基于文本分析的我國公共衛生應急管理政策的非均衡性及優化研究

蔡爐明 胡象明

關鍵詞：公共衛生;應急管理政策;政策工具;政策系統;非均衡性

一、引言

近年來，為了提高公共衛生應急管理水平，我國政府部門相繼出臺有關公共衛生應急管理政策法規。其中，主要有中央政府層面《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共衛生事件應急預案》等，地方政府層面《安徽省突發公共衛生事件應急辦法》《北京市突發公共衛生事件應急條例》等。2019年末，新冠肺炎疫情暴發，對我國公共衛生應急管理能力提出新要求。隨著一系列政策法規的出臺和實施，我國應急管理水平不斷提高，公共衛生應急管理體系逐漸完善。例如，政府部門建立分類管理、分工負責的應急管理體系，形成突發事件處理流程，提升應急管理水平[1]。而政策工具是實現政策目標的技術、方法和手段[2]，政策系統涵蓋了政策各個關鍵元素，政策工具和政策系統的運用對于政策實施效果具有重要影響作用。本文選取2003-2020年以來中央層面和地方層面236份多種政策工具的公共衛生應急管理政策文本，基于文本分析法，試圖闡釋其政策工具和政策系統的體系結構，剖析其政策工具和政策系統選取的主要特征及其所存在的問題，以期為優化設計我國公共衛生應急管理政策的選取體系結構提供借鑒與參考。

二、文獻回顧與問題提出

現階段，公共衛生應急管理政策得到越來越多學者的關注，成為學界的重要熱點研究議題，研究文獻呈現不斷上升趨勢。總結已有研究成果，研究主題主要集中在以下方面：一是關于公共衛生應急管理政策體系研究，如需要充分發揮政府、市場和社會主體的協同效應，構建公共衛生應急管理協同治理體系[3];強化中醫藥防治重大疫情應急管理體系建設，構建中醫藥防治重大疫情的應急管理體系框架等[4]。二是關于公共衛生應急管理政策預案研究，如加強社區[5]、醫院[6]等公共衛生應急管理政策預案建設，提高應急處置能力。三是關于公共衛生應急管理政策變遷研究，剖析我國突發公共衛生事件應急處置政策變遷，需要及時更新突發公共衛生應急處置政策[7]。四是關于公共衛生應急能力研究，如構建公共衛生應急建設指標體系[8]，加強突發公共衛生事件應急培訓[9]，提升公共衛生應急管理主體能力。綜上，現有研究剖析了公共衛生應急管理政策主要議題，但也存在欠缺之處：一是研究對象較為局限。大多數研究從某一區域或領域對公共衛生應急管理政策進行剖析，但聚焦中央政府和地方政府層面公共衛生應急管理政策的整體性研究較為欠缺。而整體性研究能夠較為系統全面剖析公共衛生應急管理政策發展現狀，便于發現政策運行過程所存在的現實問題。二是研究視角較為單一。基于政策文本分析視角的研究較為匱乏，剖析我國公共衛生應急管理政策體系結構的基本特征研究寥寥無幾。而剖析政策體系基本特征能夠深入揭示政策體系結構，政策體系結構涉及政策各個元素以及元素之間的聯系，便于闡述政策文本內容所蘊含的深層規律。

文本分析法主要是指基于文獻內容，利用定量與定性相結合進行全面系統分析的一種語言分析方法[10]。政策文本分析法是通過量化分析特定政策內容和概念等在政策文本中所呈現的頻次、含義和結構構成等，揭示政策文本內容所蘊含的信息、特征與啟示等[11]。目前，政策文本分析的主要方法是基于政策工具視角對政策文本內容進行量化研究。譬如，新冠肺炎疫情背景下企業復工復產政策[12]、“一帶一路”倡議[13]、科技金融發展政策[14]、大數據發展政策[15]等。然而，從政策文本分析視角對我國公共衛生應急管理政策進行系統量化研究鮮有。本文在總結和借鑒學界現有研究基礎上，利用政策文本分析方法，基于政策工具和政策系統分析框架，系統剖析我國中央層面和地方層面的公共衛生應急管理發展政策文本，揭示我國公共衛生應急管理政策選擇體系結構現狀。

三、研究設計

（一）公共衛生應急管理政策分析框架

科學有效的政策選擇體系結構本質是政策工具和政策系統的結合，公共衛生應急管理政策通過政策工具影響政策主體、政策對象和政策資源等。本文利用政策工具和政策系統兩個維度建構公共衛生應急管理政策分析框架。在政策分析框架中，X維度為基本政策工具，代表不同類型的政策手段;Y維度為主要政策系統，代表不同政策系統選擇，兩者皆強調科學性和工具性。本文利用政策工具—政策系統二維分析框架，全面系統地剖析我國公共衛生應急管理政策選取體系結構的現實狀況。

1.X維度：政策工具

政策工具是指政府部門為了解決政策問題而制定的政策方案、達到政策目標效果等所采用的政策手段[16]。政策工具類型分類存在相異劃分標準，最具代表性的是英國公共政策學者Rothwell和Zegveld將政策工具劃分為供給型、需求型和環境型，不同類型政策工具又需要進行系統細化[17]。此類劃分標準被國內學者廣泛運用，如金融扶貧政策[18]、政府開放數據政策[19]等，能全面剖析政策方案實施的效果和作用。本文依據我國公共衛生應急管理政策文本的現狀和特點，借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具劃分標準，把公共衛生應急管理政策工具類型劃分為供給型、需求型和環境型。每個公共衛生應急管理政策工具類型再進行進一步細分，對其主要含義進行明確界定（見表1）。公共衛生應急管理政策工具，主要是指有關政府部門為了解決公共衛生應急管理政策問題，制定針對性政策方案，實現政策目標效果等所采取可行的具體政策手段和方式。其中，供給型政策工具，主要是指政府部門通過人才、資金、設施、機制等要素供給，提升政策主體供給狀況，促進公共衛生應急管理政策實施。具體包括機制完善、配套設施、人才培養、資金投入等。環境型政策工具，主要是指政府部門為應急管理發展營造良好環境，提供相應的條件保障，推動公共衛生應急管理政策發展。具體包括宣傳引導、法規監管、政務要求、目標規劃等。需求型政策工具，主要是指政府通過政策選擇滿足有關主體的應急管理需求，設計公共衛生應急管理方面的政策方案。具體包括制度保障、平臺建設、組織領導、管制手段等[20]。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0

2.Y維度：政策系統

迄今為止，基于政策系統維度進行政策文本分析趨勢不斷加強。如集體土地建設租賃住房政策[21]、醫院薪酬制度改革政策[22]等。政策工具反映不同政策類型的作用方式，但揭示政策主體、政策對象和政策效果等相對較弱。公共衛生應急管理政策量化研究需要深入剖析其政策主體、政策對象、政策問題和政策資源，而政策系統囊括政策主體、政策對象、政策問題和政策資源等元素[23]。公共衛生應急管理政策系統，主要是指公共衛生應急管理政策各元素（政策主體、政策對象、政策問題和政策資源等）和政策環境相互作用的有機集合體。其中，政策主體，主要是指對公共政策的制定、執行和監督等過程起影響作用的組織、團體和個人等;政策對象，主要是指公共政策所發生作用和影響的對象;政策問題，主要是指公共政策的制定所聚焦的社會問題;政策資源，主要是指公共政策制定與實施過程中所消耗的各類資源要素。本文從政策主體、政策對象、政策問題和政策資源方面，基于X維度的政策工具和Y 維度的政策系統，建構公共衛生應急管理政策體系結構分析框架（見圖1）。

（二）政策樣本選擇、編碼及信度檢驗

本文通過查詢中央政府部門（如國務院、國家衛健委、應急管理部等）網站、地方政府部門（如浙江省、北京市的衛健委等）網站和“北大法寶”法律法規檢索系統等，全面收集關于我國公共衛生應急管理發展的政策文本資料。為了科學系統收集我國公共衛生應急管理發展的政策文本，本文基于以下原則篩選政策文本方案：一是在政策方案時間選擇上，由于2003年以前出臺有關公共衛生應急管理政策文本較少和聚焦政策時效性，選取2003年1月至2020年12月我國有關公共衛生應急管理發展的政策文本;二是在政策方案制定主體選擇上，選取政策制定主體為中央和省級、地市級政府層面各職能部門（不包括港澳臺地區）;三是在政策方案內容選擇上，選取與公共衛生應急管理發展高度聯系的政策方案;四是在政策方案類型選擇上，選取政策類型為通知、預案、條例、辦法、方案、意見、規定等凸顯政策目的文件。在此基礎上進一步篩選，進而獲取236份有效公共衛生應急管理政策樣本（見表2）。

Nvivo是較為先進和專業的定性數據分析軟件，能夠對文本、網頁、圖片等格式數據進行充分分析，被學者廣泛運用于政策文本量化研究。依據所獲取有效公共衛生應急管理政策樣本進行編號，分析單元為政策文本的具體內容。通過質性數據分析軟件Nvivo11，利用文本分析法，基于所建構的二維分析框架，編碼依照“政策編號—章節編號—具體政策類型編號”方式，對公共衛生應急管理政策工具及政策系統進行識別，得到公共衛生應急管理政策樣本編碼（見表3）。具體而言，一是在政策工具類型編碼方面，按照“政策編號—章節編號—政策工具具體編號”進行細分編碼。首先對政策文本進行政策序號編碼，接著對政策文本中具體分析單元進行章節編號，最后對政策具體分析單元條款進行政策工具具體編號。二是在政策系統類型編碼方面，按照“政策編號—章節編號—政策系統具體編號”進行細分編碼。“政策編號—章節編號”與政策工具類型編碼相同，“政策系統具體編號”為政策具體分析單元條款所屬政策系統具體類型進行編號。三是在政策工具—政策系統二維編碼方面，基于政策工具類型和政策系統類型編碼基礎上，依據兩者的匹配情況進行重新編碼。如1-1-1表示《突發公共衛生事件應急條例》第1個政策中第1章節中的第1條款“有效預防、及時控制和消除突發公共衛生事件的危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序”。其政策工具維度編碼為環境型的“目標規劃”政策工具，政策系統維度編碼為“政策問題”。236-6-1表示《北京市突發公共衛生事件應急條例》第236個政策中第6章節中的第1條款“引發病原傳播和傳染病事件發生的，依照有關水污染傳染病防治法律、法規的規定”。其政策工具維度編碼為環境型的“法規監管”政策工具，政策系統維度編碼為“政策資源”。

為了保證編碼結果的信度，筆者對編碼過程進行多重步驟監控和編碼一致性檢驗。其一，確定政策分析單元的編碼類型互斥原則：在編碼系統中可以包含其中全部有關編碼條目，并且確保所屬于的工具類型唯一[24]。其二，邀請4位熟悉我國公共衛生應急管理政策且有較高編碼基礎的學者組成編碼小組，而且向這4位編碼學者進行政策具體類型內涵解釋和編碼規則演示。其三，隨機選擇20個政策內容給4位編碼學者進行預編碼，首輪編碼的一致率為46.05%，歷經兩輪討論和三次編碼訓練后，編碼的一致率為98.21%，接著進行所有政策文本編碼。其四，安排具體的編碼步驟。首先，把4位編碼學者分為C組和D 組，每位編碼學者進行獨立編碼。接著，C組和D組分別在組內就編碼結果進行討論并形成小組一致編碼結果。最后，把C組和D組一致編碼結果進行對比和討論，并形成最后的編碼結果。其五，檢驗編碼結果的一致性。依據編碼信度公式2*E/ （F1+F2）測算信度，其中E為C組和D組編碼學者一致的編碼數量，F1和F2分別為兩組編碼學者編碼的全部政策條款數量，得到最后的編碼結果信度值為0.987，高于0.90。因而編碼結果具有較高的信度，編碼結果可以被接受[25]。

四、公共衛生應急管理政策的非均衡性分析

“均衡”概念起源于物理學，含義為一個系統的某種狀態。之后在經濟學中得到進一步發展，1874年著名經濟學家瓦爾拉斯建立一般均衡理論[26]。該理論認為在完全競爭下，價格變化使得市場實現一種長期平衡狀態。總體而言，均衡狀態受到一些因素影響，難以有效實現。“非均衡”概念是經濟學家在研究均衡理論中提出的，認為“非均衡”是一種現實實際所存在的常態[27]。近年來，“非均衡”概念也被重點運用于我國公共政策供需關系基本特征描述，是對經濟學“非均衡”概念的合理移植。政策非均衡是政策供求關系的常態，主要涉及政府執行公共政策時所面對的政策困境[28]。政策過程中非均衡的主要特征表現在邊際調適、劇變和穩定性[29]。當前中國公民社會影響政策過程的范圍和效能[30]、不同主體在政策制定過程中所面臨的政策博弈[31]、農村公共政策供給的技術特征[32]皆呈現出非均衡基本特征。因而，在借鑒已有研究的基礎上，結合研究實際，本文認為公共衛生應急管理政策的非均衡性，主要是指基于不同視角，公共衛生應急管理政策的體系結構中，各個組成要素所占比例存在差異且差異較大，從而導致政策手段、效果、目標等之間的不平衡，最終影響政策效果發揮和政策目標實現。其突出特征包括：一是非均衡性屬于非平衡狀態和非理想狀態，影響狀態發展;二是非均衡性屬于絕對概念，普遍存在。而公共衛生應急管理政策的均衡性，主要是指政策體系各個組成要素所占比例存在合乎邏輯的差異且差異較小，形成整體協調與平衡狀態，促使政策目標能夠如期實現。其突出特征包括：其一，均衡性屬于非平均狀態和相對概念，非絕對均衡;其二，均衡性是理想狀態，其實現是一個漸進過程。因此，由“非均衡性”邁向“均衡性”，將成為我國公共衛生應急管理政策發展的基本趨向。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0

（一）總體狀況的非均衡性

總體來看，我國公共衛生應急管理政策體系結構發展呈現非均衡性特征，有關方面構成要素所占比例存在差異且差異較大，具體體現在政策文本出臺地區、出臺年份、文本類型的非均衡性。具體而言，從政策文本出臺地區來看，呈現政策文本出臺地區的非均衡性：以中央政府部門為主，地方政府部門為輔。其中，以國務院、衛健委部門出臺居多（見圖2）。即中央政府部門出臺有關公共衛生應急管理政策文件，地方省級政府部門出臺貫徹落實中央政府部門有關公共衛生應急管理政策文件。同時，地方省級政府部門根據當地實際情況，頒布地方性公共衛生應急管理政策文件。從政策文本出臺年份來看，呈現政策文本出臺年份的非均衡性：政策出臺時間主要集中在重大突發公共事件發生之后，其他年份公共衛生應急管理政策文件出臺數量相對較少。如2003年和2020年的公共衛生應急管理政策文件出臺數量大幅增加，呈現頂峰狀態（見圖3）。原因在于2002年的非典疫情和2019年的新冠肺炎疫情的暴發促使公共衛生應急管理政策文件大量出臺。從政策文本類型來看，呈現政策文本類型使用的非均衡性：通知、預案、條例政策文本類型占比64%，而其他類型的政策文本占比遠低于10% （見表4）。這揭示我國公共衛生應急管理部門出臺較多自上而下的戰略性和引導性政策文件，重視公共衛生的應急預案、應急體制、應急機制、應急法制和應急保障系統等建設，而操作型政策數量相對較少。大部分地方政府主要執行與落實中央層面有關公共衛生應急管理政策方案，制定本地區和具體領域的公共衛生應急管理政策方案相對欠缺。政府部門的公共衛生應急管理政策文本數量偏多，企業層面和行業層面則過少。

（二）政策工具維度的非均衡性

按照所劃分政策工具類型，基于表3公共衛生應急管理政策編碼結果，得到我國公共衛生應急管理政策工具使用頻數情況（見表5），發現我國公共衛生應急管理政策工具維度體系結構呈現內部、外部非均衡性特征。外部非均衡性體現在：政府部門主導下的政策工具使用強供給、輕環境、弱需求，使用頻率差異性較為明顯;內部非均衡性體現在：不同類型的政策工具內部使用存在非均衡狀況，亟待進一步調整不同類型政策工具內部使用結構。

從外部來看，政策工具維度體系結構的非均衡性較為顯著。三種政策工具類型的使用頻率呈現較大的差異，體現政府部門主導下的強供給、輕環境、弱需求特點。供給型政策工具使用最多，總計2635條，占比45.21%，處于主導地位，是公共衛生應急管理主要政策工具;環境型政策工具使用偏少，總計1858條，占比31.88%;需求型政策工具使用最少，總計1336條，僅占比22.92%。這揭示我國公共衛生應急管理政策綜合運用供給型、環境型、需求型政策工具，為公共衛生應急管理活動開展提供不同類型的舉措和方式。公共衛生應急管理政策主要依靠供給型政策工具和環境型政策工具實現，需求型政策工具使用較為欠缺。

從內部來看，政策工具維度體系結構的非均衡性也較為顯著。在供給型政策工具構成中，其內部構成呈現非均衡性特征。其中，機制完善使用所占比重最多（41.29%），表明政府較為注重采用機制運行等提供公共衛生應急管理活動發展的環境氛圍，直接推進我國公共衛生應急管理政策體系不斷完善。其次是配套設施（35.86%）和資金投入（17.61%），揭示政府偏向于利用配套設施建設、資金投入等策略來推動公共衛生應急管理活動開展，配套設施建設能夠提供重要物質保障，資金投入提供強有力資金支持。而人才培養使用所占比重最少（5.24%），既表明當前政策工具使用針對人才培養等方面重視程度不高，契合應急管理中人才培養不足的問題[33]，也揭示亟待增加人才培養力度，而人才培養有助于培養專業的公共衛生應急管理隊伍。

在環境型政策工具構成中，其內部構成呈現非均衡性特征。其中，法規監管（48.17%）和政務要求（29.66%）使用所占比重最多，表明政府傾向于使用法規監管和政務要求等為開展公共衛生應急管理活動提供動力。宣傳引導工具使用不足（15.61%），宣傳引導能夠提高政府部門、企業、行業協會等有關主體的公共衛生應急管理和風險防范意識。而目標規劃使用所占比重最少（6.57%），揭示當前政策制定過程中目標規劃未引起政府高度重視。

在需求型政策工具構成中，其內部構成呈現非均衡性特征。其中，制度保障使用所占比重最多（71.33%），表明制度保障等策略備受政府高度重視。平臺建設（13.70%）和組織領導（9.36%）是需求型政策工具中的重要措施，表明我國政府注重建設公共衛生應急管理政策實施所需要的不同類型應急平臺，基于大數據的公共衛生應急管理平臺建設力度需要繼續加強。管制手段使用所占比重最少（5.61%），揭示需求型政策工具使用管制手段較少，政策工具約束力不足，亟須提高公共衛生應急管理中管制手段使用力度。

（三）政策系統維度的非均衡性

按照所劃分政策系統類型，基于表3應急管理發展政策編碼結果，得到我國公共衛生應急管理政策系統中各要素的關注頻數情況（見圖4），發現我國應急管理政策系統維度的體系結構呈現非均衡性特征：政策資源關注最多，政策對象關注偏少，政策主體關注不足，政策問題關注最少。

具體而言，政策資源關注最多，總計201條，占比37.08%，表明政府傾向于運用政策資源來直接推動公共衛生應急管理活動開展。其次，政策對象關注偏少，總計153 條，占比28.23%，揭示公共衛生應急管理政策的作用對象和影響范圍需界定明晰。再次，政策主體關注不足，總計106條，占比19.56%。反映公共衛生應急管理政策系統中對政策主體的關注程度不夠。政策主體是政策系統的核心構成部分，主要涉及參與和影響政策制定、執行、監督等過程的組織、團體和個人等。應急管理政策的成功實施需要多方政策主體協同合作，僅僅依靠某一政策主體難以有效實施[34]。最后，政策問題關注最少，總計82條，占比15.13%。反映對公共衛生應急管理政策實施過程中政策問題的重視程度不夠。政策問題是構建公共政策過程的邏輯起點，政策執行的有效與否直接反映在政策問題中。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0

（四）政策工具—政策系統二維度的非均衡性

基于所構建的政策工具和政策系統二維分析框架，得到我國公共衛生應急管理政策的二維分布情況（見表6），發現基于政策工具和政策系統二維度的體系結構匹配呈現非均衡性特征，匹配均衡程度有待進一步深化。非均衡性體現在：不同部分政策系統使用政策工具類型存在較大差異，如政策工具使用對政策資源的作用最強;政策工具與政策系統匹配均衡程度不高。基于政策工具—政策系統二維度，發現在政策主體和政策對象上，供給型最多、環境型為輔，需求型最少，揭示政策主體和政策對象更加依賴供給型工具，供給型工具的使用更重視為公共衛生應急管理提供所需各種要素。在政策資源上，環境型為主、供給型為輔，需求型最少，體現政策資源更加依賴環境型工具，環境型工具的使用更注重為公共衛生應急管理發展創造所需環境氛圍。在政策問題上，供給型最多、需求型為輔，環境型最少，表明公共衛生應急管理政策問題更加依賴供給型工具，對環境型工具的重視程度不夠。概言之，政策工具與政策系統體系結構匹配存在非均衡性狀況。

五、優化建議

當前，新冠肺炎疫情仍在肆虐全球，感染人數突破新高，嚴重威脅世界經濟社會發展。在外防輸入、內防反彈壓力下，完善我國公共衛生應急管理政策體系顯得尤為迫切。綜上所述，針對我國公共衛生應急管理政策體系結構的非均衡性問題，本文提出優化設計我國公共衛生應急管理政策選取體系結構的對策建議，實現公共衛生應急管理政策由“非均衡性”邁向“均衡性”，以期不斷優化我國公共衛生應急管理政策體系結構。

（一）優化公共衛生應急管理政策體系結構，實現總體均衡

如前所述，我國公共衛生應急管理政策體系結構總體呈現非均衡性，優化其政策體系結構迫在眉睫。要促使政策各個組成要素所占比例存在合理差異且差異較小，進而實現總體均衡。其一，我國公共衛生應急管理政策的制定主體主要有國務院、國家衛健委、應急管理部等，建立健全相關部門綜合溝通協調機制，進一步完善公共衛生應急協調聯動機制。政策制定聚焦全局視域，提升政策工具的綜合利用效率，實現政策文本出臺地區和年份的均衡性。其二，建立健全推動公共衛生應急管理發展的法律法規，通過法律法規規范政府、企業等有關主體行為，提升政策工具的法律效力。其三，充分發揮企業、行業協會等有關主體的作用，建立健全各相關參與主體、行業領域之間的聯合管理制度;發揮政策體系的激勵作用，調動不同主體參與的主動性和積極性;試點多元化政策工具，提高政策工具運用的可操作性和靈活性。其四，完善公共衛生應急預案、應急管理體制機制和應急保障系統等政策方案，旨在優化我國公共衛生應急管理政策體系，實現公共衛生應急管理政策體系的總體均衡。

（二）優化政策工具和政策系統的結構，實現內外均衡

我國公共衛生應急管理政策工具和政策系統的體系結構呈現非均衡性特征，需要強化政策工具和政策系統的結構選取應用均衡性，發揮不同類型的政策工具和政策系統獨特作用。優化政策工具和政策系統的體系結構配比，實現其結構內外均衡。一方面，在政策工具方面，實現政策工具使用體系結構的內外部均衡性。首先，合理減少供給型政策工具的使用程度，調整政策工具的內部構成。適度增加人才培養和財政資金投入等工具運用，強化公共衛生應急管理干部人才培養力度，提升公共衛生應急救援綜合建設能力。建立健全財政資金投入配套制度，為公共衛生應急管理發展提供人才和財力支持。其次，適度增加環境型政策工具的運用強度，推進政務要求和目標規劃對公共衛生應急管理活動的促進作用，優化環境型政策工具運用的法律法規體系，為公共衛生應急管理政策發展營造良好環境氛圍。最后，積極增加需求型政策工具的運用頻率，強化組織領導和管制手段使用比重;搭建公共衛生應急管理政策實施的重要平臺，健全公共衛生應急管理政策發展的制度保障，為公共衛生應急管理政策發展創造必要的要素條件。

另一方面，在政策系統方面，實現政策系統使用體系結構的均衡性。一是重視政策資源使用，合理利用公共衛生應急管理中所需的人力資源、財力資源、物力資源、信息資源和權威資源等，不斷強化政策資源保障條件。二是合理增強對政策主體的關注，強化公共衛生應急管理政策主體能力建設，提升政策主體之間的協作意識與能力。三是不斷增強對政策對象的重視，界定明晰政策的作用對象和影響范圍，強化政策制定所面臨社會問題和目標群體的針對性。四是增強對政策問題的關注，明確公共衛生應急管理政策問題認定，進一步提升公共衛生應急管理政策實施效果。

（三）優化政策工具和政策系統協同，實現匹配均衡

基于政策工具和政策系統二維度，發現我國公共衛生應急管理政策的體系結構匹配呈現非均衡性特征。需要優化政策工具和政策系統協同，實現匹配均衡。此外，政策工具應與政策主體、政策對象、政策資源和政策問題相互適應，政策工具才能產生應有效果。綜上，政策工具的選取需要與政策系統相匹配均衡，提高政策工具與政策系統的協同效應。具體而言，一方面，政策工具的選取需依照國家促進公共衛生應急管理發展的總體目標，在政策工具的實踐中要注重政策制定連貫性。強化政策執行效果監督，使得政策目標能夠如期實現。提升政策工具運用的實質效能，進而推進公共衛生應急管理體系和能力現代化。另一方面，政策工具選取需充分考慮政策系統中不同政策主體、政策對象、政策資源和政策問題，提升政策工具運用的精準度和協同性，契合實際地選取與政策系統相適應的政策工具類型。合理設置不同政策主體、政策對象、政策資源和政策問題，促進政策目標的最終實現。依據政策目標，強化政策工具運用的系統協調性。

六、結語

如前所述，本文基于政策工具和政策系統兩個維度，建構公共衛生應急管理政策體系結構分析框架，全面系統剖析我國公共衛生應急管理發展政策體系結構的基本特征，發現我國公共衛生應急管理政策體系結構運用存在非均衡性問題：一是總體狀況呈現非均衡性，需要優化我國公共衛生應急管理政策體系。二是政策工具維度呈現非均衡性，需要優化政策工具結構構成。三是政策系統維度呈現非均衡性，亟須優化政策系統結構構成。四是政策工具和政策系統二維度體系結構匹配呈現非均衡性，亟待優化政策工具和政策系統協同，實現兩者匹配均衡。目前，新冠肺炎疫情仍在肆虐全球，全球感染人數激增，需要進一步完善我國公共衛生應急管理政策體系結構，實現公共衛生應急管理政策由“非均衡性”邁向“均衡性”。當然，本研究也存在一些不足，可能受到檢索時間限制和檢索政策文本誤差的影響，期望后續研究進一步拓展政策文本，提高公共衛生應急管理政策文本研究水平。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0