對公共執法和司法判決的影響).政府外部人的評論可能影響聯邦機構行使執法自由裁量權，并影響其他機構，包括國會、法院和行政部門對競爭政策適當內容的看法。83. See infra notes 247-48 and accompanying text (學術界關于對經濟集中的適當反壟斷回應的觀點影響了1970年代的聯邦反壟斷執法規范，包括對共同壟斷和壟斷案件的起訴); see also Jonathan B. Baker, Policy Watch: Developments in Antitrust Economics, 9 J. Econ. Persp. 181, 181 (1999) (評論道“在1970年代末和80年代，聯邦法院改變了反壟斷規則，聯邦執法機構根據產業組織經濟學家提出的理論改變了他們的案件選擇標準。”；回顧1990年代聯邦執法政策如何反映反壟斷經濟學的后續發展); John DeQ. Briggs & Stephen Calkins, Antitrust 1986-87: Power and Access (Part I), 32 Antitrust Bull. 275, 326 (1987) (“學術界的發展使反壟斷領域的‘里根革命’成為可能……”).

2.執法機構內部的力量

機構執法規范的內容也是不涉及外部機構命令或建議的措施的功能，最好稱之為內部產生的措施。一個執法機構的規范可能會因為該機構對過去執法措施的執行和效果所做的研究而改變。例如，通過研究過去反壟斷干預的后果，一個機構可能會改變其對在今后的案件中應使用何種救濟目標和技術的看法。84. 這方面的例子包括聯邦貿易委員會對1970年代各種競爭案件的影響評估，以及它在1990年代對合并案件中的救濟措施的研究。關于這些和其他舉措的討論參見William E. Kovacic, Evaluating Antitrust Experiments: Using Ex Post Assessments of Government Enforcement Decisions to Inform Competition Policy, 9 Geo. Mason L. Rev. 843, 853-54 (2001).規范中的其他調整可以由于機構設計的變化而發生，這些變化通過擴大或減少機構內特定群體的貢獻而影響機構的產出。1970年代司法部反壟斷局和聯邦貿易委員會內部經濟學家在起訴決定中的作用的提升，隨著時間的推移對各機構如何使用其執法權力的構想產生了重要影響。85. 鐘擺敘事傾向于忽視1970年代反壟斷機構的制度發展，這預示并促進了1980年代的執法調整。鐘擺敘事者經常說里根時代是一個獨立的時期，與前十年沒有任何聯系。See Sullivan & Fikentscher, supra note 15, at 206 (“變革——實際上是執法政策的一場革命——始于1981年里根總統的當選.”). 這種解釋忽略了1970年代的制度變遷，而這些變遷為1980年代的執法轉向提供了重要的基礎。 See Marc A. Eisner, Antitrust and the Triumph of Economics: Institutions,Expertise, and Policy Change 119-83 (1991) (描述了1960年代和70年代司法部和聯邦貿易委員會制度變革的重要性，這些變革讓經濟學家在機構決策中發揮了更突出的作用).

（三）執法規范的演變質量

無論變化的具體過程是什么，反壟斷執法規范肯定會隨著時間的推移而改變。這不可避免地來自競爭政策固有的演變特征。86. See State Oil Co. v. Khan, 522 U.S. 3, 20 (1997) (描述聯邦最高法院在反壟斷成文法下在 “承認和適應變化的環境和積累的經驗教訓”方面的獨特作用); PolyGram Holding, Inc., FTC Docket No. 9298, at 13 ( July 24, 2003), available at http://www.ftc.gov/os/2003/07/polygramopinion.pdf (隨著時間的推移，法院和聯邦貿易委員會完善了反壟斷法的操作內容，“以說明從判決經驗以及從經濟和法律知識的發展中獲得的見解”); see also Phillip Areeda, Monopolization, Mergers, and Markets: A Century Past and the Future, 75 Cal. L. Rev. 959, 981 (1987) (“普通法反壟斷方法的弱點在于其不確定性；它的優勢在于它的適應性和生存能力。”).無論其具體的制度設計如何，大多數競爭制度都有一個基本特征，即隨著時間的推移必然會對政策進行調整。在某種程度上，反壟斷理論的闡述借鑒了經濟理論的貢獻，這在其他經濟監管領域是無可比擬的。反壟斷實踐中，經濟分析在解決諸如劃定相關市場和評估各種形式商業行為的效率后果等關鍵反壟斷問題方面發揮著核心作用。87. See Jonathan B. Baker, Preface to Post-Chicago Economics, in Post-Chicago Developments in Antitrust Law 60 (Antonio Cucinotta et al. eds., 2003) (分析經濟學習的發展被吸收到反壟斷法學和執法政策中的過程); William E. Kovacic & Carl Shapiro, Antitrust Policy: A Century of Economic and Legal Thinking, 14 J. Econ. Persp. 43 (2000) (描述自1890年以來經濟分析對美國反壟斷法理論發展的影響).

產業組織經濟學的歷史在對商業現象的理解上有了相當大的變化和完善。88. See Dennis W. Carlton, A General Analysis of Exclusionary Conduct and Refusal to Deal— Why Aspen and Kodak Are Misguided, 68 Antitrust L.J. 659, 680 (2001) (“正如經濟學文獻所顯示的，經濟學家通常需要幾十年的時間來理解某些商業實踐.”).經濟學習的進步可以改變正式的法律理論和執法政策。實證研究，包括對過去反壟斷案例的分析，推動了產業組織理論的發展以及反壟斷理論和執法政策的調整。89. See State Oil, 522 U.S. at 15-18 (審查“相當多的學者討論縱向限制的影響”如何影響對最高轉售價格維持本身違法的司法重新評估); see also Timothy J. Muris, GTE Sylvania and the Empirical Foundations of Antitrust, 68 Antitrust L.J. 899,903-07 (2001) (描述產業組織經濟學的發展對聯邦合并執法政策的影響).競爭政策的演變特征意味著，隨著對經濟運行理解的加深，對什么是良好的公共執法計劃的看法將隨著時間的推移而改變。

隨著經濟知識水平的提高，人們會期待執法政策的調整。在某些情況下，這種調整不可避免地涉及行使起訴權，要么尋求擴大現有理論的適用范圍，要么拒絕充分利用司法先例中提出的執法可能性。唐納德·特納曾在1965年至1968年期間擔任司法部反壟斷助理部長，他在討論拒絕執行過度包容責任規則的合理根據時指出：

政府執法機構的正確做法是，不要僅僅基于因為先例它們會得到支持而提起訴訟，而是應該基于因為它們依靠對反壟斷法的解釋而應當得到支持，這些解釋反映了對有關行為的競爭利弊的明確合理的經濟分析。90. Donald F. Turner, The Virtues and Problems of Antitrust Law, 35 Antitrust Bull. 297, 297-98 (1990).

良好的執法實踐要求繼續重新評估反壟斷法具體解釋的經濟基礎。執法產出的組合會隨著時間的推移而變化，這并不顯著。

以非常粗略和綜合的方式，可以在附錄A中觀察到執法規范的演變，該附錄將1961年至2003年7月的所有聯邦貿易委員會非合并執法案件列表。從1961年到1970年代中期，聯邦貿易委員會的非合并執法計劃強調分銷行為（《羅賓遜-帕特曼法》和縱向限制案例）以及壟斷和試圖壟斷案件。從1970年代末開始，一直持續到現在，橫向限制案件占據了主導地位。總的來說，這反映了司法理論和評論的影響，這些理論和評注認可了基于芝加哥學派關于競爭政策適當重點（橫向限制）的觀點的規范。1990年代，聯邦貿易委員會在這一組合中增加了更多的縱向案件和適用《謝爾曼法》第2條（Section 2）的案件，但活動基線并沒有明顯偏離1970年代末開始出現并在80年代得到強調的方法。

（四）規范演變的約束連續性模型

美國反壟斷政策的發展不符合鐘擺敘事的簡單模式，即在積極和不積極的兩個極端之間機械搖擺，隨后(很大程度上無法解釋)達到“中間派”平衡。相反，美國自1960年以來的經歷是更復雜的思維和活動模式的產物。更仔細地關注往往是多方面的政策模式，可以更好地理解聯邦反壟斷執法是如何展開的，以及政策背后的智慧發展。

在聯邦執法的許多領域，規范的演變是通過漸進調整而不是劇烈波動來進行的。這暗示了一個約束連續性模型。約束連續性模型更符合下文第四章所研究的執法活動的實際數據，并更好地解釋了上文確定的約束。特別是，該模型解釋了反壟斷機構內外的力量推動和緩和美國競爭政策內容變化的“平衡趨勢”。91. “平衡趨勢”的概念及其在美國競爭政策中的應用源于Stephen Calkins的工作。See Stephen Calkins, Summary Judgment,Motions to Dismiss, and Other Examples of Equilibrating Tendencies in the Antitrust System, 74 Geo. L.J. 1065 (1986).與鐘擺敘事相比，約束連續性模型具有幾個識別特征。

a.累積決策VS不連續決策

在鐘擺敘事中，規范在不同時期會突然改變。這種不連續性通常歸因于政治意識形態的變化，這種變化通過每位總統對司法部和聯邦貿易委員會領導職位的任命而傳遞給各機構。

約束連續性模型將政策制定描述為通常是累積和漸進的。顯著的調整有時會發生，但通常不會伴隨著完全或很大程度上恢復原狀的顯著變化。在觀察到重大不連續性的地方，約束連續性模型考慮的解釋不僅僅是政治領導層的變化。除其他因素外，約束連續性模型考慮政策的顯著變化是反映執法機構以外的力量施加的約束，還是反映從早期執法經驗中獲得的教訓。

在這個模型中，新的想法或理論有時可以顯著地修改現有的知識框架，但“新”的想法往往在早期的想法中有先例。任何時候的知識現狀通常都反映了舊的和新的思想的綜合，而不是對早期觀點的全面取代。92. See Gavil, supra note 10, at 217-18 (“反壟斷不是在兩極意識形態之間來回搖擺的‘鐘擺’……相反，反壟斷是循環推進的，每一個循環都建立在前一個循環的優勢之上，并緩和前一個循環的過度。”).即使是那些被新的知識否定的思想，也可能在未來重新融合，也許以某種方式重新闡述。93. See Duxbury, supra note 5, at 2-3 (“觀念——連同價值觀、態度和信仰——往往會出現和衰落，有時會復活和完善。但我們很少看到他們出生或死亡。歷史不完全是這樣的。”).反壟斷執法的演變并不是從一種分析方法到另一種分析方法的簡單、干凈的擺動運動。相反，我們可能會觀察到許多模式，有些是一致的，有些則是不同的。94. Compare id. at 3 (描述對“美國法學史的鐘擺視角”的使用如何錯誤地用“相當簡單的模式”來描述美國思想的發展；認為1870年以來的美國法學“不符合這種模式，而是表現出多種模式”).

b.了解背景下的政策發展

鐘擺模型經常把看似極端的政策結果歸因于不合理的決策。在1960年代和70年代，對合并的嚴格控制和對拆分官司的積極起訴據說源于對公司規模的原始恐懼。同樣，1980年代的聯邦執法方式據說是由一種不加思考、不干涉的意識形態和對市場過程有效性的盲目信任所驅動的。

約束連續性模型懷疑這些特征。約束連續性方法對鐘擺敘事的傾向特別警惕，鐘擺敘事傾向于將反壟斷官員的執法選擇描述為與明智的做法如此背道而馳，以至于他們看起來不理性。鐘擺敘事經常用刻板印象和稻草人謬誤來代替認真思考決策背景或理解個人政策選擇的合理根據。通過提供頭腦簡單的漫畫，鐘擺敘事“未能捕捉到實際發生的智力發展。”95. Id. at 5.正如一位商業歷史學家所觀察到的，“個人監管實驗和情節必須根據符合特定歷史時刻的標準來判斷。”96. Thomas K. McCraw, Prophets of Regulation 308 (1984).

c.大案件VS小案件

鐘擺敘事強調政策的顯著性調整和明顯引人注目的執法事件，傾向于用“大案”來衡量成就——這些事件要么涉及大型知名企業面臨的重大挑戰，要么導致引人注目的救濟措施，如恢復巨額罰金或重組大型企業。這種觀點通常認為針對小公司的案件不重要。

由于強調政策制定的累積性、漸進性，約束連續性模型在低估“小案”的重要性時更加謹慎。在約束連續性模型中，大案件和小案件都可以在實現反壟斷政策的關鍵目標——有效遏制違法行為——方面發揮重要作用。針對較小商業利益的案件可以達到有價值的目的。“小”案可以成為檢驗制定“大”法或者促進起訴“大”案的法律理論的平臺。即使在反壟斷理論中沒有產生值得注意的調整，一組較小的案件也有助于發展對某些類型的未來執法的政治接受和社會接受。

d.對機構能力的敏感性

鐘擺敘事明確和含蓄地傾向于通過聯邦機構所追求的引人注目案件的數量來衡量執法的有效性。由此推論，相對不引人注目的案件只能解釋為意識形態僵化或脆弱政治意愿的作用。

約束連續性模型部分地通過評估執法機構在多大程度上避免起訴的投入與其勝任地執行案件的機構能力之間的嚴重不匹配來衡量執法有效性。作為一個粗略的經驗法則，約束連續性模型認為，一個機構處理少量的案件比糟糕地處理大量的案件要好。97. See William E. Kovacic, Federal Antitrust Enforcement in the Reagan Administration: Two Cheers for the Disappearance of the Large Firm Defendant in Nonmerger Cases, 12 Res. L. & Econ. 173, 182-92 (1989) (審查反壟斷執法程度變化的制度能力解釋).

e.關注長期后果

鐘擺敘事傾向于解釋在任決策者政策選擇的結果，即在任何單一時期的執法。執法時期被視為嚴密的隔間，其中任何一個時期的有形產出——勝訴或敗訴——都歸功于現任管理者的努力。

約束連續性模型強調現任管理者的決策如何影響未來時期的政策產出。現任管理者有相當大的能力在未來將正負外部性強加給他們的機構。現任管理者可以通過投資于機構建設和案例開發工作，為其繼任者帶來積極的外部效應，從而促進未來時期的政策成功。現任官員可以通過立案來施加負面外部性，這些立案的宣布會為現任官員帶來有利的宣傳——比如提高現任官員的專業知名度或提高激進主義的聲譽——但會讓未來官員承擔可能在法庭上失敗或產生不確定結果的案件。從約束連續性模型對長期后果的關注中出現的一個規范性命題是，對在職者進行評估的依據是他們投資于那些使其機構的正外部性最大化、負外部性最小化的活動的傾向。

鼓勵公職人員適當關注其行為的長期后果是一項相當大的挑戰。為了強調一個人任期的獨特性，公職人員可能傾向于投資能產生即時、適當回報的活動。正如George Hay所觀察到的，一個官員應該滿足于對其前任所采取措施的勤勉管理，這不是一個成熟的公共行政規范：

沒有人喜歡在無話可說的情況下發表演講，一個簡單地說“一切照常”，甚至說“我們將努力工作，在日常事務上做得更好”的演講不可能成為晚間新聞，無論這樣的聲明對聽眾或整個商界來說多么令人放心。98. George A. Hay, Innovations in Antitrust Enforcement, 64 Antitrust L.J. 7, 7 (1995).

約束連續性模型預測，當政府官員被鼓勵接受一個同意抵制Hay教授所描述的沖動的規范時，公共執法的整體質量將會提高。

f.實驗

鐘擺敘事的力量來自描述活動的極端和從一種狀態到另一種狀態的變化。如上所述，它把調整幾乎完全歸因于政治領導層的變化。

約束連續性模型認識到反壟斷決策具有實質性的實驗性質——官員們通過實驗不同的理論和執法措施來確定案件的“正確”組合。99. 在討論聯邦貿易委員會1975年接受的解決Xerox壟斷案的救濟措施時，Willard Tom使用了實驗的語言。在講述了這種救濟措施的起源之后，Tom問道：“我們該如何看待這個赤裸裸的、但顯然非常成功的社會工程實驗？” Willard K.Tom, The 1975 Xerox Consent Decree: Ancient Artifacts and Current Tensions, 68 Antitrust L.J. 967, 979 (2001).實驗有時涉及起訴以前沒有起訴的案件；在其他情況下，該實驗需要對過去可能受到質疑的案件不予起訴。約束連續性模型接受了作為校準策略的一種手段的持續實驗的必要性。

g.事后評估

鐘擺敘事傾向于將起訴決定作為執法活動的衡量標準。執法機構根據其起訴的案件數量和類型而不是這些案件的結果受到表揚或批評。

約束連續性模型更加關注起訴結果。該模型旨在評估執法機構在獲取成功的理論和救濟結果方面的成功。作為一個規范問題，約束連續性模型更加重視對事后評估結果的投資。對過去的執法措施進行例行評估的計劃為決定未來采取哪些政策提供了一個重要的因素。

四、現代美國反壟斷執法規范的發展：1961-2000

本節考察了1961年至2000年間美國聯邦反壟斷執法活動。討論的時期與鐘擺敘事中的時期一致。執法活動的處理是按執法領域組織的。

一個關鍵的方法論問題需要從一開始就加以考慮：應當如何衡量執法活動？通過對案件的原始計算？通過對起訴案件的實際后果——對理論或市場表現的影響——的某種衡量？對不起訴決定的影響進行評估？起訴的案件是執法活動的唯一適當衡量標準嗎？對活動的列舉是否應包括對聯邦執法機構如何使用非訴訟工具（如向其他政府主管機構提交的提倡性文件、聽證會、指南、報告）來形成政策的調查？有助于成功起訴未來案件的機構改進投資的數量和質量如何？對執法機構業績的適當評估將采用這些問題中建議的所有定量和定性標準。

本文主要探討反壟斷執法規范演變中非合并案件的啟動。必須強調使用這一活動衡量標準的五個基本限制。100. 用起訴的案件數量來衡量反壟斷執法是否充分的相關問題, see White, supra note 12, at 12-14; Joseph C. Gallo et al.,Department of Justice Antitrust Enforcement, 1955-1997: An Empirical Survey, 17 Rev. Indus. Org. 75 （2000）; Leary, supra note 9, at 121-26; Richard A. Posner, A Statistical Study of Antitrust Enforcement, 13 J.L. & Econ. 365 （1970）.首先，原始案件數量很少說明個人決定起訴或不起訴的質量影響。如果不知道所啟動案件的實際經濟影響，或者不知道在特定情況下前述起訴可能產生的經濟后果（例如允許合并不受質疑地進行），就很難評估業績。

其次，對于一些執法事項，很難在行政部門之間分配責任。現任反壟斷官員起訴的案件可能源于前任政府幾年前開始的調查。這一點在新總統就職后不久但尚未任命司法部或聯邦貿易委員會的新領導人之前起訴案件的計數中表現得最為明顯。101. 這類案件的一個例子是 United States v. Kentucky Utilities Co., [1980-1988 Transfer Binder] Trade Reg. Rep. (CCH) ?45,081 (D. Ky. filed Feb. 26, 1981). 這個《謝爾曼法》第2條案件是在羅納德·里根就職之后，但在William Baxter作為里根任命的第一個司法部反壟斷局領導之前提出的。從技術上來說，這是一個“里根政府”案件，但起訴的決定并沒有反映出與里根的反壟斷計劃最密切相關的決策者(Baxter)的任何貢獻。這種情況也發生在涉及跨越兩屆總統任期的冗長的訴前調查的案件中。102. 例如，人們應該如何分配聯邦政府訴微軟壟斷案的責任？1990年代，司法部提起了兩起涉及微軟的訴訟。至少這些案件中的第一件起源于1993年聯邦貿易委員會的一次調查，該調查導致聯邦貿易委員會在對該計算機軟件公司提起訴訟時陷入了2比2的僵局。 See Jim Erickson, Justice Picks Up Microsoft Case; The FTC Closes Its Investigation, Seattle Post-Intelligencer, Aug. 21, 1993, at B4.案件相關活動的完全準確的概述不僅需要確定起訴案件的日期，還需要確定該機構決定啟動導致起訴決定的調查的日期。此外，許多案件的訴訟跨越了行政邊界。本文討論的幾個案件，如司法部對AT&T非法壟斷的起訴，涉及幾個行政部門的主要貢獻。103. See infra notes 287-91 and accompanying text (討論AT&T案的起訴和解決).

第三，案件數量本身并不能告訴我們外部和內部的動態，這些動態可能會導致指導案件選擇的執法規范發生變化。例如，鐘擺敘事認為，聯邦反壟斷機構在1980年代嚴重地減少新的壟斷和試圖壟斷案件的數量僅僅是因為芝加哥學派不贊同起訴此類案件。這種解釋忽略了這樣一種可能性，即至少在某種程度上，不愿起訴此類案件也是對司法實踐發展的合理反應，包括1970年代政府基于《謝爾曼法》第2條（Section 2）起訴的許多案件所得到的不利結果。104. See infra Part IV.D.1 (論對1980年代政府《謝爾曼法》第2條案件減少的可能的制度解釋).

第四，對企業合并執法的程度影響到致力于非合并案件的努力程度。例如，1990年代的合并浪潮要求聯邦機構投入大量資源進行合并控制。如果交易進展較慢，希拉里任命的司法部和聯邦貿易委員會可能會將更多資源集中在涉及行為的案件上——例如縱向協議限制——而里根政府很少介入對這些案件提出質疑。

最后，注重起訴案件的方法論總是假定起訴的案件是衡量競爭政策機構效率的最佳衡量標準。根據這種衡量方式，從事非訴訟策略，如宣傳和研究，可能被視為一種對資源固有地較差的使用。從總體社會福利角度來看，一個通過阻止采用一項限制準入的法律來為消費者節省大筆開支的宣傳項目可能與起訴一個新的案件一樣有價值，但以案件為導向的評價方法將忽略這些貢獻。同樣地，有助于提高執法機構追求好案件和其他競爭政策倡議的能力的對機構能力建設的長期投資，可能會從一個只衡量新案件數量的系統的裂縫中掉下來。

盡管本文沒有全面描述機構績效，但它確實試圖回顧原始案件總數，以考慮執法政策的定性結果，并解釋隨著時間的推移所做的調整。以下討論確定了1961年至2000年聯邦反壟斷執法規范的四種基本模式：漸進式收縮（《羅賓遜-帕特曼法》案件）、漸進式擴張（刑事和民事橫向限制）、先收縮后穩定（合并）和有爭議的規范（濫用支配地位和縱向協議限制）。我認為，在理智的適度于1990年代出現之前的1960年代至80年代，這些領域執法政策都不符合鐘擺敘事的瘋狂、非理性地向極端擺動的模式。如果仔細研究的話，即使在以被我稱之為有爭議規范為特征的領域中執法中的變化，或者不涉及活動的劇烈波動，或者除了一種視野狹窄的意識形態被另一種意識形態簡單地取代之外還有其他解釋。

（一）說明漸進式收縮的執法規范：《羅賓遜-帕特曼法》

《羅賓遜-帕特曼法》禁止各種形式的價格歧視。105.《羅賓遜-帕特曼法》的主要條款被編入 15 U.S.C. §§ 13-13a.自1936年頒布該措施以來，該法及其實施比美國競爭政策體系中的任何其他實質性命令都吸引了更多的敵意評論。106. See Terry Calvani & Gilde Breidenbach, An Introduction to the Robinson-Patman Act and Its Enforcement by the Government, 59 Antitrust L.J. 765, 770-72 (1991) (描述關于政府執行《羅賓遜-帕特曼法》的目的和效果的學術觀點).盡管遭到強烈批評，國會尚未廢除或認真考慮廢除該法律。

盡管該法律自1936年通過以來在隨后的實施過程中基本保持不變，聯邦執法活動在過去40年中仍大幅下降。執法活動的逐漸收縮不符合鐘擺敘事中通常呈現的“U”形曲線。鐘擺敘事的一些版本將1980年代聯邦反壟斷執法活動的減少列為表明里根任期內反壟斷機構過度放任的一項證據。107. See Pitofsky, supra note 44.然而，克林頓任期內聯邦貿易委員會在1993年至2000年期間提起的《羅賓遜-帕特曼法》案件比聯邦主管機構自1936年以來的任何八年期間都少。聯邦《羅賓遜-帕特曼法》活動并沒有在不同的執法程度之間搖擺，而是在1970年至2000年期間穩步下降。

下表1列出了聯邦貿易委員會從1961年到2000年起訴的《羅賓遜-帕特曼法》案件數量。108. 自1960年代初開始啟動少量《羅賓遜-帕特曼法》案件以來，司法部沒有提起過《羅賓遜-帕特曼法》案件。See Kauper, supra note 67, at 99 (在1970年代Kauper擔任反壟斷局局長期間，“該局利用其與聯邦貿易委員會的諒解，即后者將負責執行《羅賓遜-帕特曼法》，以避免在其認為經濟上不明智的成文法下耗費時間”). 表1給出了僅涉及聯邦貿易委員會的數據，聯邦貿易委員會自1960年代初以來一直提供聯邦執法存在。該表記錄了在所述期間提起訴訟的數量。一些案件采取同意判決（consent decree）的形式；其他案件根據案情提起訴訟。

計算《羅賓遜-帕特曼法》案件需要一些本能判斷。也許最重要的在于是將選定的全行業執法項目作為一個案件處理，還是將所有同意判決或根據全行業項目采取的其他執法行動作為單獨的執法事件處理。在肯尼迪和約翰遜政府期間，聯邦貿易委員會采取了涉及柑橘和服裝行業的重大全行業舉措。一項針對柑橘行業的舉措產生了45項同意判決。聯邦貿易委員會開展了服裝行業掃蕩，產生了由163個案件、27個案件、33個案件和56個案件組成的批次。如果將每一大組同意判決視為一個案件，那么在此期間總共會產生134個《羅賓遜-帕特曼法》案件。如果將每個同意判決視為一個單獨的事件，則案件數量為518。

表1所列案件由總統政府組織。這些案件并沒有追蹤里根任命的聯邦貿易委員會成員的任期。里根第任命的第一個聯邦貿易委員會主席James C. Miller III直到1981年9月30日才開始他的任期。從羅納德·里根于1981年1月就職到Miller抵達聯邦貿易委員會，聯邦貿易委員會接受了兩個《羅賓遜-帕特曼法》案件中的同意判決，110. Miles Labs., Inc., 98 F.T.C. 29 (1981); YKK (U.S.A.) Inc., 98 F.T.C. 25 (1981).并起訴了一個已于1983年以和解方式解決的案件。111. Gillette Co., 102 F.T.C. 1351 (1983).表1將所有這些案件包括在里根任期案件總數中，盡管米勒在1981年沒有參與接受同意令（consent order），也沒有參與啟動最終在其任期內解決的第三個案件。

表1 聯邦貿易委員會《羅賓遜-帕特曼法》執法行動——1961年-2000109. 表1數據來源于1961年至2000年的CCH Trade Regulation Reporter活頁服務和有關FTC Complaints, Orders,Stipulations的轉移活頁夾。

無論如何解決分類問題，1961年至2000年的執法數據揭示出聯邦貿易委員會執行《羅賓遜-帕特曼法》的規范發生了驚人的變化。經歷1960年代的一段活躍時期后，聯邦貿易委員會的執法力度在接下來的30年里逐漸下降。尼克松和福特任期內的聯邦貿易委員會將資源從執行《羅賓遜-帕特曼法》轉移到加強對支配性企業行為、縱向限制和一些橫向行為的審查。在吉米·卡特任期內，該機構平均每年起訴兩起《羅賓遜-帕特曼法》案件。聯邦貿易委員會在里根任期內宣布了五件事，包括在Daniel Oliver擔任主席期間公布的一項涉及圖書出版部門112. Harper & Row Publishers, Inc., 122 F.T.C. 113 (1996) (駁回對美國最大的六家圖書出版商非法價格歧視的控告).的廣為人知的行動。在Janet Steiger擔任主席期間，聯邦貿易委員會沒有起訴《羅賓遜-帕特曼法》案件，Janet Steiger于1989年被喬治·布什任命為主席，并一直擔任主席，直到比爾·克林頓任期內的第一位被任命者Robert Pitofsky于1995年4月12日就職。在Pitofsky的主持下，聯邦貿易委員會起訴了一個新的《羅賓遜-帕特曼法》案（McCormick113. McCormick & Co., [FTC Complaints & Orders 1997-2001 Transfer Binder], Trade Reg. Rep. (CCH) ? 24,711 (2000).），這是2000年接受的一項同意判決，并駁回了Oliver擔任主席期間起訴的《羅賓遜-帕特曼法》案件。因此，從1989年圖書出版案件的開始到2000年McCormick案的同意判決，其間聯邦貿易委員會沒有提起任何《羅賓遜-帕特曼法》案件。

這段歷史說明了反壟斷執法規范是如何隨時間變化的。對有限活動規范的接受不僅可以從執法模式中推斷出來，也可以從聯邦貿易委員會領導人的聲明中推斷出來，這些聲明表明反壟斷界不應該認為當代聯邦《羅賓遜-帕特曼法》執法產出的數量是顯著的。114. 在2000年聯邦貿易委員會宣布McCormick案和解后不久（該機構自1989年以來的第一次反壟斷控告），聯邦貿易委員會主席Robert Pitofsky對控告決定給出了一個半開玩笑的解釋：“我只是投票支持那個案子，” Pitofsky在美國律師協會反壟斷法部門年度春季會議的一次小組討論中解釋道，“因為我無法忍受第五年回到這里，并說《羅賓遜-帕特曼法》即將實施。你們中的一些人可能會說我正在失去可信度。” Roundtable Conference with Enforcement Officials, 68 Antitrust L.J. 581, 611 (2000).

為什么《羅賓遜-帕特曼法》的執法規范在聯邦貿易委員會內部發生了變化？國會沒有修改相關法律，也沒有明顯的證據表明國會或其委員會告訴聯邦貿易委員會其不再需要執行《羅賓遜-帕特曼法》。有幾個現象解釋了聯邦貿易委員會執法規范的變化：

（1）評論者的共識。1960年代對反壟斷立法和執法模式的廣泛、反復的批評表明，反壟斷學術界和實務界的廣泛共識贊同反壟斷執法緊縮。115. See Andrew I. Gavil, Secondary Line Price Discrimination and the Fate of Morton Salt: To Save it Let it Go, 48 Emory L.J.1057 (1999) (根據《謝爾曼法》的判例，提出更符合現代競爭損害標準的對成文法的競爭損害要求的解釋); Herbert Hovenkamp, The Robinson-Patman Act and Competition: Unfinished Business, 68 Antitrust L.J. 125, 143-44 (2000) (主張國會廢除《羅賓遜-帕特曼法》；建議法院“解釋成文法從而只有在對競爭的真正損害……很有可能時才譴責差別價格”);Pitofsky, supra note 24, at 829-30 (聯邦貿易委員會和對《羅賓遜-帕特曼法》的私人執行經常忽視被告的效率主張……我不認為價格或期限歧視永遠不會產生反競爭效應，但在選擇案件時，應該認真考慮《謝爾曼法》所要求的競爭類型。”).

（2）關鍵機構被任命者的共識。自1970年Miles Kirkpatrick被選為聯邦貿易委員會主席開始，從理查德·尼克松到比爾·克林頓的歷任總統任命了一些領導人，這些領導人要么懷疑強有力的反壟斷執法的價值，要么認為該機構執法資源的其他應用會帶來更大的回報。在聯邦貿易委員會層面以及該機構的業務局中，向該機構的決策小組注入新成員導致該小組重新考慮1960年代盛行的《羅賓遜-帕特曼法》執法規范。

（3）司法解釋。正式判決和當代法院判例中的觀點迫使聯邦貿易委員會領導層重新評估《羅賓遜-帕特曼法》的執法規范。1970年代和80年代的聯邦法院給尋求根據《羅賓遜-帕特曼法》確定責任的原告施加了更大的負擔。法院強化了原告必須滿足才能勝訴的標準，116. See Thomas E. Kauper, The Report of the Attorney General’s National Committee to Study the Antitrust Laws: A Retrospective, 100 Mich. L. Rev. 1867, 1874 (2002) (《羅賓遜-帕特曼法》“通過司法解釋收縮了1960年代的擴張性判決”).聯邦貿易委員會自身在1980年代為根據《羅賓遜-帕特曼法》作出的行政裁決辯護的經驗向執法機構表明，未來的命令必須經受越來越持懷疑態度的司法機構的審查。117. See Boise Cascade Corp., 107 F.T.C. 76 (1986), rev’d, 837 F.2d 1127 (D.C. Cir. 1988), on remand, 113 F.T.C. 956 (1990).

（4）私人執法替代方案。《羅賓遜-帕特曼法》的私人執法在很大程度上繼續進行，這為該法的命令得到執行提供了某種保證，盡管是由私人起訴者而不是公訴人來執行。118. 聯邦貿易委員會在解釋其撤回對Harper & Row案控告的原因時表示，一個因素是存在一項私人《羅賓遜-帕特曼法》訴訟，對聯邦貿易委員會案件中有爭議的行為提出了挑戰。See Harper & Row Publishers, 122 F.T.C. at 114 (“美國書商協會已經提起了幾起私人訴訟，對該行業的歧視提出挑戰，并且已經獲得了針對四家出版商的同意判決。鑒于這些發展，聯邦貿易委員會的進一步調查和可能的訴訟似乎不是對稀缺公共資源的必要或審慎使用。”).

這些因素和其他因素表明了《羅賓遜-帕特曼法》的聯邦執法規范如何接受啟動案件數量的逐步減少。隨著時間的推移，《羅賓遜-帕特曼法》執法規范的變化是顯而易見的，轉變的原因可能沒有爭議。這就留下了轉變是否合適的問題。回想一下，這種調整是在沒有改變基本法律或國會其他形式的豁免的情況下發生的。如果聯邦執法案件從1961-1968年的518件(或134件)減少到1990-2000年的1件而沒有法律修正案是可以接受的，那么在什么基礎上可以反對減少其他執法領域的活動，例如審查其他分銷行為？依靠公共機構執法規范的調整來校準公共執法活動，以符合競爭政策界對適當活動程度的明顯共識，這是否合適？

一種回應是，如果其他起訴主體(消費者、受害企業或州政府)能夠增加活動，那么更寬松的聯邦執法規范的演變就不那么重要了。然而，假設支持聯邦執法規范的直覺對執行《羅賓遜-帕特曼法》的社會效益的懷疑是實質上正確的。在這種情況下，如果其他檢察官能夠追查與合理的聯邦執法規范相抵觸的案件，競爭政策體系的績效就會受到影響。如果聯邦起訴規范是明智的，人們可能更希望聯邦檢察官采取措施促進該規范得到更廣泛的接受。

這可能表明，聯邦檢察官更充分地努力讓競爭政策界參與討論是有價值的，這種討論允許公職人員透明地解釋為什么聯邦機構在一段時間內對特定的執法領域采用了不同的規范。如果聯邦機構發現有正式法律命令的執行損害消費者利益的情況，也許最好確定哪些領域的執法是有益的。在任何時候，目標都應該是使實際的執法規范對外界透明，并促進對正式法律命令和相關理論如何符合執法規范的思考。

（二）說明進程擴張的執法規范：橫向限制

自《謝爾曼法》實施以來，起訴直接競爭者的一致行動所施加的貿易限制成為聯邦反壟斷執法的核心。119. See Robert H. Lande & Howard P. Marvel, The Three Types of Collusion: Fixing Prices, Rivals, and Rules, 2000 Wis. L.Rev. 941.在過去110年里，聯邦執法案件總量中橫向限制的比例有所不同，特別是自《1976年哈特-斯科特-羅迪諾反壟斷改進法》確立合并前申報制度以來。120. 15 U.S.C. § 18a.盡管如此，從有持續重大影響的案件開始，如United States v.Trans-Missouri Freight Association 案121. 166 U.S. 290 (1897).和 United States v. Addyston Pipe & Steel Co.案122. 85 Fed. 271 (6th Cir. 1898), aff’d, 175 U.S. 211 (1898).，經最近對維生素和藝術品拍賣卡特爾的起訴，聯邦執法官員遵守了一項優先考慮橫向限制的規范。

橫向限制在現代聯邦執法議程上的持續突出笨拙地符合鐘擺敘事。在包含鐘擺敘事的評論中，有兩個關于現代橫向限制執法的主題經常出現。一個主題描述了1980年代聯邦刑事執法在數量上很大，但在理論和經濟意義上并不重要。根據這種觀點，直到1990年代，聯邦機構才把重點放在真正重要的目標上，并產生有意義的救濟措施。例如，司法部在1990年代恢復刑事罰金的驚人增長被視為其自身十年的獨特發展，與前幾十年的執法發展沒有任何聯系。

第二個主題表明，聯邦政府在1980年代放棄或幾乎放棄了對民事橫向限制的執法。對里根民事執法計劃的不予考慮有時被歸入聯邦非合并民事案件實際上已經消失的聲明中。123. See Balto, supra note 4, at 63 (在里根政府時期，“政府的民事反壟斷執法計劃幾乎被消滅了”).敘事的一個較溫和的變體是里根任期內反壟斷機構啟動了一些民事橫向限制案件，但它們缺乏意義。鐘擺敘事的兩股力量通過將1990年代的聯邦政策描述為把有價值的橫向限制案件恢復進民事執法議程中，匯聚成一個共同的結論。

一種更合理的解釋是，將現代聯邦對刑事和民事橫向限制的執法視為反映了向更積極的政府存在方向發展的規范。執法的趨勢是逐步擴大。進展是累積的：任何一個時期的成就都在很大程度上取決于早期的執法貢獻。不同時期的執法情況不盡相同，但趨勢是向外的。下面的討論分別探討了關于刑事和民事橫向限制的現代聯邦執法規范的演變。

1.刑事執法

在鐘擺敘事中，聯邦刑事反壟斷執法在1980年代和90年代之間表現出明顯的不連續性。鐘擺敘事將克林頓任期內司法部的工作描述為與過去做法的驚人決裂，最明顯的表現是從全球的卡特爾參與者處恢復巨額罰金。124. See id. at 65 (“克林頓政府時期反壟斷執法政策的最大變化可能是在刑事執法領域。”).相比之下，鐘擺敘事認為里根任期內刑事反壟斷計劃在商業上并不重要125. See id. at 65 (“克林頓政府顯著地重新調整了刑事執法計劃，將刑事反壟斷執法人員的注意力從相對較小的國內共謀轉移到更大的國際卡特爾上。”); Skitol, supra note 23, at 252 (“里根時代的聯邦機構投入了大量資源來尋找赤裸裸的卡特爾。然而，他們的目標往往規模相當小……”); compare Steven Labaton, The World Gets Tough on Price Fixers,N.Y. Times, June 3, 2001, § 3, at 1 (“反壟斷局曾經是司法部一潭不起眼的死水，現在已經成為打擊白領犯罪的權力中心。”).——這是一種重復起訴同樣相對微不足道的案件的無聊做法。126. See Interview: Dean Robert Pitofsky, Antitrust, Winter 1988, at 24, 24 (Robert Pitofsky: “我確實認為里根政府的最初幾年可以被描述為一次又一次地起訴同樣的案件。他們攻擊了建筑行業一系列操縱投標的共謀。通常情況下，一名被告會將其他人牽連到卡特爾中，然后他們將鄰近卡特爾的成員告發。這真的算不上什么執法計劃。”).為了夸大克林頓任期內司法部的成就，鐘擺敘事似乎不得不詆毀或輕視里根任期內的刑事執法計劃。127. See Balto, supra note 4, at 62-63.

毫無疑問，1990年代司法部在刑事執法方面取得了顯著成就。司法部追回了前所未有的巨額對國內市場的損害賠償金。對食品添加劑和維生素卡特爾的成功起訴引起了世界競爭界的關注，并推動了一種全球趨勢，即加強國家和區域努力，以發現和懲罰供應商共謀行為。1990年代引人注目的司法部刑事案件加速了全球打擊卡特爾的全面努力。

鐘擺敘事恰如其分地稱贊了1990年代美國反壟斷刑事執法的非凡成就。這種說法的明顯假設是，要充分肯定1990年代的成果，就必須把1980年代的刑事執法描述成無關緊要的。有意貶低1980年執法的重要性妨礙了人們理解現代美國刑事執法是如何演變的。它低估了1980年代刑事執法的貢獻，掩蓋了1990年代的突破是如何建立在80年代和70年代的貢獻之上的。

后一個弱點是最值得注意的。從1970年到2000年，鐘擺敘事忽略了美國反壟斷體系中刑事執法制度的逐步完善，從而忽略了競爭政策中的一個重要現象——向特定執法程度的進步是（有時最好的辦法是）漸進的而不是一次飛躍。對于刑事執法等問題而言尤其如此，在這些問題上，一個計劃的持久性和成功可能需要經過深思熟慮的、累積的努力，來測試一項法律命令、調查技術或制裁在添加其他法律命令、調查技術或制裁之前的技術和政治效力。一種忽略跨時代的相互依存關系并試圖消除連續性要素的敘事誤解了法律制度是如何發展的。

a. 建立刑事執法計劃

競爭政策體系面臨若干挑戰，該體系將反壟斷定為犯罪，并對應受處罰的個人處以監禁。128. 下面的討論部分改編自 William E. Kovacic, Private Monitoring and Antitrust Enforcement: Paying Informants to Reveal Cartels, 69 Geo. Wash. L. Rev. 766 (2001).除其他任務外，政府反壟斷機構必須：

·制定一個內部規范，鼓勵員工將某些行為視為值得積極調查的極其嚴重的罪行。

·說服外部支持者——立法者、商業官員、律師和更廣泛的社會(包括潛在的陪審員)——尊重將某些反壟斷違法行為視為值得刑事譴責的執法規范。

·說服法院和陪審團，違法者應被定罪并受到嚴厲懲罰。

·明確界定將引發刑事訴訟的犯罪類型，以避免在適用法律時出現不公平的意外情況。

·積累證據，為起訴和定罪提供可靠的依據。

·確保處罰足以實現救濟和威懾目標。

反壟斷執法機構不可能一夜之間建立起有效的刑事執法程序。社會和政治上對強有力的反壟斷刑事執法的接受程度因國家而異，這取決于每個國家的法律框架和敏感性。

如下所述，美國的經驗表明，成功的刑事反壟斷計劃的發展是一個累積過程，通過這個過程，個人執法技術得到測試、實施和完善。刑事執法對企業遵守法律的激勵作用取決于三個主要因素：不當行為被發現的可能性、政府將相關違法行為作為犯罪起訴的頻率(而不是訴諸民事訴訟)以及對違法者處罰的嚴厲性。自1960年以來美國的政策包括一系列措施來處理這三個因素。

b. 美國刑事反壟斷執法的進步發展

司法部對刑事反壟斷違法行為的起訴在20世紀下半葉經歷了幾個階段。1950年代末和60年代初的一個關鍵發展是成功起訴了渦輪發電機和用于發電和輸電的其他電氣設備的生產商。129. 司法部對電氣設備共謀的起訴記錄在John G. Fuller, The Gentleman Conspirators: The Story of the Price-Fixers in the Electrical Industry (1962); John Herling, The Great Price Conspiracy: The Story of the Antitrust Violations in the Electrical Industry(1962).電氣設備案件導致一些有罪的公司高管被判處監禁，并朝著在企業界和廣大公眾中建立更廣泛的認識邁出了重要一步，即橫向價格固定是嚴重違反競爭法的行為，是處以監禁的合適理由。

關鍵步驟的第二階段發生在1970年代。1974年，美國國會將《謝爾曼法》刑事犯罪的地位從輕罪提高到重罪；將個人最高刑期從一年增加到三年；并將個人最高罰金由5萬美元提高至10萬美元，公司最高罰金由5萬美元提高至100萬美元。130. Antitrust Procedures and Penalties Act, Pub. L. No. 93-528, 88 Stat. 1706 (1974) (codified as amended in various sections of 15 U.S.C.).在1970年代中期至后期，司法部敦促法院大力適用加重處罰并將監禁罪犯作為一項例行處罰。131. See Donald I. Baker, The Use of Criminal Law Remedies to Deter and Punish Cartels and Bid-Rigging, 69 Geo. Wash. L.Rev. 693 (2001) (describing evolution of U.S. criminal enforcement scheme).如表2所示，刑事案件的實際數量增長也超過了1960年代的水平。

表2 司法部刑事橫向限制案件132. 這里的數據來自CCH Trade Regulation Reporter.

1980年代的特點是進一步加強對核心違法行為的處罰。在這十年里，里根政府建議增加法定處罰和改革判決政策，以提高犯有反壟斷罪行的個人的平均刑期。1984年，國會創立了一種新的計算刑事罰金的機制，允許將《謝爾曼法》對公司和個人的罰金定為受害者所遭受損失的兩倍或犯罪者所獲得收益的兩倍。133. 18 U.S.C. § 3571(d) (1994). Congress first enacted this provision in the Criminal Fine Enforcement Act of 1984, Pub. L.No. 98-596, 98 Stat. 3143, and reenacted the measure in the Criminal Fine Improvements Act of 1987, Pub. L. No. 100-185, 100 Stat. 1279.雙倍損失、雙倍收益機制將為1990年代食品添加劑、石墨電極、維生素和藝術品拍賣卡特爾案件中8位數和9位數的罰金提供基礎。134. See Donald I. Klawiter, After the Deluge: The Powerful Effect of Substantial Criminal Fines, Imprisonment, and Other Penalties in the Age of International Cartel Enforcement, 69 Geo. Wash. L. Rev. 745 (2001) (討論了“雙倍損失、雙倍收益”罰金計算公式的影響).1987年，新的聯邦判決準則生效，增加了被判《謝爾曼法》所規定罪行的個人服刑時間更長的可能性。135. The antitrust provisions of the Sentencing Guidelines are analyzed in ABA Section of Antitrust Law, Sentencing Guidelines in Antitrust (Robert E. Hauberg, Jr. et al. eds., 1999). The basic Sentencing Guidelines for antitrust offenses appear at U.S.S.G.§ 2R1.1 (2000). The rationale for the increases in sanctions in the Sentencing Guidelines for hard-core antitrust crimes is analyzed in Mark A. Cohen & David T. Scheffman, The Antitrust Sentencing Guidelines: Is the Punishment Worth the Costs?, 27 Am. Crim. L. Rev. 331 (1989).1990年，國會將依據《謝爾曼法》的個人最高罰金從10萬美元提高到35萬美元，公司最高罰金從100萬美元提高到1000萬美元。136. Antitrust Amendments Act of 1990, Pub. L. No. 101-588 (1990), 104 Stat. 2880 (codified at 15 U.S.C. §§ 1, 2).

自1970年以來，執法活動隨著正式處罰制度的加強而增加。從Thomas Kauper的管理開始并持續至Donald Baker和John Shenefield的任期內，反壟斷局在1970年代加大了對共謀進行刑事起訴的力度。司法部在1980年代和1990年代初加強了始于1970年代的刑事執法舉措。從1981年到1988年，司法部提起的刑事訴訟比1890年至1980年政府反壟斷刑事案件的總數還要多。與1970年代一樣，司法部在這一時期強調監禁是對個人罪犯的懲罰。137. See Baker, supra note 131, at 695-96, 705-07 (描述1970年代和80年代刑事執法的擴張); 60 Minutes with Charles R.Rule, Acting Assistant Attorney, Antitrust Division, 57 Antitrust L.J. 257, 259-61 (1988) (審查司法部反壟斷局大陪審團訴訟程序的增加); 60 Minutes with the Honorable James F. Rill, Assistant Attorney General, Antitrust Division, U.S. Department of Justice, 59 Antitrust L.J. 45, 60 (1990) (same).在1980年代末和1990年代初，司法部還率先利用刑事訴訟起訴某些共謀要約行為。138. See United States v. Ames Sintering Co., 927 F.2d 232, 236 (6th Cir. 1990) (per curiam) (維持因被告試圖通過電話安排操縱投標而導致的電信欺詐和企圖電信欺詐的定罪).

到1992年布什任期結束時，過去二十年的立法和政策調整已經實現了幾個重要目標。加重處罰大大增加了違法者的風險，包括有罪個人被監禁的可能性越來越大，并提高了政府對違法者處以真正嚴厲罰金的能力。對卡特爾計劃的積極起訴有助于確立對卡特爾進行嚴厲刑事處罰的社會與政治合法性及規律性。到1990年代初，例行起訴和嚴厲懲罰已經成為國家競爭政策中公認的要素。

許多明示或暗示支持鐘擺敘事的評論質疑在這12年期間所起訴案件的經濟意義。139. See supra notes 125-27 and accompanying text; see also Balto, supra note 4, at 63 (討論里根政府的刑事執行計劃；評論道“這些案件中的大多數涉及相對地方化的共謀，這些執法行動對商業的影響充其量是適度的”).承認1980年代和1990年代所起訴案件的經濟效用并沒有減損1990年代執法工作取得的令人印象深刻的成就。1980年代刑事訴訟的三個要素使得有必要謹慎看待關于1980年代的案件在某種程度上微不足道的結論。

首先，從1980年到1992年的執法包括許多涉及建設或改善主要基礎設施資產的案件，如機場、發電廠和輸電線路、高速公路、電話網絡和港口設施。這些案件的頻率和廣泛的地理分布表明，對美國通信、能源和運輸部門至關重要的一系列項目都是卡特爾多收費的對象。尚不清楚為什么競爭制度不必高度重視根除那些增加了建設和維護重要基礎設施資產成本的卡特爾。140. See Douglas H. Ginsburg, Rationalizing Antitrust: A Rejoinder to Professor Armentano, in 2 The Antitrust Impulse 933, 947(Theodore P. Kovaleff ed., 1994) (概括估算了1980年代聯邦政府資助的公路建設項目中操縱投標控告所節省的費用).

第二，1980年代和90年代初的許多反壟斷刑事案件都集中在公共采購中的濫用行為上。假設競爭執法當局希望就卡特爾應受到嚴格譴責以及從事不當行為的個人應被監禁這一想法建立廣泛的社會與政治認可，那么建立這種認可的一種方式——將對供應商共謀進行嚴厲刑事處罰的觀念社會化——是針對那些社會可能認為可鄙的活動。以操縱投標的形式從國庫盜竊無疑是一種犯罪。

這是一個值得注意的例子，在這個例子中，鐘擺敘事對1980年代司法部刑事反壟斷計劃的詆毀很有可能誤導正在考慮如何建立有效執法計劃的轉型經濟競爭官員。外國官員可以從鐘擺敘事中吸取教訓，即他們不應該在起訴涉及建筑或與政府勾結的卡特爾上“浪費”資源，因為這些事情微不足道。這一“教訓”不僅是對美國實際經驗的誤讀，而且對于新興市場競爭機制來說也肯定是一項糟糕的政策。141. See William E. Kovacic, Institutional Foundations for Economic Law Reform in Transition Economies: The Case for Competition Policy and Antitrust Enforcement, 77 Chi.-Kent L. Rev. 265, 294-95 (2001) (討論對挑戰涉及公共采購之共謀的轉型經濟競爭制度的好處).

第三個因素涉及為支持嚴厲對待卡特爾的規范建立廣泛的接受度。1980年代的起訴擴大了始于1970年代的將刑事處罰作為糾正核心橫向共謀的首選工具和監禁罪犯的努力。多次廣為人知的起訴不僅表明了政府對卡特爾進行刑事攻擊的決心，而且有助于說服法院、立法者、商業領袖和公眾認為卡特爾活動應受到嚴厲處罰。即使是通過起訴相對較小的企業，將這一規范嵌入監管環境和政治經濟也能更普遍地促進威懾。

1990年代在刑事執法方面帶來了進一步的重大創新。其中最重要的是發現犯罪行為。自1980年代初以來，聯邦執法官員采取了多項舉措，以提高他們獲取共謀直接證據的能力。司法部更頻繁地使用竊聽和電子監視等調查手段，并擴大了與其他執法實體和政府部門的合作。142. See Judy Whalley, Priorities and Practices—The Antitrust Division’s Criminal Enforcement Program, 57 Antitrust L.J. 569,571-72 (1988) (描述司法部利用竊聽和其他監視技術收集非法共謀證據的擴張).這些步驟增加了競爭者通過直接交換保證來協調其行為的努力被發現的可能性。

在1993年和1994年司法部擴展了鼓勵卡特爾參與者向政府報告共謀事件的寬大處理方案。143. U.S. Dep’t of Justice, Antitrust Div., Corporate Leniency Policy (1993), reprinted in 4 Trade Reg. Rep. (CCH) ? 13,113;U.S. Dep’t of Justice, Antitrust Div., Individual Leniency Policy (1994), reprinted in 4 Trade Reg. Rep. (CCH) ? 13,114.與外國政府和美國移民主管機構的協議提高了司法部從海外管轄區收集信息和誘使外國公民接受美國刑事訴訟的能力。1990年代，對違法行為的偵查和處罰手段的加強匯集并產生了重大的執法突破。144. See Gary R. Spratling, Detection and Deterrence: Rewarding Informants for Reporting Violations,69 Geo. Wash. L. Rev.798 (2001) (描述司法部在1990年代的刑事執法成就).從1995年至2000年，司法部對反壟斷犯罪的罰金比1890年至1994年多。僅就維生素卡特爾而言，司法部就從參與公司獲得了數億美元的刑事罰金145. Hoffman-LaRoche和BASF分別支付了5億美元和2.25億美元的刑事罰金，以解決司法部的主張。See United States v. F. Hoffmann-LaRoche Ltd., CR No. 99-LR-124-R (N.D. Tex. May 20, 1999) (達成 Hoffman-LaRoche 認罪協議 ),available at http://www.usdoj.gov.atr/cases/12400/hoffman.pdf; U.S. v. BASF Aktiengesellschaft, CR No. 99-CR-200-R (N.D.Tex. May 20, 1999) (達成BASF認罪協議), available at http://www.usdoj.gov.atr/cases/12400/basf.pdf.，并使個人罪犯(包括受美國司法程序管轄的外國公民)被判入獄。146. 幾名外國公民，包括Hoffmann-LaRoche的一名首席執行官，同意在美國服刑。See United States v. Dr. Kuno Sommer, Crim. No. 3:99-CR-201-R (N.D. Tex. May 20, 1999) (DOJ與 Roche’s Vitamin and Fine Chemicals Division 前全球營銷總監Kuno Sommer達成認罪協議), available at http://www.usdoj.gov.atr/cases/12400/sommer.pdf; see also Harry First,The Vitamins Case: Cartel Prosecution and the Coming of International Competition Law, 68 Antitrust L.J. 711, 716-18 (2001)(描述外國公民在美國對維生素卡特爾的控告中認罪).

c. 總結

美國在刑事執法方面的現代經驗呈現出競爭政策逐步、累積發展的模式。至少從1950年代末和60年代初的電氣設備訴訟開始并一直延續到現在，司法部的刑事執法計劃每十年期都比該十年期開始時完成得更好。

鐘擺敘事正確地認識到了1990年代刑事執法計劃的重要性，但它對美國努力將反壟斷違法行為視為犯罪的現代歷史了解甚少。為了強調1990年代的工作，鐘擺敘事錯誤地將1980年代視為無關緊要。即使孤立地考察1980年代，當考慮到所承辦的具體案件的內容，包括許多涉及建設重要基礎設施資產和公共采購主管機構濫收費用的案件，也很難支持1980年代無關緊要的說法。147. 至少，人們希望看到無足輕重的斷言依賴于嚴格的經驗檢驗，而不是鐘擺敘事者無法證實的直覺。

鐘擺敘事更嚴重的失敗在于它忽視了反壟斷執法規范是如何隨著時間發展的。司法部刑事執法計劃的逐步加強和日益成功的實施建立在對刑事訴訟的競爭政策作用的普遍信念之上。特別是在1974年后國會提高了犯罪級別并提高了處罰之后，反壟斷局的領導層接受了刑事起訴應成為司法部最高競爭政策優先項的規范。每十年的成就都有賴于前幾十年的貢獻。例如， 如 果 Thomas Kauper、Donald Baker、John Shenefield和Sanford Litvack不支持大陪審團的活動，不鼓勵法院判處更嚴厲的刑罰，William Baxter、Paul McGrath、Douglas Ginsburg、Charles Rule和James Rill在1980年代和90年代初就不可能擴大刑事執法的范圍并增加刑事執法的有效性。

鐘擺敘事也模糊了允許美國加強其反壟斷刑事計劃之措施的組合和順序。增強的方法包括法定改進和政策實驗的結合。要了解美國體系是如何發展的，要了解影響合規性的因素(起訴頻率、偵查的可能性、處罰的嚴厲程度)之間的相互作用，以及更一般地說，要確定一個國家必須做些什么來建立一個成功的刑事執法計劃，就有必要準確地了解每項舉措的貢獻。司法部推出了新的執法方式，測試了政策“原型”，評估了結果，擴大了成功技術的使用，并在國會或通過行使自由裁量權的方式進行了必要的修改。148. See, e.g., 60 Minutes with Douglas H. Ginsburg, Assistant Attorney General, Antitrust Division, 55 Antitrust L.J. 255, 260(1986) (助理司法部長Ginsburg的評論討論了里根政府對量刑改革的支持，這項改革將增加因操縱價格罪而服刑的人的刑期).

鐘擺敘事要么將1980年代的政策發展視為無關緊要，要么貶低里根任期內反壟斷官員在幫助為1990年代的救濟成功奠定基礎方面的作用。根據過去幾十年的經驗，里根任期內司法部主張加強對反壟斷犯罪的處罰。這一主張在制定更嚴格的量刑標準和制定雙倍損失、雙倍收益的罰金計算方法方面發揮了重要作用。如果沒有這些強化的處罰，如果沒有1980年代和1990年代初將刑事訴訟作為核心罪行規范的持續常規化，1990年代引人注目的復蘇就不可能實現。149. 順序測試、評估和改進計劃的價值——過去四十年司法部刑事執法計劃的方法特征——在政府政策制定的其他領域也有相似之處。司法部的刑事執法計劃不可能超越1980年代的舉措并取得90年代的成果，就像美國宇航局不可能在1969年通過跳過雙子座系列飛行，并在水星計劃結束后立即開始阿波羅任務到達月球一樣。1990年代的執法計劃為執法組合增加了一個關鍵因素(通過更強大的寬大處理計劃提高偵查能力)，但如果不重視包括1980年代在內的前幾十年政策制定的貢獻，就無法理解其成功。150. Pitofsky教授對克林頓政府時期反壟斷救濟措施的分析表明，鐘擺敘事傾向于低估當前政策成就與過去執法舉措之間的聯系，并將里根政府排除在更有效的刑事執法進程之外。Pitofsky教授指出，刑事執法是克林頓司法部發起“一些全新的救濟措施”的一個領域。Pitofsky, Remedies, supra note 26, at 171. 1990年代的復蘇規模遠遠大于前幾十年，盡管計算巨額罰金的工具(雙倍損失，雙倍收益機制)是1980年代的創新。Pitofsky教授承認1990年代的量刑改革和罰金增加對起訴的價值，并表示“刑事執法的這一變化在很大程度上應歸功于國會。” Id. at 173. 他的敘述沒有提到里根政府和司法部反托拉斯局在將改進反壟斷刑事制裁列入政策議程和幫助形成具體改革方面的作用。

不受鐘擺敘事束縛的歷史分析也可能提供一個更豐富的理解，即在過去40年中對卡特爾的執法如何影響商界的合規。需要考慮的一個假設是，商界對嚴格約束卡特爾的認識和遵守是分階段進行的。151. 該觀念的提出參見Jonathan B. Baker, New Horizons in Cartel Detection, 69 Geo. Wash. L. Rev. 824 (2001).1950年代末和60年代電氣設備行業的訴訟可能使美國商界普遍認識到從事卡特爾的危險；1970年代和80年代的執法明確表示司法部將積極運用刑事處罰對企業和個人違法者同樣進行懲罰。1990年代備受矚目的卡特爾訴訟的一個顯著特點是非美國公司的廣泛參與。或許1990年代的美國執法計劃加上外國競爭主管機構對卡特爾起訴力度的擴大，將使外國公司注意到合規責任和不當行為的危害，就像美國從1950年代末到90年代初的執法將信息傳遞給美國公司一樣。

2.民事執法

表3列出了1961年至2000年期間涉及橫向限制的聯邦貿易委員會民事執法的數據。152. 這些數據來自CCH Trade Regulation Reports.此處和附錄A中列出的聯邦貿易委員會數據表明，從卡特政府的最后幾年開始，聯邦貿易委員會對涉及橫向限制的非合并民事執法給予了大量關注。鐘擺敘事認為民事執法在1980年代幾乎消失或停止，這忽略了聯邦貿易委員會的經驗。如果限制在羅納德·里根第二個任期內的司法部，那么關于民事非合并執法大幅減少的評論將是準確的。153. See Douglas H. Ginsburg, Comment—The Goals of Antitrust Revisited, 147 J. Institutional & Theoretical Econ. 24, 28(Mar. 1991) (報道稱在1989財年，司法部提起了一起非合并民事訴訟).

表3中給出的數據包括兩類橫向限制案件。第一類也是最大的一個子集包括指控競爭對手直接、正式協調產出或其他競爭層面的案件。在這里，競爭企業明確地同意協調他們的行動，政府對案件的解決集中在協調安排的經濟效果和正當理由上。在某些情況下，被告辯稱，他們的行為享有反壟斷豁免，原因是國家行動原則（state action doctrine）、諾爾原則（Noerr doctrine）或法定豁免。第二類案件涉及更微妙的情況，在這種情況下，企業被指控集體或單方面采取促進協調的做法。

表3 聯邦貿易委員會橫向限制執法——1961-2000

a.直接正式協調案件

1960年代，政府處理了許多涉及與競爭對手合作的重要民事案件。也許聯邦貿易委員會在這一時期最值得注意的貢獻是，它成功地挑戰了直接競爭對手的努力，即確定各自用于制造最終產品的投入。154. Nat’l Macaroni Mfrs. Ass’n v. FTC, 345 F.2d 421 (7th Cir. 1965).在這個時代司法部民事橫向案件中最著名的是Topco案，最高法院于1972年對此案作出了判決。155. United States v. Topco Assocs., 405 U.S. 596 (1972).

1970年代，政府采取了各種重大舉措來解決涉及特定行業的橫向限制案件。主要里程碑事件包括司法部訴國家職業工程師協會（National Society of Professional Engineers）案156. Nat’l Soc’y of Prof’l Eng’rs v. United States, 435 U.S. 679 (1978).和聯邦貿易委員會訴美國醫學會（American Medical Association）案157. AMA v. FTC, 638 F.2d 443 (2d Cir. 1980), aff’d by an equally divided Court, 455 U.S.676 (1982).。在此期間，聯邦貿易委員會還發出了涉及印第安納牙醫聯合會（Indiana Federation of Dentists）集體抵制的控告。這些案件及相關案件確立了包括傳統的反壟斷執法在內的競爭政策在行業中發揮重要作用的原則。對聯邦貿易委員會來說，這些案件標志著該機構現代醫療保健反壟斷計劃的開始——這是自1914年以來最有可能實現聯邦貿易委員會競爭政策潛力的一項舉措。

1980年代，聯邦貿易委員會增加了涉及橫向協同行為的民事執法。158. See James L. Langenfeld & Louis Silvia, The Federal Trade Commission’s Horizontal Restraint Cases: An Economic Perspective, 61 Antitrust L.J. 653 (1993) (審查1980年至1992年聯邦貿易委員會的橫向限制案件).采用現代反壟斷歷史鐘擺敘事的評論傾向于以兩種方式之一不予考慮這一活動，一種是斷言聯邦民事執法在1980年代減少，另一種是暗示所討論的活動是無關緊要的。

我們用什么標準來衡量被起訴案件的重要性？以聯邦貿易委員會關于印第安納牙醫聯合會（Indiana Federation of Dentists, IFD）的案件為例。159. IFD案于1970年代末啟動，該案的上訴于1980年代結束。一個側重于受影響商業總量的重要性的指數可能不會非常重視對印第安納牙醫聯合拒絕向保險公司提供其病人的x光片行為的挑戰。從這個意義上說，IFD案是一個相對無關緊要的案件——一個小案例。從它對理論的影響來看，小案件構成了大法律。最高法院對IFD案的判決有助于形成規范合理原則和反競爭效果證明的現代判例。160. 并非所有評論者都認為IFD案是反壟斷體系的積極成就。See Schwartz, supra note 51, at 793 (聯邦貿易委員會的裁決和聯邦最高法院的判決僅根據《謝爾曼法》標準評估IFD案的爭議行為，而不是援引《聯邦貿易委員會法》第5條的更廣泛范圍，構成了“對行政權力的粗暴態度”，這“對反壟斷的健康發展有著不祥的影響，因為行政機構的工作人員主要是保守的共和黨人”).就其他結果而言，IFD案為司法部起訴微軟提供了理論基礎。

IFD案強調了現代聯邦執法歷史的另一個重要特征。它展示了聯邦機構的一些主要成就是如何由總統政府持續推行的舉措產生的。1978年在Michael Pertschuk擔任主席期間聯邦貿易委員會發起了IFD倡議，1983年在James Miller任主席期間意見一致的委員會在Pertschuk委員起草的意見中認定了責任，161. 101 F.T.C. 57 (1983).Miller任期內的聯邦貿易委員會在聯邦最高法院成功地解決了這一案件，162. 476 U.S. 447 (1986).這推翻了聯邦第七巡回上訴法院對執行該機構命令的拒絕。163. 745 F.2d 1124 (7th Cir. 1984).如果沒有對有利于積極處理保健問題的執法規范的長期投入，IFD案中的結果不可能實現。

IFD案是1980年代值得注意的民事橫向限制案件冗長名單中的一部分。在不到兩年的時間里——從1983年12月到1985年10月，聯邦貿易委員會在Detroit Auto Dealers案164. Detroit Auto Dealers, FTC Docket No. 9189 (Dec. 20, 1984), 117 F.T.C. 417 (1989), aff’d in part and remanded in part, 955 F.2d 457 (6th Cir. 1992).、Massachusetts Board of Registration in Optometry案165. Massachusetts Bd. of Registration in Optometry, 110 F.T.C. 549 (1988).、Ticor案166. FTC v. Ticor Title Ins. Co., 504 U.S. 621 (1992).、和Superior Court Trial Lawyers案167. Superior Ct. Trial Lawyers Ass’n, 107 F.T.C. 510 (1986), enforcement denied and remanded, 856 F.2d 226 (D.C. Cir.),rev’d, 493 U.S. 441 (1990).中提出了控告，并在American Society of Sanitary Engineering案168. 106 F.T.C. 324 (1985).71中接受了同意協議。Detroit Auto Dealers案、Ticor案 和 Trial Lawyers案對實質性橫向限制原則以及國家行動和諾爾原則賦予的豁免范圍作出了重大貢獻。Ticor案是聯邦貿易委員會試圖限制訴諸公共干預作為私人卡特爾化手段的若干案件之一。Mass. Board案在促進反壟斷界關于橫向限制案件中合理原則的適當結構和應用的辯論中發揮了重要作用。用這種方式思考重要性的問題：是否有一項政府民事執法措施從1990年代開始就涉及橫向限制，其理論影響與IFD案以及Trial Lawyers案一樣大？

American Society of Sanitary Engineering案也說明了執法的累積性。在這里，聯邦貿易委員會討論了一個標準制定組織（ASSE）抑制技術創新的努力。ASSE拒絕采用允許引入新馬桶水箱進水閥的標準，盡管有證據表明該閥門很可能改善性能。這種新閥門的生產商擁有這種產品的專利，ASSE的成員似乎不愿意批準一項創新除非他們得到制造它的保證。實際上，現有技術的所有者利用標準制定過程來挫敗新的競爭技術的引入。在ASSE中，聯邦貿易委員會確立了一項原則，該原則將在以后處理使用標準限制創新的案件中變得重要。169. See David Balto & Robert Pitofsky, Antitrust and High-Tech Industries: The New Challenge, 43 Antitrust Bull. 583,596-603 (1998) (討論美國衛生工程學會作為現代反壟斷政策演變的一部分，涉及標準制定機構和創新).

1990年代，執法機構繼續前二十年挑戰直接橫向限制行為的實踐。許多案件涉及保健機構和其他專業團體。聯邦貿易委員會于1993年提起了California Dental Association案的訴訟，并在上訴程序中為其責任認定進行辯護。最高法院支持聯邦貿易委員會對其監督非營利機構活動的權力的解釋，但否定了聯邦貿易委員會的責任認定。170. California Dental Ass’n v. FTC, 526 U.S. 756 (1999).就其他值得注意的案件而言，司法部還受理了一些特定行業以外的重大案件。司法部反壟斷局就納斯達克證券交易所的運營達成了實質性的和解，171. United States v. Alex. Brown & Sons, 963 F. Supp. 235 (S.D.N.Y. 1997) (達成同意判決), aff’d, 153 F.3d 16 (2d Cir. 1998).并成功挑戰了Visa和Mastercard信用卡網絡章程的特點。172. United States v. VISA U.S.A., Inc., 334 F.3d 229 (2d Cir. 2003).

b.促 進 行 為/便 利 行 為（Facilitating Practices）和其他不太直接的協調形式

在1960年代和1970年代，聯邦機構處理了一些涉及介于非法協調和可接受的單方面行為之間的行為的案件。在United States v.Container Corp案173. 393 U.S. 333 (1969).中，美國司法部成功地攻擊了共享競爭性敏感信息或進行其他形式合作的協議，這些協議可能有助于協調定價和產出決定。1970年代初，美國司法部的其他案件挑戰了汽車和電氣設備部門的兆示（Signaling）和其他不太直接的協調形式。174. United States v. Westinghouse Elec. Co., 1977-2 Trade Cas. (CCH) ? 61,661 (E.D. Pa. 1977); United States v. General Elec.Co., 1977-2 Trade Cas. (CCH) ? 61,660 (E.D. Pa. 1977); United States v. General Motors Corp., 1974-2 Trade Cas. (CCH) ?75,253 (E.D. Mich. 1974).

1970年代，聯邦貿易委員會還處理了一些與（方便溝通協調的）促進行為有關的重大案件。在Boise Cascade案中，聯邦貿易委員會質疑平行采用基點定價公式。在Ethyl案中，聯邦貿易委員會使用《聯邦貿易委員會法》第5條攻擊單方面但平行采用最惠國條款的行為。在每一個案件中，上訴法院都拒絕執行聯邦貿易委員會的命令，對聯邦貿易委員會分析的質量提出了嚴重質疑，對該機構的裁決幾乎沒有表示出尊重。

在布什任期內，司法部和聯邦貿易委員會擴大了處理競爭對手之間微妙的協調形式的努力。司法部提起了Airline Tariff Publishing案，最終達成了一項涉及兆示（Signaling）和使用電子數據庫的和解。175. See United States v. Airline Tariff Publ. Co., 836 F. Supp. 9 (D.D.C. 1993) (consent decree).執法機構還啟動了幾起涉及共謀要約的民事案件。共謀要約案件追求的是司法部在1980年代中期的American Airlines案中確立的觀念。176. 共謀要約案件包括Quality Trailer Prods., [FTC Complaints & Orders—1987-1993 Transfer Binder] Trade Reg. Rep.(CCH) ? 23,247 (Nov. 5, 1992). 對使用反壟斷法來打擊單方面共謀要約的引入參見United States v. American Airlines, Inc.,743 F.2d 1114 (5th Cir. 1984).