新中國成立以來科技體制演變的歷程與啟示

曹 原，田中修 ，肖 瑜，朱 姝，韓鴻賓

(1.北京大學醫學部科研處，北京 100191；2.北京大學醫學部學科建設辦公室，北京 100191；3.中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038)

0 前言

科技體制是國家組織和管理科技活動的制度框架[1]，是科學技術活動的組織體系和管理制度的總稱，包括組織結構、運行機制、管理原則等內容，是科技事業的有機組成部分。近年來中國科技進步貢獻率穩步提升，2019年達到59.5%。全球創新指數 (Global Innovation Index，GII)由2000年的第38位逐漸上升到2021年的12位，是前30位中唯一一個中等收入經濟體[2]。在量子信息、干細胞、腦科學等前沿方向上取得一批重大原創成果，在深海、深空、深地、深藍等領域積極搶占科技制高點。隨著中國經濟體制、科研事業的發展以及世界科技發展前沿與趨勢的演變，中國科技體制也在不斷地改革和調整，在科學技術活動中發揮體系保障與運行調控的重要作用，為科技創新能力的提升賦能。

目前，已有多名學者從不同的側重角度對改革開放以來的中國科技體制改革概況和特征進行了梳理和總結，但整體而言2016年以后關于科技體制改革的研究文章逐漸減少 (見圖1)。2016年至今，中國對新時期的科技工作做出新的戰略定位，密集出臺了多項重要政策繼續深化科技體制改革。因此，本研究在前期多位學者的研究基礎上，對新中國成立以來科技體制演變的歷程特點進行系統性歸納，對變革特征進行分析。同時，重點思考新階段科技體制的改革方向，以期提出可行的意見和建議。

數據來源：以科技體制、科技體制改革為檢索詞，在CKNI網站進行檢索，形成可視化統計表。圖1 科技體制改革研究論文的變化情況

1 中國科技體制的演變歷程

1.1 高度集中、全面規劃的科技體制 (1949—1978年)

(1)向科學進軍。新中國的科技事業幾乎從零起步，黨中央通過對世界局勢的準確把握，做出了中國仍處于需要鞏固國家安全這一階段的重要研判，科技事業以國防建設和重工業發展為導向[3]。1956年中央發出 “向科學進軍”的偉大號召，1958年中蘇關系的破裂使得中國科技戰略轉向 “自力更生”的導向。

(2)高度集中、全面規劃的科技體制。這一階段強調有計劃、有組織、政府主導的資源配給與研究體系[4]，逐漸形成中央計劃管理的科技體制，使得中國在惡劣的資源條件下，取得了 “兩彈一星”、雜交水稻、人工合成結晶牛胰島素等舉世矚目的科技成就。高度集中的計劃科技體系雖為國家安全與國防事業做出了突出貢獻，但這一階段科技體制的局限性也較為明顯。例如：借助計劃體制，以任務為牽引，在短期內實現點的突破，但對基礎研究的帶動力度不夠大[3]，不利于國家原始創新的積累。

1.2 科學技術是生產力，科技體系恢復和重建 (1978—1985年)

1978年全國科學大會召開，鄧小平重申了 “科學技術是生產力”的重要論斷，以及 “四個現代化，關鍵是科學技術現代化”的戰略思想，中國迎來了 “科學的春天”。1978—1985年，科技工作秩序逐步恢復，國家科技體制改革雖進行了初期探索，但整體演進模式是對計劃經濟制度下科技體系的恢復與重建[5]。隨著中國經濟體制的重大變革，原有的科技體制弊端日漸凸顯。例如：國家行政手段管理過多，國家包得過多、統得過死，研究機構與企業相分離，技術成果轉化不足等問題[6]。科技體制無法滿足經濟體制發展的需求，改革迫在眉睫。

1.3 面向依靠方針，科技體制啟動改革 (1985—1995年)

(1)以 “科學技術是生產力”為指導，實施 “面向依靠”方針。1985年3月13日，中共中央發布的 《關于科學技術體制改革的決定》提出 “經濟建設必須依靠科學技術，科學技術工作必須面向經濟建設”的科技方針，科技工作重心從國防安全導向轉向服務經濟導向。

(2)科技體制改革全面啟動。1985年3月， 《中共中央關于科學技術體制改革的決定》發布，標志著中國科技體制改革正式全面啟動。這一階段科技體制主要策略是引進市場和競爭機制，根本目的在于激活科技人員的創新活力，促進科學技術成果服務經濟社會發展，著力解決科技與經濟 “兩張皮”的問題。相關改革政策供給端的改革主要集中在撥款制度、技術市場、組織結構及人事制度等方面[7]。例如：重點改革撥款制度，引入競爭機制，減少科研機構事業費撥款， “推動”科研機構從別的來源獲取資金， “拉引”科技工作面向科技前沿和經濟建設主戰場；探索形成科學基金制、科研課題制以及技術合同制等先進的科研管理機制；政府鼓勵民營科技企業發展，建立高新技術產業開發試驗區，加快科技成果的產業化[7]，加速科學技術與經濟建設的結合。這一階段的改革使得科技體制從高度集中、全面規劃向市場機制方向轉型，但經濟體制處于劇烈的變革之中，大多數科研人員無法適應社會地位和角色的巨大轉變，經濟收入不景氣，社會地位一落再落等問題突出[8]。市場化的導向使得高等院校的優秀畢業生改變了流向，不再成為高校和科研單位的主力軍，而是投身商海，或者出國留學，加劇了 “文革”造成的人才斷層現象[9]。

1.4 科教興國，探索國家創新系統建設 (1995—2006年)

(1)科教興國戰略。1994年國家科委和國家體改委聯合制定 《適應社會主義市場經濟發展，深化科技體制改革實施要點》，明確提出 “穩住一頭，放開一片”的方針，即穩定支持基礎性研究，開展高技術研究和事關經濟建設、社會發展和國防事業長遠發展的重大研究開發；放開各類直接為經濟建設和社會發展服務的研究開發機構，開展科技成果商品化、產業化活動，使之以市場為導向運行。1995年中共中央、國務院頒布 《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》，提出科教興國戰略，把科技和教育擺在經濟、社會發展的重要位置，把經濟建設轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。科技工作基本方針在 “面向、依靠”的基礎上增加了 “攀高峰”的要求，強調在服務經濟社會發展的同時，要攀登科學技術高峰，科技政策視野開始關注國家創新系統建設。

(2)科技體制改革繼續推進。實施科教興國戰略、建設國家創新系統是這一時期科技體制改革的重要導向。重點措施是對科研機構進行重大改革，構建社會化、多元主體的科研組織體系，開始突出企業的創新主體地位[10]。1996年實施企業技術創新計劃，同年人大通過 《中華人民共和國促進科技成果轉化法》。1998年科研院所實行管理體制改革，推進技術開發類科研機構向企業化轉化，促進科技成果轉化[11]；同年在中國科學院開展知識創新工程試點工作，提高其科研事業經費和科學研究經費，推動中科院系統調整[12]。1997年實施國家重點基礎研究計劃 (973計劃)，大幅度提升基礎研究支持力度；同年，教育部在全國高校系統實施211、985工程。通過改革基本形成了以企業為主體、產學研互動的技術創新體系和以科研機構、高等學校為主的科學研究體系[13]，國家創新系統的框架雛形基本搭建完成。經過改革，廣大科技創新人員的社會地位和收入待遇得到很大提高，知識和人才重新受到尊重。這一階段隨著國家經濟實力的提升以及科研資金投入的大幅提高， “購入引進”以及通過 “市場換技術”的模式在實際科技工作中大范圍實施，雖然在一定范圍內快速提高了科研水平和企業技術創新水平，但原始創新能力不足，核心技術缺失。

1.5 啟動自主創新戰略，探索構建國家創新體系 (2006—2012年)

(1)自主創新戰略。2006年黨中央提出自主創新、建設創新型國家的戰略，并頒布了 《國家中長期科學和技術發展規劃綱要 (2006—2020)》，確定了今后15年科技工作的方針是 “自主創新，重點跨越，支撐發展，引領未來”，提出了中國科學技術發展的總體目標，并提出了國家創新體系建設的五大重點。

(2)科技體制深化改革，構建國家創新體系。這一階段的改革目的在于摒除體制機制上存在的深層次障礙，提升自主創新能力，構建國家創新體系。改革的重點任務是建立以企業為主體、產學研結合的技術創新體系，從科技資源配置、稅收激勵、人才隊伍和教育等方面提出配套和優惠保障政策[13]。2007年全國人大頒布了新修訂的 《中華人民共和國科學技術進步法》和 《專利法》，開始注重運用法律手段促進科技創新工作，突出市場的技術創新主體地位。通過探索和改革，國家創新體系初具規模。2008—2013年中國的GDP增長率維持在9%左右，進入了速度放緩的相對平臺期[14]。隨著中國經濟發展速度由數量型、外延型的快速發展階段進入中高速發展階段，經濟發展模式迫切需要改變，由服務經濟變為驅動、引領經濟發展，經濟轉型的歷史階段迫切需要創新驅動發展。

1.6 全面實施創新驅動發展戰略，建設高效能中國特色國家創新體系 (2012年至今)

(1)創新驅動發展戰略。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把科技創新擺在國家發展全局的核心位置，強調要堅持走中國特色自主創新道路,提出創新驅動發展戰略。2016年，中共中央、國務院印發 《國家創新驅動發展戰略綱要》。全國科技創新大會、兩院院士大會、中國科協第九次全國代表大會提出，把科技創新擺在更加重要位置，到新中國成立100年時使中國成為世界科技強國。這次會議聚焦自主創新，吹響了建設世界科技強國的號角。2017年 “世界一流大學和一流學科”的建設全面啟動，這是高等教育領域繼211工程、985工程之后的又一重大國家戰略；2020年9月，習近平總書記主持召開科學家座談會并發表重要講話，對新時代科技創新做出 “堅持面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，不斷向科學技術廣度和深度進軍” (四個面向)的戰略部署。

(2)建設高效能中國特色國家創新體系。2012年，中共中央、國務院印發 《關于深化科技體制改革 加快國家創新體系建設的意見》，明確指出中國科技體制機制存在的突出問題。例如：科技與經濟結合不足，原創性科技成果少，關鍵技術自給率低，科技資源配置過度行政化，分散重復封閉低效等，科技項目及經費管理不盡合理，研發和成果轉移轉化率不高，科技評價導向不合理，科研誠信和創新文化建設薄弱，等等[15]。這一階段的科技體制改革重點是關注如何能夠有效解決經濟發展驅動模式的變革[16]，改革目標從 “構建國家創新體系”演變至 “建成更加完備的高效能國家創新體系”，科技體制改革之路走上了內涵式、高質量建設的道路。在科技資源配置和資金投入機制方面啟動了大刀闊斧的改革，2014年中央先后出臺 《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》 《關于深化中央財政科技計劃 (專項、基金等)管理改革的方案》，科技計劃 (專項、基金等)體系形成了國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項 (基金)和基地與人才專項五大單元的格局[6,14]。2016年 《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》進一步簡政放權，進一步推進 “放管服”，改革和創新科研經費使用和管理方式，更好地激發廣大科研人員積極性[17]。

2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，要深入推進科技體制改革，完善國家科技治理體系，優化國家科技規劃體系和運行機制，推動重點領域項目、基地、人才、資金一體化配置[18]。2021年在兩院院士大會、科協代表大會的講話上，習近平總書記提出要實現高水平科技自立自強，提出科技體制改革要 “健全社會主義市場經濟條件下的新型舉國體制，要重點抓好完善評價制度等基礎改革，轉變科技管理定位，改革重大科技項目立項和組織管理方式”，為新時代的科技體制改革指明了方向，新一輪科技體制改革啟動在即。

2 科技體制的演變特征

新中國成立以來科技體制的改革始終堅持服務國家科技創新重大戰略目標，以服務經濟社會發展、建設世界科技強國為根本任務，以激發科技人員創新積極性創造性為改革重心。科技體制改革從關注微觀運行向宏觀管理機制體制演進，從廣泛政策指導向內涵式、高質量制度和規則的建立演進。

2.1 以國家重大戰略為導向，促進科技與經濟緊密結合

時至今日，科技體制仍在反思和調整中不斷演變。通過世界格局、經濟體制改革、科技戰略演變以及科技體制改革的進程對比，可以看出中國重大科技戰略始終把握世界發展大勢以及全球科技發展趨勢，從 “自力更生”到 “自主創新”再到 “自立自強”是中國科技創新自主意識崛起的邏輯體現，科技體制改革始終以國家重大科技戰略為引領，服務經濟社會發展。新中國成立初期，為了應對世界格局兩極對峙以及資本主義陣營科技封鎖的世界大勢，中國確定了鞏固國家安全和國防事業的科技策略，并堅持高度集中、全面規劃的 “舉國體制”，取得了突出的科技成就。改革開放后，在國家安全環境方面，盡管有局部摩擦，但是 “和平與發展”世界兩大主題的基本格局沒有變，黨中央工作重點放在經濟建設上，科學技術戰略服務經濟建設。這一階段由于社會結構重大變革的制度慣性，科技體制改革啟動于1985年，稍滯后于1978年經濟體制的改革以及黨中央提出的 “科學技術是生產力”；之后，各階段的科技體制改革都表現出對國家重大科技戰略的及時響應。

一直以來，科技與經濟 “兩張皮”是長期制約中國科技創新發展的頑疾，習近平總書記在十八屆中央政治局第九次集體學習時的講話中指出：改革的目標只有一個，那就是要進一步打通科技和經濟社會發展之間的通道[19]。改革開放40多年來，以服務國家重大戰略為引領，從經濟建設要依靠科學技術，科學技術要面向經濟建設到創新驅動發展戰略再到堅持把創新擺在中國現代化建設全局中的核心位置，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，科技體制改革走出了一條促進科技與經濟緊密結合的道路。與此同時，國際多極化進程以及國際創新格局的重塑正在推進，2018年以來以貿易戰為代表的大國對抗態勢愈演愈烈，西方科技封鎖和遏制態勢加劇，新冠疫情在全球的蔓延帶來諸多不確定性和風險挑戰，表明科技自立自強是實現科技強國的必由之路。面對目前國際形勢的不穩定性，中國的科技工作在一定程度上需要從 “自力更生” “舉國體制”的歷史階段借鑒經驗，發揮 “新型舉國體制”的優勢，把握信息技術、生物技術、新能源技術、新材料技術和智能制造技術引導的新一輪工業革命，不斷推進世界科技強國建設。

2.2 尊重科學發展規律，激活科技人員的積極性和創造性

人才是科技活動開展的主體，是科學技術發展中最活躍的因素。從1985年開始，科技體制改革就圍繞著 “如何激活人才這個根本組織要素的活力，提升科技創新水平”來持續發力，意在打破封閉僵化的體制，建立良性人才生態體系。改革和創新科研經費使用和管理方式， “解放科學家的手腳”；改革收入分配制度，完善科技獎勵制度，完善分類人才評價制度，構建科技成果轉化法規體系，保障科研人員合理收益，激發科技人員的創新積極性和創造性。

科技體制改革始終堅持尊重科學發展規律。以科技計劃管理體系為例，中國在1986年正式建立國家自然基金委員會，參照國際經驗設立科學基金，采取公開指南、自由申請、同行評議的方式，把公平競爭的機制引入基礎研究，積極鼓勵創新，符合自然科學本身具有的自由探索性和創新性的規律。這一改革在當時整體基礎科研實力較弱的背景下，有效提升了科技投入產出效率。1986年實施高技術研究發展計劃 (863)以及其后實施的攀登計劃、國家重點基礎研究計劃 (973計劃)、國家自然科學基金杰出青年基金項目，再到科技計劃體系調整為國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項 (基金)和基地與人才專項的五大單元，體現出中國科技計劃體系在集中資源支持前沿性高技術發展的同時尊重基礎研究的自由探索，并探索以人為核心的支持模式。現階段，面對交叉融合已成為重大科技成果產出途徑這一科技發展規律，2020年11月國家自然基金會成立交叉學部，來強化學科交叉，培育新的學科增長點、新的科技突破點，尋找新的研究范式。

2.3 以構建高效能國家創新體系為改革目標，推進世界科技強國建設

國家創新體系是國家科技事業和創新能力的基石。1995年國家對科技體制改革十周年進行評估，1999年中華人民共和國國家科學技術委員會與加拿大國際發展研究中心 (IDRC)共同完成的 《十年改革：中國科技政策》正式出版，其中提出了國家創新系統理論對于在整個社會和經濟領域內促進技術創新、提升國家創新能力的重要性，并對國家技術創新系統的相關者以及職能進行了初步定義[20]。自此，創新體系理論開始對中國科技體制改革產生重要的指導作用[21]。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把健全國家創新體系作為深化科技體制改革的主要目標和任務，在國家層面對創新體系進行統籌組織、管理和調控，為加快建設創新型國家和世界科技強國奠定基礎。

2.4 從微觀到宏觀，從單向突破到整體推進，從政策指導到建立制度和規則變化

通過對科技體制改革不同階段的代表性文件進行對比分析，可以看出科技體制改革的變化特征 (見表1)。一是科技體制改革由早期側重微觀運行機制突破轉向關注國家創新體系建設，關注宏觀科技治理效能的提升。十八大之后， “政府職能轉變”是科技體制改革的重要改革任務之一，政府定位從微觀層面聚焦創新活動本身，轉變為回歸宏觀戰略執行和政策引導的本位，加強科技治理能力的提升。二是科技體制改革的切入點由早期主要以科研院所、高等院校為改革主體，單向突破僵化科技體系來實現破舊任務，轉向整體推進國家創新體系建設的立新階段。三是促進科技與經濟結合的改革內涵由前期推動科研院所、高校面向經濟建設進行改革，轉變為提高企業的創新主動性。四是政策供給側由廣泛政策指導轉向內涵式、高質量的制度和規則建立，從 “科技管理”轉變為 “科技治理”思維。針對不同發展階段的科技發展與改革任務，逐漸推動一些行之有效、成熟穩定的政策措施上升為法律法規，呈現出 “改革舉措—政策措施—法律法規”螺旋式上升的發展模式。以知識產權保護為例：科技體制改革實施以來，中國從立法、司法和執法三個維度持續推動知識產權保護體系的發展與完善，全社會尊重和保護知識產權的意識大幅提升[22]。

表1 不同科技體制改革階段的重點變化對比

3 主要成就與存在的問題

3.1 中國科技體制改革的主要成就

(1)創新資源投入持續增加。2020年中國R&D支出達24393.1億元，約是1995年的70倍，自2013年起居世界第2位；R&D經費增速領跑全球，1995—2020年平均增長率為18.71%，遠超同時期按現價計算的GDP年均增速；經費投入強度指標R&D/GDP快速提升，1995—2020年從0.6%增長至2.23% (日本3%，美國2.5%，歐盟15國2%，韓國4.53%)[23]，具體數據見表2。在科研人員方面，自2007年起中國研發人員全時當量居世界首位，年均增速為9%，明顯高于全球3.6%的平均值[24]。

企業技術創新的主體地位不斷提升，大中型工業企業科技活動力度快速增加，創新意識強烈。2019年，有研究與試驗發展活動的規模以上工業企業占比34.2%，與2004年相比占比率增長4.52倍；企業R&D支出占比在國家總的R&D投入中占比呈現逐年上升趨勢 (見表2)。此外，從2004—2019年規模以上工業企業的技術獲取和技術改造情況來看，自2004年起企業的技術改造經費支出顯著增加，之后逐年降低，與此同時購買國內技術經費的比例呈現上升趨勢，說明企業從引進模式到引進再創新模式，并逐漸開始了自主創新發展模式的探索。

表2 1995—2020年數據

(2)知識創新能力不斷增強。2020年中國科學論文數量居世界第二，被引用次數排名世界第二；截至2019年底，中國發明專利申請量已連續9年居世界首位，以最能體現創新水平的發明專利為例，2018年發明專利申請數達154.2萬件，占專利申請數比重為35.67%，比1990年提高11.23個百分點；平均每億元研發經費產生境內發明專利申請70件，比1991年提高19件，專利產出效益得到明顯提高。中國的PCT (專利國際條約)國際申請總量在2017年升至第二位，2019年為5.9萬件，超過美國躍居首位[24]

(3)科技創新對經濟社會發展的貢獻日益顯著。 《中國科技統計年鑒2020》數據顯示：近年來中國科技進步貢獻率穩步提升，2019年達到59.5%，比2006年提高29.3個百分點；2020年實現了 《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出的 “2020年中國科技進步貢獻率提高到60%以上”的發展目標[25]。表明創新驅動發展戰略實施以來，科技在推動中國經濟發展方式轉變、經濟結構優化與動力轉化過程中扮演著越來越重要的角色。2012年以來全國技術合同成交額以年均15%的速度增長，2019年全國技術交易市場成交額超過2.2萬億元，科技成果轉化水平不斷提升。知識密集型產業是供給側結構改革和產業升級中的重要支撐，2018年密集型產業增加值世界比重為24.2%，產業結構繼續優化。

3.2 中國科技體制現存的問題

部分學者曾以宏觀、中觀以及微觀的角度分析中國科技體制存在的問題，整體可歸納為在宏觀層面科技治理缺少有效的部門協調、在中觀層面科技資源配置效率不足、在微觀執行層面評價和創新激勵機制不夠合理，不足以激活科技工作者的原始創新活力[19]。目前科技體制經過多年的改革，以上問題有了改進，但仍部分存在于現行的科技體制中。

(1)宏觀科技治理能力需提升。中國已于2018年成立國家科技領導小組以及國家科技咨詢委員會，來加強各部門之間的科技政策協調和統籌。但是，原科技管理體制的固有慣性仍然存在，宏觀科技管理體系中橫向同級部委、縱向中央與政府科技管理部門 “政出多門”的現象仍然存在[22]，科技資源存在重復部署、投入產出率低的現象，制約了不同創新單元的整體創新效能，宏觀科技治理能力效能有待提升[26]。

(2)科技投入產出效率不高。有學者指出，相較于20世紀80年代，我國大幅增加的科研經費投入、科研人員以及先進儀器等研究硬件條件的改善并沒有獲得較好的產出效率。除了2015年屠呦呦由于其在1960、70年代的科研成果獲得諾貝爾生理學獎，鮮有當代學者能夠真正取得世界矚目的科研成就[27]。從知識創新能力角度來看，盡管中國SCI論文總數以及引用次數居世界第二，但是從產出效率和密度方面來看，論文的引用率僅為11.94，遠低于美國 (19.13)、英國 (20.22)等發達國家。從創新知識產權角度來看，盡管國內發明專利已達到較大規模，但從發明專利的人口密度來看，中國與韓國、日本、美國等國家相比仍存在一定差距。2018年中國發明專利申請數占比為35.67%，美國的數據為86.59%。科技投入產出效率不高，很大程度是由于宏觀層面部門間協調不足、科研經費配置效率不高而導致的。

(3)科技創新企業創新主體地位不突出。在中國科學技術體系的起步階段，面對與世界前沿技術存在巨大差距的現狀，企業傾向于走 “引進跟蹤模仿”的發展模式，整體而言高技術企業的原始創新動力不足，研發投入仍然不足。根據國家統計年鑒數據，2015—2019年，大中型工業企業研發經費總額中，高技術產業研發經費平均值為29.73%，雖然與2009—2015年的26%左右有了一定提升，但與美國和日本等主要發達國家的49%相比仍然有一定的差距。目前的科研力量仍集中在高校和科研機構，而游離于企業之外，科技創新主體地位并不突出。

(4)自主創新能力不強，關鍵核心技術不足。國家創新體系整體效能不強，創新資源存在問題，關鍵技術受制于人，科技儲備亟待加強。例如，2001年至2018年中國成為全球第一大高技術產品出口國，但是其中80%是由中外合資經營企業、中外合作經營企業、外商獨資經營企業三類外商投資企業貢獻。2018年三資企業主營業務收入仍然占42.11%，國有及國有控股企業比例下降到11.43%，說明高新技術核心技術方面還存在空心化現象[28]。再如，2018年美國在通信技術行業從芯片這一核心技術入手，對中興以及華為等公司的技術制裁體現出核心技術對國外的依賴性。關鍵技術的自主化離不開相關基礎研究和理論的突破，但基礎研究投入長期徘徊在6%左右，美國在15%左右。

(5)科技評價制度、激勵制度等不夠合理，不足以充分激活科技人才活力。評價制度科技評價導向不夠合理，缺少針對 “科學”以及 “技術”創新的界限厘清，過分強調SCI論文數量和影響因子，缺少對不同性質科技活動的分類導向和分類考核體系。 “放管服”制度尚未深入推進, “教授自治”的專家自主權沒有充分發揮。2018年起，中央開展清理 “唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”專項行動，并密集發布 《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》 《深化新時代教育改革評價總體方案》等政策文件，各高校科研院所也在積極探索符合新時代的科技評價制度，但在 “破舊”的同時， “立新”的具體政策還需進一步落實。

4 思考與啟示

4.1 加強宏觀管理，進一步提升科技治理效能

一是加強宏觀管理，對需要多部門統籌配合的重大科技事務進行決策和協調。未來需進一步充分發揮科學技術管理最高議事協調機構的作用，提升不同部門科技政策之間的協調和銜接性，提升科技資源決策和資源配置效能。二是充分發揮科學咨詢對于科學決策的支撐作用，在國家科技咨詢委員會的框架下探索構建中央、地方政府以及大學科研院所多層次、互聯互通的科技咨詢顧問體系，增強不同部門之間決策的信息互通，提高決策科學性和全方位性，避免資源配置的重復性或者政策的割裂化。

4.2 改革重大科技項目立項和組織管理方式，提升科技投入產出效率

面對新一輪技術革命和大國競爭態勢，過于分散的科技資金分配機制無法滿足自主創新需求的支撐，科技資金投入效率得不到保證，因此需要改革重大項目的立項和組織管理方式。國家提出 “揭榜掛帥” “賽馬”等制度，然而新的制度變革需要綜合配套政策推進，探索合理的體制機制保障是 “揭榜掛帥”制度順利實施的關鍵。政府在最初重大項目榜單設置時應做好規劃，并嚴把考核目標，過程中應探索將 “揭榜掛帥”與經費 “包干制”結合，落實經費的 “放管服”，明晰責權，最大程度給予科學家自主權。此外，由于科學研究存在研究復雜性、結果難預測的特點，對待 “揭榜者”應配套設置有效的容錯機制和備案機制，要正視探索路上可能存在的失敗，但同時規避重大的科技投入僅依賴單一科學家團隊的高風險。

在基礎研究資助方式方面進行優化改革，可借鑒美國和歐盟基礎研究資助方式，在戰略性基礎研究領域依托國家實驗室等基地建設方式設立長周期、穩定支持的重大項目，推動深層科學研究的重大理論突破；通過政產學研深度融合和公私聯合資助，推動基礎研究、技術創新和產業化融通發展，加強青年科研人才培養和儲備，探索建立以研究人員為中心的基礎研究支持體系。

4.3 加強產學研融合，進一步提升企業創新主體地位

產學研深度融合，是深化科技體制改革的一項重要內容，能夠在宏觀層面推動經濟增長方式向創新驅動轉變。激發企業在技術研發中的主動積極性，而非被動創新，應避免國家科技計劃向企業的過度傾斜。要提升企業將營收用于自主創新的積極性，更為根本的是創造良好的創新環境，推動創新要素向企業聚集。例如：落實政府采購、稅收優惠、金融支持等直接受惠政策，提高企業技術創新的利益激勵；創新信貸工具，完善資本市場，引導資金要素向創新型企業流動[12]。引導各類創新主體在關鍵前沿領域加強專利布局，加強知識產權交易和運營服務，以完善的知識產權保護體系促進各方發揮創新的主觀能動性，激發全社會的創新潛能，促進科技成果良性循環發展。

4.4 健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，突破核心技術

核心技術的攻關迫切需要從歷史汲取智慧，充分發揮 “新型舉國體制”，抓系統布局和組織，改變只有用行政資源配置來辦大事的理念，讓市場在資源配置中起決定性作用。政府應轉變角色，重點在于搭建機制框架，統籌引導政府、市場、社會等各方面力量共同展開攻關。針對重大科技戰略的關鍵基礎研究領域，以及關系國家長遠發展的重大科技產業技術，由政府主導整合國家重點科研體系，實施長期穩定的支持。

4.5 加強制度軟環境建設，創造人才驅動的生態環境

激發創新主體活力一直以來是科技創新體制改革的重心，科技評價制度改革是激發科技創新活力的突破口，要堅持質量、績效、貢獻為核心的評價導向，建立健全與各類科技創新人才特點相適應的分類評價、考核、激勵政策。探索建立客觀公正的同行評議與定量指標相結合的評價機制，適應不同類型的科研活動規律。對于基礎研究而言，仍要以國內以及國際學術影響力作為重要參考指標。同時提升國內期刊的主導作用；對于應用研究則重點評價其將理論發展進行應用轉化的過程，重點考察其對經濟社會發展的實際貢獻。對非共識性項目和具有顛覆性前景的項目，完善非程序化評議審評機制；給予科研單位更多自主權，賦予科學家更大的技術路線決定權和經費使用權。