突破制度 “高墻”：政府支持新型研發(fā)機構的特殊制度邏輯
——基于深圳、北京、南京、上海實踐的比較

姜 春，李詩涵，胡 峰，程 龍

(1.復旦大學國際關系與公共事務學院，上海 200433；2.復旦大學經(jīng)濟學院，上海 200433；3.江蘇省科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院，江蘇 南京 210042；4.科學技術部科技人才中心，北京 100862)

0 引言

新型研發(fā)機構的作用常常被描述為幫助技術跨越 “死亡谷”，或作為填補基礎研究與技術開發(fā)甚至產(chǎn)業(yè)化之間空白的參與者，而科技體制改革的 “試驗田”是另外一個頗為常見的評價[1-3]。2015年，中央 《深化科技體制改革實施方案》提出構建更加高效的科研體系，尤其提到推動新型研發(fā)機構發(fā)展。此后， 《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》 《 “十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》等綱領性文件將 “探索非營利性模式的社會化新型研發(fā)機構”規(guī)定放寬為 “培育面向市場的新型研發(fā)機構”。2019年國家部委出臺指導新型研發(fā)機構發(fā)展的唯一專門文件 《關于促進新型研發(fā)機構發(fā)展的指導意見》，從提升國家創(chuàng)新體系整體效能的戰(zhàn)略高度全面放開新型研發(fā)機構身份限制，允許其注冊為科技類民辦非企業(yè)單位、事業(yè)單位和企業(yè)。這無疑吸引了地方政府的興趣，新型研發(fā)機構建設呈現(xiàn)星火燎原之勢。截至2021年8月底，省級層面已基本制定本域?qū)ｍ椪?(西藏自治區(qū)暫未制定)，足見地方對新型研發(fā)機構的重視程度。2019年底全國新型研發(fā)機構有2050家，2016—2020年新注冊的機構數(shù)占到50.4%[4]，這種爆發(fā)式增長仍持續(xù)擴大。然而，從全國而言，絕大部分新型研發(fā)機構建設存在定位不清、模式不清、重復建設等問題[5]。各地大批建設時，更要認真思考新型研發(fā)機構是表面理解的 “新的研發(fā)機構”還是另有深意；是依附 (或游離)于企業(yè)、高校、科研院所等既有創(chuàng)新主體，還是作為國家創(chuàng)新體系中的第四類創(chuàng)新主體。新型研發(fā)機構是否只是 “新瓶裝舊酒”，是否存在孰優(yōu)孰劣，其中涉及一個重要的學術問題，即新型研發(fā)機構發(fā)展的制度基礎?；卮鸷眯滦脱邪l(fā)機構發(fā)展的制度生成邏輯這一根本問題，是認識、研究、發(fā)展新型研發(fā)機構的基本前提。

基于上述分析，本文主要解決三個問題：①典型城市新型研發(fā)機構發(fā)展的制度差異和共性有哪些，如何理解政府支持新型研發(fā)機構的制度；②在逐漸形成新型研發(fā)機構新制度體系過程中，衍生出哪些新的困境；③未來政府支持新型研發(fā)機構的制度改革重點和路徑是什么。

1 文獻綜述

為了重點把握研究脈絡，本文對國內(nèi)外重點期刊上刊載新型研發(fā)機構的文獻進行采集和分析。參考既有文獻[6]的做法，選取中國知網(wǎng)的CSSCI來源期刊數(shù)據(jù)庫和Web of Science核心合集的SSCI數(shù)據(jù)庫。中文數(shù)據(jù)采集以新型研發(fā)機構、新型科研機構、新型研發(fā)組織為篇名進行檢索。類似地，英文數(shù)據(jù)采集以New R&D institute或者New R&D institution為標題進行檢索。對檢索到的文獻逐一研讀、篩選之后，采集到27篇中文文獻、3篇英文文獻。研究發(fā)現(xiàn)，新型研發(fā)機構相關文獻最早在2013年出現(xiàn)，2015年后顯著增加，這可能與2015年 《深化科技體制改革實施方案》首次提出 “推動新型研發(fā)機構”有關。相關文獻刊載在12份重要期刊上，多為科技管理領域期刊，其中，中國科技論壇 (23.33%)、科技進步與對策 (20%)、科學管理研究 (16.67%)、科學學研究 (10%)4份期刊占到70%。

現(xiàn)有研究集中在以下三個方面：①現(xiàn)狀研究。新型研發(fā)機構發(fā)展受到學者的持續(xù)關注：湖北新型研發(fā)機構在發(fā)展布局、政策與資金支持度、組織管理有效性、運行機制市場化、高層次人才供給方面不夠理想[7]；江蘇新型研發(fā)機構存在良好基礎積累與未來發(fā)展空間、新興領域集中與地區(qū)差異化、研發(fā)機構類型多元與功能交叉重疊三種矛盾[8]。按照機構類別進行研究，有學者認為事業(yè)單位、企業(yè)單位和社會服務機構三類機構在運行、績效方面存在差異[9]。②模式與機制研究。參建主體視角，機構建設離不開政府參與，有大學-政府共建模式[10]、政府-發(fā)起單位雙元模式[11]和 “省產(chǎn)研院”模式[3]等。創(chuàng)新結構視角，機構多主體參與塑造協(xié)同創(chuàng)新模式[12]，有合作建設模式、組織管理模式、合作研發(fā)模式和合作服務模式。協(xié)同模式在幫助機構構建微觀協(xié)作和學術創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)方面發(fā)揮重要作用，影響利益分配均衡性[13-14]。③評價研究。機構目標是服務產(chǎn)業(yè)升級或培育新興產(chǎn)業(yè)，這決定了構建以科技經(jīng)濟緊密結合的評價機制[15]。從過程視角看，機構績效評估基于資源依賴、社會影響兩個維度，也有績效動態(tài)灰色目標評價模型評價[16-17]。

新型研發(fā)機構以科技經(jīng)濟緊密結合為目標，實現(xiàn)了科學技術化與技術科學化的相互促進，是對巴斯德象限理論 (Pasteur’s Quadrant)的超越，推動新巴斯德象限理論新突破。新型研發(fā)機構鏈接 “政產(chǎn)學研金用”多元主體，利益關系更加錯綜復雜，一定程度上也豐富了協(xié)同治理理論。新型研發(fā)機構類似一種開放式創(chuàng)新平臺，注重自身與外部各類組織形態(tài)建立深度合作關系，是開放式創(chuàng)新理論的新實踐。綜上，既有文獻開展了富有價值的探索性研究，為進一步研究奠定了重要基礎。然而，現(xiàn)有研究存在兩點不足：研究主題多集中在新型研發(fā)機構建設過程、模式選擇爭論，鮮有關注機構發(fā)展的制度基礎，對于其成長背后的制度創(chuàng)新內(nèi)涵缺乏系統(tǒng)探討。新型研發(fā)機構是否有效解決了原有難題，以及是否衍生出更大的隱患等均有待深入研究。研究對象多集中在單案例研究，缺乏區(qū)域比較，鮮有重點關注新型研發(fā)機構建設特色鮮明、速度領先和成效顯著的城市。

基于上述理由，本文選取在發(fā)展新型研發(fā)機構具有突出表現(xiàn)的深圳、北京、南京、上海四個重要城市，基于比較研究的視角，從政策目標、工具、執(zhí)行、效果四個維度探究政府支持新型研發(fā)機構的特殊制度，進一步對制度體系形成過程中衍生的新困境進行分析，并指出未來制度的改革路徑。本文的研究有助于撇開單個機構或地區(qū)發(fā)展的各種細節(jié)和偶然因素，把握發(fā)展主線，更準確地理解政府支持新型研發(fā)機構發(fā)展的制度基礎，豐富新型研發(fā)機構的制度理論研究，同時也為新型研發(fā)機構可持續(xù)發(fā)展提供實踐啟發(fā)和思考。

2 研究設計

2.1 案例選擇

樣本案例選擇深圳、北京、南京、上海四個城市的主要原因是：1996年，深圳率先創(chuàng)建了全國第一家新型研發(fā)機構——深圳清華大學研究院，揭開了新型研發(fā)機構建設的序幕，并探索出較為成熟、富有成效的發(fā)展路徑；2005年，北京市政府和科技部聯(lián)合出資成立北京生命科學研究所，深刻影響著北京對建設國際一流新型研發(fā)機構的重視；2017年，南京開展 “兩落地、一融合” (科技成果項目落地、新型研發(fā)機構落地，校地融合發(fā)展)工程，短短三年取得顯著成績，其典型經(jīng)驗做法獲得國務院第五次大督查通報表揚；2020年，上海把支持新型研發(fā)機構發(fā)展納入 《上海市推進科技創(chuàng)新中心建設條例》，在全國較早探索以地方立法形式建設新型研發(fā)機構。

2.2 數(shù)據(jù)來源

本研究的數(shù)據(jù)來源于三個方面：一是四個城市的 “人民政府公報”數(shù)據(jù)庫。該數(shù)據(jù)庫收錄了政府及其職能部門文件，政策資料完整、獲取方便。二是科技主管部門 (統(tǒng)稱市科委)、財政局、發(fā)改委、公安局、人社局、國資委、金融監(jiān)管局等與科技創(chuàng)新政策相關的委辦局網(wǎng)站。網(wǎng)站的信息量豐富，涵蓋了政策、會議、調(diào)研、活動、項目、政協(xié)提案等信息。三是2020年5月—2021年8月，我們對這四個城市的科技部門、新型研發(fā)機構、運營公司、高?？萍紙F隊進行了調(diào)研訪談，形成了豐富的數(shù)據(jù)、報告、座談會資料。對于前兩個數(shù)據(jù)渠道，以關鍵詞 “新型研發(fā)機構、新型科研機構、新型研發(fā)組織”檢索。經(jīng)過數(shù)據(jù)清洗，得到相關政策83項。政策文本涉及條例、計劃、意見等12種政策類型，統(tǒng)計結果見表1。

2.3 研究框架

經(jīng)過長足發(fā)展，公共政策的比較研究已從 “政策目標-政策工具”二維框架演變?yōu)?“政策目標-政策工具-政策執(zhí)行”三維框架[18]。

政策目標是政策制定者對政策客體設置的政策預期。Ergas[19]提出任務-擴散二分法分析框架。Flanagan等[20]在重新定義科技創(chuàng)新政策組合時，把政策目標劃成五類。彭紀生等[21]開發(fā)政策量化標準手冊，以技術創(chuàng)新政策為對象，把政策目標分為六類。政策目標因政策對象不同而變化，本文將政策目標分為升級傳統(tǒng)科研機構和培育創(chuàng)新主體兩類。

政策工具是政策的載體，政策工具的選擇構成政策制定的一部分，科技創(chuàng)新政策既強調(diào)間接工具也強調(diào)直接工具，既關注需求側工具也關注供給側工具[22-23]。本文將政策工具歸納為機構認定、科技計劃申報、財政資助、進口設備免稅、科研人員收益、職稱評審、安居生活、評價與獎勵八個方面，分析政策工具是否具有支持性。

表1 新型研發(fā)機構政策類型分布

政策執(zhí)行具有復雜性，也存在歧義和沖突。為了完成執(zhí)行者的目標，執(zhí)行過程有可能產(chǎn)生與原始目標間的偏差。通過回顧經(jīng)合組織 (OECD)科學決策模型，Henriques等[24]提出科學決策模型是通過構建以結構、參與者和功能的中心，促進政策循環(huán)落實到一線。本文對政策執(zhí)行從四個方面進行分析：執(zhí)行層級，關注政府職能部門條條分割；聯(lián)合執(zhí)行，關注政府職能部門橫向塊塊分割；協(xié)調(diào)執(zhí)行，關注其他參與者或者政府自身對政策執(zhí)行阻滯的協(xié)調(diào)情況；執(zhí)行制度化，關注政策執(zhí)行的職責是否制度化。

政策能不能產(chǎn)生效果及其效果強度，越來越受到學者的關注[25]。呂芳[26]在開展中西方公共服務外包的比較研究中，就以包括政策效果在內(nèi)的改革目標、策略、工具、效應四個維度分析了制度邏輯。

基于上述分析，本文構建政策目標—政策工具—政策執(zhí)行—政策效果四維框架 (見圖1)，對四個典型城市政府支持新型研發(fā)機構的制度進行比較。首先，對政府支持新型研發(fā)機構的制度特征進行研究，著重回答政府支持新型研發(fā)機構的制度創(chuàng)新體現(xiàn)在哪里。其次，對這一特殊制度產(chǎn)生的交替換位效應進行研究。最后，提出未來改革的方向和著力點。

圖1 政策目標—政策工具—政策執(zhí)行—政策效果四維框架

3 政府支持新型研發(fā)機構的制度特征

3.1 政策目標：升級傳統(tǒng)科研機構還是培育新創(chuàng)新主體

新型研發(fā)機構究竟是科研院所的延續(xù)升級還是另起爐灶？本文認為兩者的概念、特征存在顯著區(qū)別，兩者產(chǎn)生的歷史背景和現(xiàn)實情境也不同。即使在現(xiàn)實制度下，兩者的角色和作用也已被明確規(guī)定和區(qū)分。因此，政府的政策目標明晰，主要是培育新創(chuàng)新主體而非對傳統(tǒng)科研機構的升級或完善。

科研院所即 “傳統(tǒng)”科研機構，一般是指1999年進行的 “轉制院所”改革涉及的機構，甚至更早時期的政府所屬科研院所這一類機構，是一個歷史概念。本質(zhì)上，科研院所的研究范疇是指國有背景的科研機構?？蒲性核让嫦蚴袌鲆裁嫦蛘?，現(xiàn)代科研院所僅僅是指生產(chǎn)創(chuàng)新性的公共知識產(chǎn)品的科研院所，即主要 “銷售”給政府才能換取收益的機構。新型研發(fā)機構與科研院所相比， “新”主要表現(xiàn)在五個方面：①機構建設模式新，建設主體多元化，多是由社會多方利益主體共同出資，而非政府獨資為主；②管理運作機制新，堅持市場化導向，市場決定新型研發(fā)機構的生死存亡；③科研主攻方向新，更具前瞻性，瞄準國際前沿，也從事基礎研究；④創(chuàng)新組織方式新，縮短技術研發(fā)到產(chǎn)業(yè)化的時間，打通成果研發(fā)與轉化環(huán)節(jié)；⑤創(chuàng)新融資渠道新，科技金融深度融合，新型研發(fā)機構可以設立孵化基金，具有融資功能。這些特征為新型研發(fā)機構獨有特質(zhì)，是科研院所遠不能及的。

科研機構與新型研發(fā)機構的歷史背景也不同?？蒲袡C構 (轉制前)由十多個產(chǎn)業(yè)部門主導，研發(fā)能力和協(xié)作問題突出，五路科研大軍互不通氣、各自為政，研發(fā)與生產(chǎn)脫節(jié)，經(jīng)費使用效益低下[27-28]。1999年，國務院辦公廳、科技部等部門對國家經(jīng)貿(mào)委管轄的十個國家局所屬科研機構進行改革。以市場化為導向，科研機構自主選擇改革方式。至今，轉制科研院所仍有問題。治理上，部分機構受到科技部門、業(yè)務主管部門、所屬企業(yè)的多頭管理，運行與管理機制效率不高[29]；能力上，引人用人機制不夠靈活，高層次人才缺乏，成果轉化與激勵不夠完善，創(chuàng)新能力與服務能力不強[29]。現(xiàn)階段，中國自主創(chuàng)新能力不夠強，原創(chuàng)性科技成果缺乏，不少領域技術依賴嚴重，頂尖人才和團隊匱乏，科研成果市場化不足。政府大膽進行制度變革，另起爐灶，重新打造一支新生科技創(chuàng)新力量，推動研發(fā)、孵化、轉化一體化發(fā)展。新型研發(fā)機構在頂層制度設計上被納入國家創(chuàng)新體系中統(tǒng)籌考慮和推動部署。

現(xiàn)實制度安排下，新型研發(fā)機構被視為新的創(chuàng)新力量 (角色)。2016年深圳市委市政府制定 《關于促進科技創(chuàng)新的若干措施》，提出科研機構法人治理結構改革目標是構建高效的科研體系，單獨規(guī)定設高水平大學和新型研發(fā)機構。可見，深圳對兩類機構是區(qū)別對待的。 《北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》文件提出，科研機構建設是服務 “深化科技體制改革，推動科技成果轉化條例”，而新型研發(fā)機構是服務 “制定實施國際科技創(chuàng)新中心建設戰(zhàn)略行動計劃”，支持八大戰(zhàn)略領域的新型研發(fā)機構發(fā)展。2021年南京 “1號文” 《關于新發(fā)展階段全面建設創(chuàng)新名城的若干政策措施》提出，新型研發(fā)機構的目標是 “打造特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新集群”。前三次的 “1號文”已要求南京38家公益性科研院所按照新型研發(fā)機構的制度機制進行根本性轉變。上海 《關于促進新型研發(fā)機構創(chuàng)新發(fā)展的若干規(guī)定 (試行)》第二條就提到，新型研發(fā)機構有別于傳統(tǒng)科研事業(yè)單位。 《上海市推進科技創(chuàng)新中心建設條例》 (2020)的 “創(chuàng)新主體”部分，獨立對科研院所、新型研發(fā)機構進行規(guī)定 (第十三條、第十四條)。

3.2 政策工具：政府參與競爭還是調(diào)動社會力量

典型城市的政策工具選擇思路、政府參與方式和政策工具使用，既存在差異也有共性。無論政策工具為誰服務，均以市場化為導向發(fā)展新型研發(fā)機構。既然依靠競爭市場發(fā)展新型研發(fā)機構，那么政府參與投資的必要性在哪里？此外，還要探討政府實施的政策工具種類和支持性。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府在政策工具安排上更多是體現(xiàn)調(diào)動社會力量而非參與市場競爭。

(1)以市場為導向發(fā)展新型研發(fā)機構的必然性。歷次的科技體制改革都試圖促進科技與經(jīng)濟融合，但傳統(tǒng)科研機構政事不分、事企不分，科技與經(jīng)濟 “兩張皮”問題未明顯改善。2014年之后， 《政府購買服務管理辦法 (暫行)》 《關于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》實施，政府部門開始建立政府購買公共服務與事業(yè)單位改革的銜接機制。從成效看，這些轉制為科技型企業(yè)的社會公益類科研機構仍轉制不徹底，未徹底面向市場，創(chuàng)辦和發(fā)展企業(yè)面臨 “事企不分” “產(chǎn)權不明晰”等障礙[29]，地區(qū)的產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力面臨挑戰(zhàn)。上海、深圳等城市 《第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景綱要》提出本區(qū)發(fā)展新動能和核心技術 “卡脖子”問題突出，特別是關鍵零部件、基礎軟件等依然受制于人。這就要求必須貼合市場需求發(fā)展新型研發(fā)機構，解決企業(yè)的創(chuàng)新難題。

(2)政府參與新型研發(fā)機構投資有其必要性。由表2可見，四個城市的政府均不同程度參與了新型研發(fā)機構的組建。政府參與投資的原因有兩個：一是市場存在缺陷。新型研發(fā)機構面臨創(chuàng)新風險高但又不得不做、投資金額高但市場資本謹慎、資本周期回報率不確定但未來前景廣闊的矛盾。發(fā)展新型研發(fā)機構會打破原有創(chuàng)新生態(tài)體系，甚至是利益關系的徹底重塑，這種根本性的改變是市場力量難以調(diào)和的。二是政府自身訴求。各地紛紛面臨產(chǎn)業(yè)轉型困難、自主創(chuàng)新能力不強的難題，而新型研發(fā)機構的成效讓地方看到這類機構在構建支撐新興產(chǎn)業(yè)壯大方面的作用。當然，政府也希望通過介入及時感知機構成長的制度性問題。

表2 四個城市各類新型研發(fā)機構組建形態(tài)的政府參與程度

(3)政府實施的政策工具是支持性的。政府參與市場競爭，會利用行政權力影響市場主體的平等性。但從實際行為看，地方政府通過創(chuàng)新性制度既規(guī)避了新型研發(fā)機構體制回流問題，也抑制了政府權力對市場的侵蝕。深圳、北京、上海事業(yè)單位類新型研發(fā)機構均不定機構規(guī)格，不核定人員編制。南京財政參股企業(yè)性質(zhì)新型研發(fā)機構，建立政府股權激勵機制。上海探索功能型平臺的財政投入 “退坡”機制。

政府調(diào)動社會力量采用以下形式：一是協(xié)議資助。深圳清華大學研究院等知名機構均是政府以合同協(xié)議形式參與建設。南京新型研發(fā)機構是科研團隊持大股，政府、社會資本也必須持有一定比例股份，并成立市區(qū)兩級培育體系，給予相應的資助獎勵。與此類似，上海功能型平臺以企業(yè)法人方式運行，但定位于非營利性，采取政府主導、多方參與的合同式管理。這種合同資助方式，使各方力量被有效地轉化為創(chuàng)新動力。二是直接培育。深圳為了在數(shù)學、量子科學、人工智能等戰(zhàn)略領域布局，全額資助基礎研究機構，建立非營利性法人單位或非法人研究機構。北京在全球招攬戰(zhàn)略性科技創(chuàng)新領軍人才團隊，定點全額穩(wěn)定資助。根據(jù)國家實驗室戰(zhàn)略任務需要，上海成立高水平新型研發(fā)機構 (事業(yè)單位)，給予長期穩(wěn)定支持。三是靈活特色服務。深圳基礎研究機構實行財政事前無償資助、事后補助、成立科研基金等。上海對事業(yè)單位機構實行 “機構式預算資助+負面清單”。南京企業(yè)性質(zhì)新型研發(fā)機構雖無法享受進口設備免稅優(yōu)惠，但在評價與獎勵方面激勵性強。

3.3 政策執(zhí)行：臨時性手段還是常態(tài)化制度

文本形態(tài)下公共政策轉化為現(xiàn)實情境的政策目標的過程并不是一個直線模式[30]，從政策目標到政策執(zhí)行充滿各種變數(shù)。如圖2所示，從四個城市的政策執(zhí)行分析結果看，新型研發(fā)機構政策執(zhí)行已從一項臨時性手段變成常態(tài)化制度穩(wěn)定下來。

圖2 新型研發(fā)機構政策執(zhí)行的制度化過程

(1)高位推動。地方政府均高位推動，確保政策真實性執(zhí)行。深圳市委、市政府聯(lián)合發(fā)文 《關于促進科技創(chuàng)新的若干措施》，提出支持各類主體創(chuàng)辦的新型研發(fā)機構。此后，以深圳市政府名義制定的三個文件繼續(xù)加以強調(diào)。國務院發(fā)布的 《北京加強全國科技創(chuàng)新中心建設總體方案》中提出，北京要推廣北京生命科學研究所等管理模式。此后，北京市政府專門制定了 《支持建設世界一流新型研發(fā)機構實施辦法 (試行)》。南京市委、市政府連續(xù)四年出臺創(chuàng)新名城1號文，均提出推動新型研發(fā)機構發(fā)展。南京市委辦公廳、市政府辦公廳連續(xù)兩次出臺、修訂 《關于新型研發(fā)機構的建設管理辦法》。國務院發(fā)布 《上海系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗 加快建設具有全球影響力科技創(chuàng)新中心方案的通知》，提出上海建設具有全球影響力科技創(chuàng)新中心的四大任務之一是建設關鍵共性技術研發(fā)和轉化平臺，要求探索新型產(chǎn)業(yè)技術研發(fā)組織。上海市還以人大立法修訂 《上海市推進科技創(chuàng)新中心建設條例》，在第十四條中明確提出支持新型研發(fā)機構發(fā)展。

(2)多屬性治理。政策工具的多樣化會不可避免地產(chǎn)生政策執(zhí)行的孤島現(xiàn)象 (合作困境)。多屬性治理通過橫向部門間合作，克服 “塊塊”分割問題，實現(xiàn)有效性執(zhí)行。在新型研發(fā)機構的人、財、物方面，深圳市財政委員會、市科委平行部門聯(lián)合出臺 《關于加強新型科研機構使用市科技研發(fā)資金人員相關經(jīng)費管理的意見 (試行)》 《新設基礎研究機構建設管理辦法 (試行)》。北京建設世界一流新型研發(fā)機構需要調(diào)動的執(zhí)行部門更多，包括市教委、市科委、市公安局、市民政局、市人社局、市住建委、市規(guī)劃委等多個委辦局協(xié)同辦公。南京新型研發(fā)機構政策按牽頭部門計算就有七個。上海僅 《關于促進新型研發(fā)機構創(chuàng)新發(fā)展的若干規(guī)定》這一項政策就由六個職能部門聯(lián)合制定。

(3)自主化調(diào)試。公共政策落實到一定的場域，需要政策細化、調(diào)整、再落實的過程。四個城市采用的調(diào)試途徑有專題座談會、調(diào)研、專家建議 (人大提議、政協(xié)提案)，主要領導多次實地調(diào)研新型研發(fā)機構的情況。深圳在2017—2020年政協(xié)提案中有14項涉及新型研發(fā)機構，人大建議涉及6項。北京市委書記蔡奇、市科委主任許強等主要領導和主管領導多次實地專題調(diào)研新型研發(fā)機構情況。南京市委書記張敬華在每個月的月度企業(yè)座談會上都首先召開新型研發(fā)機構企業(yè)家座談會。2018—2021年上海關于新型研發(fā)機構的政協(xié)提案有7項，2021年人大建議有3項。通過這種自主化調(diào)試，有助于查找問題，逐步完善制度，提高政策適應性。

(4)職責制度化。以上政策執(zhí)行的目的是把政策執(zhí)行職責上升為行政部門內(nèi)部制度，將臨時性措施內(nèi)化為政府日常性職責。深圳市科委的機構職責第四條規(guī)定了 “統(tǒng)籌國家重點實驗室、省實驗室、諾貝爾獎實驗室、基礎研究機構等創(chuàng)新平臺建設”。北京市科委機構職能里新增第三條 “負責新型研發(fā)機構的籌建、管理及服務”，其內(nèi)設機構科研機構管理處增加擬訂促進新型研發(fā)機構改革發(fā)展的政策舉措并組織實施，科技信息處負責聯(lián)系服務相關領域新型研發(fā)機構。南京市科委負責新型研發(fā)機構落地，推進校地融合發(fā)展，其內(nèi)設機構科技成果處是成立新型研發(fā)機構推進辦公室。上海市科委的基地建設處、綜合發(fā)展處新增負責促進新型研發(fā)機構創(chuàng)新發(fā)展。

3.4 政策效果：重數(shù)量指標還是質(zhì)量效益貢獻

培育新創(chuàng)新主體的政策目標，僅代表努力方向，并不意味新型研發(fā)機構取得了相應成效。通過對四個城市改革效果的差異性、分類型機構發(fā)展效果、機構成效與科技評價體制改革方向的一致性三個方面的研究，本文認為既有制度更多關注新型研發(fā)機構的質(zhì)量效益貢獻，而非傳統(tǒng)的數(shù)量規(guī)模指標。

(1)政策評價重點緊扣新型研發(fā)機構的初始目標。深圳考核基礎研究機構，注重平臺建設、人才引進、學科建設、國際合作及重大創(chuàng)新成果；經(jīng)省認定的新型研發(fā)機構突出研發(fā)能力，考核注重創(chuàng)新效益 (成果轉化收益、創(chuàng)業(yè)孵化和服務社會等)。北京世界一流新型研發(fā)機構的考核突出對科研投入、成果質(zhì)量、成果轉化、原創(chuàng)價值、實際貢獻、人才集聚培養(yǎng)六個維度。上海高水平新型研發(fā)機構的考核注重基礎和應用基礎研究；考核功能型平臺側重共性技術攻關與服務、成果轉化、人才引進、企業(yè)孵化、帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。南京新型研發(fā)機構建設緊扣技術研發(fā)、孵化科技企業(yè)、轉化科技成果、集聚高端人才四個目標。

(2)實踐突出分類別的評價。一方面，側重基礎和應用基礎研究的新型研發(fā)機構注重成果導向，采用 “里程碑式”考核。北京智源人工智能研究院研發(fā)的 “悟道2.0”，達到1.75萬億參數(shù)，成為世界最大的萬億模型，接近圖靈測試，在世界公認的九項Benchmark上獲得第一。上海在代表世界科技前沿發(fā)展方向上建設了十余家高水平新型研發(fā)機構，其中，期智研究院成立初期匯聚了四位院士、二十多位知名學者和數(shù)名青年人才，在前沿研究方向產(chǎn)出十余篇高水平論文。另一方面，上海對技術研發(fā)和成果轉化的新型研發(fā)機構注重效益導向，特別是對孵化育成科技企業(yè)的貢獻。深圳市經(jīng)省認定的新型研發(fā)機構有42家，孵化3035家科技企業(yè)，占全省的66.5%。南京市新型研發(fā)機構有409家，孵化和引進企業(yè)8914家，其中280家成長為高新技術企業(yè)，新型研發(fā)機構營業(yè)收入有115.6億元。

(3)新型研發(fā)機構成效與科技評價體制改革方向保持一致。無論是哪個城市建設新型研發(fā)機構，建設何種類型的新型研發(fā)機構，都以應用研究為起點，或向前以應用研究觸發(fā)基礎研究，或向后推進技術創(chuàng)新；以服務產(chǎn)業(yè)化為終點，基礎研究類機構注重戰(zhàn)略性前沿基礎對產(chǎn)業(yè)的引領作用，技術研發(fā)類機構注重對產(chǎn)業(yè)共性 “卡脖子”技術的突破；以集聚和培育高層次人才為紐帶。新型研發(fā)機構在某種意義上已經(jīng)成為地方政府引進和留住海內(nèi)外科學家和科技管理人才的重要平臺，如南京新型研發(fā)機構已集聚了5名諾貝爾獎和1名圖靈獎得主、111名中外籍院士。上述三個共性特征體現(xiàn)了對新型研發(fā)機構評價既注重分類評價，又注重從重數(shù)量、重過程向重質(zhì)量、重結果、重效益轉變，這與建立以創(chuàng)新質(zhì)量和貢獻為導向的績效評價體系一致。從這個角度來說，可以將新型研發(fā)機構理解為科技評價體制改革的 “試驗田”，起到了積極探索作用。

4 政府支持新型研發(fā)機構制度的交替換位效應

公共政策的出臺存在交替換位效應，即新政策解決了某個特定問題，卻不可避免地引起其他問題[31]。新型研發(fā)機構在獲得良好效果的同時，制度創(chuàng)新交替換位效應卻無法回避。政策目標致力于培育新創(chuàng)新主體 (第四類創(chuàng)新主體)，但面臨新型研發(fā)機構的法律主體地位問題。政策工具為了充分調(diào)動社會力量，政策和政府行為表現(xiàn)過強，出現(xiàn)新型研發(fā)機構市場化發(fā)展能力羸弱問題。政策執(zhí)行上，政府急于將新制度加以穩(wěn)固，卻力不從心，暴露出科技治理能力現(xiàn)代化問題。

4.1 政策目標：新型研發(fā)機構的法律主體地位問題

(1)獨立法人機構的爭議。國科發(fā)政〔2019〕313號的第一條明確規(guī)定新型研發(fā)機構是獨立法人機構，這一點在地方出現(xiàn)爭議。深圳 《關于加強新型科研機構使用市科技研發(fā)資金人員相關經(jīng)費管理的意見 (試行)》規(guī)定，新型研發(fā)機構是科技類民辦非企業(yè)單位或事業(yè)單位，但在之后的 《深圳市新設基礎研究機構建設管理辦法 (試行)》中提到基礎研究機構也可設立為非法人研究機構。南京 《關于新型研發(fā)機構的建設管理辦法》指出，新型研發(fā)機構是獨立法人組織，但最新的政策 《關于推動新型研發(fā)機構高質(zhì)量發(fā)展的管理服務辦法》限定其為獨立法人企業(yè)。上海 《促進新型研發(fā)機構創(chuàng)新發(fā)展的若干規(guī)定 (試行)》定義新型研發(fā)機構為獨立法人機構，但2021年8月 《修改 〈上海市優(yōu)秀科技創(chuàng)新人才培育計劃管理辦法〉等16件行政規(guī)范性文件》把新型研發(fā)機構規(guī)定為法人或非法人組織。

(2)申報注冊困境。法律上對新型研發(fā)機構法人身份沒有限制，但地方政策因機構性質(zhì)不同而有所差異。機構注冊面臨 “左右為難”困境。2021年國家部委發(fā)布的 《 “十四五”期間支持科技創(chuàng)新進口稅收政策管理辦法》規(guī)定，事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的新型研發(fā)機構可享受科技創(chuàng)新進口稅收政策，但企業(yè)類新型研發(fā)機構不在列。上海功能型平臺雖是民辦非企業(yè)，但因有財政資金支持，需按照 《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》 (2019) “國有資產(chǎn)保值增值”職責管理，且機構缺乏承擔國家科技計劃渠道。為了打政策 “擦邊球”，機構多采取 “多塊牌子、一套班子”運營。

上述問題的根源是，新型研發(fā)機構的法律地位有待明確。表1表明四個城市的政策多是部門規(guī)范性文件，鮮有政府規(guī)章和地方性法規(guī)條例。隨著各地的不斷建立、發(fā)展，缺乏適用范圍更廣、力度更強的上位法對機構身份進行明確。即使國務院在 《 “十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》提到創(chuàng)新主體包括企業(yè)、科研機構、高校、新型研發(fā)機構，但是新型研發(fā)機構在創(chuàng)新主體體系中處于游離、依附狀態(tài)，還未能在法律上獲得與其他三類創(chuàng)新主體相對應的性質(zhì)、職能、組織架構、法律權利義務關系和認定標準等。也正因為法律地位未明確，導致地方政府的發(fā)展理念與思路差異大，獨立法人機構備受爭議，優(yōu)惠政策千變?nèi)f化，機構的發(fā)展在很大程度上受到地方主政領導更替和治理觀念的影響，政策穩(wěn)定性和持續(xù)性不強。

4.2 政策工具：新型研發(fā)機構的市場化發(fā)展能力問題

(1)財政支持仍是機構主要收入。北京建設世界一流新型研發(fā)機構突出財政資金穩(wěn)定支持，導致新型研發(fā)機構很大程度上只對政府負責。南京建設企業(yè)類新型研發(fā)機構，為了吸引社會資本，政府不得不投入更多的財政資金引導刺激，累計投入148.47億元，導致一些新型研發(fā)機構設立的動機不明。2020年南京新型研發(fā)機構納稅額為1.34億元，當年區(qū) (園區(qū))投入19.35億元，納稅額與政府投入的比例僅為6.9%。上海各類 (備案)新型研發(fā)機構多是政府主導、財政資金外部輸血為主， “項目化” “機構式資助”等財政支持形式雖然創(chuàng)新，但機構實際主要還是依靠政府資助。全國來看，多數(shù)省市并沒有把新型研發(fā)機構財政資金納入年度財政預算，僅是臨時性資助方案，缺乏資助穩(wěn)定性。

(2)直接融資困難助推了上述問題。各地推崇民辦非企業(yè)性質(zhì)的新型研發(fā)機構，但這類機構的非營利性特征導致社會資本觀望居多。天使投資、風險投資、創(chuàng)業(yè)投資的盡職調(diào)查時間較長，審查條件苛刻，新型研發(fā)機構難以獲得足夠資金。有些新型研發(fā)機構大部分固定資產(chǎn)由財政購置或者租賃使用，存在輕資產(chǎn)的特征，難以滿足銀行風控要求，其貸款融資渠道經(jīng)常受阻。南京出臺多項鼓勵社會資本的政策，天使基金自主基金規(guī)模達80.72億元，但基金實用比僅為12.1%。全國來看，這一情況更不樂觀，96.7%的新型研發(fā)機構沒有獲得風險投資基金[4]。

(3)產(chǎn)品市場開拓和運作能力問題。第一，雖然政策已經(jīng)規(guī)定事業(yè)單位和民辦非企業(yè)性質(zhì)的新型研發(fā)機構體制機制靈活、市場化導向，但付諸實踐時政府為了規(guī)避風險，仍然按照老辦法管理，新型研發(fā)機構獲得的市場優(yōu)勢受限，還面臨行政約束和市場風險。第二，產(chǎn)品因未有效貼合市場需求帶來落地困難。一方面，高校教師主導的新型研發(fā)機構多偏向基礎理論研究，沒有專業(yè)的商務團隊開展市場調(diào)研指導產(chǎn)品研發(fā)，研發(fā)項目雖然技術創(chuàng)新性較強，但市場應用場景缺乏，市場規(guī)模較小；另一方面，社會資本主導的新型研發(fā)機構研發(fā)方向偏向熱門市場，投機性較強。熱門市場往往較為飽和，機構短期內(nèi)又沒有實質(zhì)性的技術創(chuàng)新，產(chǎn)品缺乏競爭力。第三，缺乏運營管理經(jīng)驗。大部分人才團隊從高校院所走向市場，存在著身份轉換的不適應。新型研發(fā)機構運營管理有其自身規(guī)律，科學家常常身兼數(shù)職，不僅承擔公司管理、技術開發(fā)，還要面對市場，承擔科技成果轉化、孵化引進企業(yè)的要求。一些地方政府 (如南京)為了解決專家型負責人不懂市場、不善經(jīng)營的問題，為機構招引職業(yè)經(jīng)理人，機構聘請職業(yè)經(jīng)理人的比例達到83.4%，但實際上符合懂技術、懂市場、跨界、會運營的職業(yè)經(jīng)理人仍然較少，未能有效解決該問題。

4.3 政策執(zhí)行：政府科技治理能力現(xiàn)代化問題

(1)政策科學性、協(xié)同性不足。新型研發(fā)機構相關政策科學性不足的重要體現(xiàn)之一是各地新型研發(fā)機構建設與科技部的指導文件精神不契合，各地新型研發(fā)機構的發(fā)展存在功能泛化、模糊現(xiàn)象。南京新型研發(fā)機構的建設重點是強化科技孵化功能、衍生科技企業(yè)，這與 《關于促進新型研發(fā)機構發(fā)展的指導意見》中明確的聚焦科學研究、技術創(chuàng)新和研發(fā)服務，避免功能定位泛化，防止向其他領域擴張要求有沖突。新型研發(fā)機構雖有宏觀指導政策，但過于籠統(tǒng)，缺乏與之相配套的操作細則。雖然上海在 “科改25條”政策甚至地方條例中多次明確促進新型研發(fā)機構發(fā)展，但是在具體指導高水平新型研發(fā)機構、企業(yè)類機構等方面缺乏可操作的機構認定、引導和評估辦法，特別是一定數(shù)量的企業(yè)類機構還沒有被政府主管部門認定，難以享受政策優(yōu)惠。此外，既有政策目的還停留在如何搭建新型研發(fā)機構制度架構，即解決本地從 “無”到 “有”的問題，還未關注從 “有”到 “好”的問題，多元主體的合理利益沒得到應有重視，影響了機構良好運行。新型研發(fā)機構還未充分考慮到 “研發(fā)代工”之外，高校期望新型研發(fā)機構反哺學科建設，甚至對支撐 “一流學科”的作用。既有政策也缺乏運營公司與科研平臺之間的利益共享和補償機制，影響了新型研發(fā)機構的可持續(xù)發(fā)展。

(2)行政指標方式推進。建設新型研發(fā)機構普遍受到地方政府重視，新型研發(fā)機構在某種程度上已經(jīng)成為區(qū)域科技資源集聚程度的風向標。四個城市通過直接或間接方式設定了新型研發(fā)機構的建設數(shù)量指標。個別城市建立全市新型研發(fā)機構建設情況的月度、季度通報制度，對所轄區(qū)的簽約機構數(shù)、注冊率、注冊資金到位率、財政資金投入完成率進行排名。在行政壓力情形下，一些地方項目的前期調(diào)研和規(guī)劃不夠，園區(qū)急于做增量，教授團隊調(diào)研不充分就匆匆上馬。另外，項目落地后續(xù)配套服務跟不上。一些地方和園區(qū)在工作中側重于 “引”，少數(shù)地方和園區(qū)扶持資金到位不及時、不足額，精準性管理及市場輔導不到位、不緊密。實踐表明，這種行為往往會適得其反。有些地區(qū)新型研發(fā)機構孵化與引進企業(yè)中有近一半是外部引入的企業(yè) (48.72%)，不少高企是各園區(qū)外地招引的高企注冊在新型研發(fā)機構而已，與其本身沒有直接關系，如南京開展的專項資金財政政策評價報告 (2020)關注到后續(xù)跟蹤服務不足的問題。

5 政府支持新型研發(fā)機構的制度走向

新型研發(fā)機構有別于企業(yè)、高校、科研院所等創(chuàng)新主體，是一支重要的新興科研力量，是國家 (區(qū)域)創(chuàng)新體系的新組成，受到國家和地方的重視。從國科發(fā)政〔2019〕313號文頒布至今雖然僅有三年時間，但是各地新型研發(fā)機構的實踐已經(jīng)進行了較早探索，并積累了一定經(jīng)驗與問題。比較深圳、北京、南京、上海四個重要城市的實踐后可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段各地新型研發(fā)機構發(fā)展的制度支撐體系是為解決本地現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)升級轉型和科技創(chuàng)新的特殊問題而進行的本土創(chuàng)新，還未從更高視野、更為根本的宏觀制度上予以確立、銜接，一定程度上影響了新型研發(fā)機構的健康可持續(xù)發(fā)展。在今后的制度改革中需要注意以下幾個方面：

第一，明確新型研發(fā)機構的法律地位。將新型研發(fā)機構納入國家創(chuàng)新體系中統(tǒng)籌考慮和推動，明確其在國家創(chuàng)新體系中的功能定位 (建議收窄，防止泛化)。完善 《科技進步法》，賦予新型研發(fā)機構獨立運作地位，確立法律權利義務關系和破產(chǎn)清算制度。參考英國、日本法定機構改革的經(jīng)驗，推進社會法人組織相關立法。完善 《民法總則》 《社會組織登記管理條例》，補充有關民辦非企業(yè)法治的配套政策。完善 《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法 (2019)》 《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例 (2019)》，建立健全事業(yè)單位和國有資本參與民辦非企業(yè)兩類新型研發(fā)機構國有資產(chǎn)管理辦法，特別是國有資產(chǎn)保值增值制度、退出機制和股權收益制度。鼓勵地方在立法方面先行探索，明確多元化參與權責，把新的體制機制探索經(jīng)驗以制度條例予以確立、規(guī)范。

第二，明確市場化發(fā)展導向。市場化導向是新型研發(fā)機構的鮮明特征，堅持這一導向才能感知前沿科技戰(zhàn)略發(fā)展趨勢、產(chǎn)業(yè)轉型升級短板、企業(yè)技術創(chuàng)新需求。完善政府財政資金退坡制度，不搞大水漫灌，也不搞洪旱斷流，形成財政資金資助的可持續(xù)、精準化政策體系。將先前十多年探索的知識產(chǎn)權質(zhì)押融資試點經(jīng)驗推廣至新型研發(fā)機構領域，發(fā)揮地方國有銀行撬動作用，完善風險共擔機制，建立符合新型研發(fā)機構發(fā)展需求的特色融資機制。政府、新型研發(fā)機構聯(lián)盟、高校合作開展市場化能力培訓課程體系，通過理論研討、實踐對話、案例教學等多種方式，幫助領創(chuàng)教授提高市場意識和綜合素質(zhì)。關注新型研發(fā)機構收入來源結構，平衡財政項目獲取、大型企業(yè)技術研發(fā)支持與對中小微企業(yè)的服務績效，促進市場公平發(fā)展。

第三，提高政府科技治理現(xiàn)代化能力，重點是加快政府職能從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務轉變。高校與新型研發(fā)機構建立 “互聘互認”機制試點，將 “兼聘兼薪”工作成果認定為兼聘人員在原單位的科研貢獻，納入高校對個人職稱評價、績效考核。允許經(jīng)驗豐富的高級管理人員 (特別是職業(yè)經(jīng)理人等)流動到高校，合作開設稀缺性人才培養(yǎng)課程，促進高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力提升和培養(yǎng)新型研發(fā)機構所需的專業(yè)人才。既要完善多方利益主體的風險共擔機制，也要充分考慮各方合理利益訴求，建立利益補償直接或間接機制，促進 “政產(chǎn)學研金介用”合作更加務實、緊密和可持續(xù)。把握政府干預的有限、有為、有效，結合下轄市區(qū)實際情況，穩(wěn)妥推進新型研發(fā)機構建設，合理設定預期目標，摒棄地方對下級部門推進新型研發(fā)機構建設的數(shù)量排名。規(guī)范項目合理性、科學性、可行性論證，完善財務審計，建立新型研發(fā)機構建設項目黑名單制度，對盲目建設造成資源浪費的予以懲戒。明確新型研發(fā)機構備案遴選條件，規(guī)范工作流程，對機構自主孵化企業(yè)和外來引進企業(yè)孵化進行區(qū)別考核。