政府治理的數字化轉型與智慧化演進

劉文清

據悉，國務院可能于今年內推出關于數字政府建設的指導性文件，以確保數字政府建設規范實施、有序推動、加快推進。這一文件將成為繼《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》之后，關于進一步落實加強數字政府建設的重頭文件。在此背景下，政府治理的數字化轉型與智慧化演進必定會成為促進我國各級政府推進治理體系和治理能力現代化的選擇。那么，政府治理的數字化轉型面臨哪些挑戰？數字治理的變革路徑有哪些？數字政府智慧化演進有著怎樣的發展趨勢？針對以上問題，本刊特約記者專訪了清華大學數據治理研究中心主任張小勁教授，請他全面解讀政府治理過程中數字化轉型與智慧化演變的歷程、路徑與未來圖景。

《領導文萃》：政府治理的數字化轉型具有極其重要的意義，這不僅是十八屆三中全會以來所確定的國家治理現代化的關鍵成分和基礎構造，同時也是國家“十四五”規劃文件所提出的數字政府轉型和建設的基本內涵和典型體現。在您看來，促使政府治理向數字化轉型的重要因素有哪些？

張小勁：數字中國已經是眾所周知的重要概念，其中所包含的數字經濟、數字社會和數字政府三大領域也引發了熱烈的討論和眾多實踐創新。

在我看來，促使政府治理向數字化轉型的重要因素可以大致歸結為兩個方面：其一，是數字時代的信息技術發展向政府治理手段提出了新的要求。第四次工業革命的到來，發展出人工智能、物聯網、區塊鏈、虛擬現實等數字技術，隨之帶動了數字技術、物理技術、生物技術三者的有機融合。新興科技的飛速發展也極大拓展了人們的認知范圍，開啟了“人機物”三元融合的萬物智能互聯時代。數字要素的簇生不僅成了我國經濟增長的一大引擎，同時也促進了官員的治理思維與行為方式的轉變，加速了政府治理的數字化轉型。在大數據、云計算、區塊鏈等新興數字技術的驅動下，我國政府的治理由前期的電子政務時代跨入了當下的數字政府時代，不斷向更高階的智能治理時代邁進。

其二，是現代科層制政府的治理基礎與內在局限性促使我國的政府治理向數字化變革。新中國成立以來，我國的治理結構呈現為一個龐大且復雜的金字塔形，這是由科層制與我國高度集權的計劃體制共同作用下形成的。我國的政府機構在改革開放以來的五次大規模改革中得到了大幅度精簡，這對官員膨脹的趨勢達到了遏制效果，對于政府職能的轉變也起到了推進作用，但科層制在根本上的治理邏輯沒有被改變，依然存在治理困境。因此，我們可以觀察到，各層級政府在治理過程中經常會采用設立臨時專項小組的方式來解決某些特定的治理問題，也即“運動式”治理方式。這一方式的優勢在于能夠較好地舒緩治理過程中對于決策統一性與治理有效性、信息反饋與信息控制、常規運行與緊急動員間的矛盾和張力，然而同時也存在弊端，具體表現為破壞了科層制具備的權威化和專職化治理，增加了法治進程的風險系數與不確定性。

在這一背景下，科層制的政府體系逐漸暴露出治理短板，尤其是對條塊和職能的分割失調導致基層治理面臨治理碎片化與權責的倒掛等困境。因此，面對現代科層制政府的治理基礎與內在局限性，政府治理的數字化轉型必然成為突圍科層制政府治理藩籬、突破碎片化條塊分割治理格局、彌補政府治理漏洞的有效改革路徑。

《領導文萃》：您將數字化政府與科層制政府對應起來進行論說的方式很有意思，能更多地解釋一下這當中的關聯與內涵嗎？

張小勁：想要進一步了解數字化政府與科層制政府的關聯，就要先理解兩者的概念與特點。

先來講一講科層制政府。傳統社會的發展過程中，不同階段的政體有著不同的統治原則和管理機制，對于傳統政府的治理特征可以以因人而治、因人而異來總結概括。隨著工業組織在19世紀中期以來的加速增長，政府的活動范圍也得到了進一步擴展，專業化官僚組織與職業化文官系統的快速發展，形成了“科層制”的現代治理結構。科層制的非人格性特征消除了傳統政府因人而治、效率偏低的治理弊端，這也是政府治理的軌道由人治向法治邁進的標志。“科層制”政府的特點包括治理權限明確、規則清晰，加深了對人的理性的重視，行政組織效率更加專業化，但與此同時，“科層制”也增加了行政成本，加劇了國家體制的官僚化。

再講到數字政府。云計算、大數據、人工智能等新興互聯網技術的發展，促生了新的治理手段，政府治理的過程中可以對龐大復雜的治理數據進行采集、整合、儲存、管理、交流和分析，大量行政工作的自動化能夠提升政府行政效率，同時對于數據的綜合處理也可以增加決策的科學性。數字政府的發展，不僅要求政府各層級部門加速信息融合，同時也要求政府的信息高度公開，促進數據要素的增值，推進社會穩定與繁榮。因此，數字政府能夠通過智能化手段改善治理決策的準確度，優化政務工作流程，提升政府效能和提高公共監管水平，實現以數認知（民眾訴求）、循數決策（公共資源配置）和依數治理（精準施策）。

綜上來看，數字政府在很大程度上優化了科層制政府的治理邏輯，突破了碎片化的條塊治理藩籬，從技術賦能與績效提升等方面消解了理性官僚制的固有弊端，加強了黨和政府與人民群眾的聯系與回應，塑造了政民良性互動的全新模式。利用數字技術推動政府治理數字化轉型，消除理性官僚制所引發的治理弊端，突圍科層制政府治理的內在局限，正在逐漸成為全球政府治理變革的發展所趨。以新興數字技術為主要驅動力的數字政府建設已成為突圍“科層制”政府治理藩籬，推進我國政府治理體系與治理能力現代化的關鍵引擎。

《領導文萃》：那么在這一變革過程中，數字政府建設體現出了哪些特征？

張小勁：從中央的戰略提出到地方的落地實踐，新時期我國的數字政府建設過程表現出的明顯特征，我將之歸結為以下三個方面：

一是從他覺到自覺。我國的政務服務改革在電子政務時期主要是參考和對標西方發達國家的政府治理要求，進行被動追趕和升級。在這一階段，數字政府建設的特征表現為政務服務以公眾為中心，嘗試線上的跨部門協作方式，探索使用智能化的治理工具。而新時期我國的數字政府建設則是健全“以人民為中心”的改革推進機制，構建數據流、業務流有機融合的政府運行機制，完善以業務流程為中心的政府治理結構，加快基于數據資源挖掘的治理工具創新，推進政府治理體系與治理能力現代化的主動探索。

二是在變局中開新局。現代科層制政府治理結構存在難以根據治理情勢變化而靈活變化的弱點，這就導致了政府治理的決策、目標與資源配置之間難以相互匹配，從而產生治理鴻溝。想要彌合這一鴻溝，政府治理的數字化轉型是必然趨勢。諸多基于大數據的技術手段為政府收集、整合、分析數據提供了強大的技術支撐，同時也增強了數據輔助政府治理決策的能力，為政府治理帶來了加快經濟調節、增強市場監管、提升社會管理水平、提高公共服務效能等優勢。

三是立足當下，籌謀未來。十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》有力提示了政府治理演進的未來走向。《規劃》第五篇的要義是“加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”。“數字中國”則是以“三位一體”為主要框架，在更高層次上對政府治理數字化路徑、執行實施數字化策略、反饋決策數字化體驗的全方位創新實踐。

《領導文萃》：您能詳細闡述一下“數字中國”重要戰略布局當中的具體內容嗎？

張小勁：數字經濟、數字社會與數字政府“三位一體”構成了“數字中國”的重要戰略布局。具體來看，在“數字中國”的戰略構想中，數字政府在其中起到了引導和主導的作用，包括從政府頂層投入建設基礎設施并制定規范標準、打造應用場景模板和提供有效服務監管。數字政府強調以智能化手段改進公共服務方法、提升公共決策效能、增強公共管理質量，不僅能夠對治理結構進行優化調整，同時也推動著社會與經濟發展。

數字經濟是“數字中國”的戰略構想中進行科技變革、推動經濟發展的重要引擎。數字經濟的高速發展可以為數字政府提供最先進的計算設施，提供相應的治理工具和算力儲備。數字社會則強調以數字化的發展推進高效化、智能化、精準化的社會管理、社會服務和社會公共品的供給，其特征是社會性、普惠性和自立性的提升和發展，以數字化手段賦能高品質的社會生活。

在“數字中國”的戰略構想中，數字政府在其中起到了引導和主導的作用，包括從政府頂層投入建設基礎設施并制定規范標準、打造應用場景模板和提供有效服務監管。數字政府強調以智能化手段改進公共服務方法、提升公共決策效能、增強公共管理質量，不僅能夠對治理結構進行優化調整，同時也推動著社會與經濟發展。

身處當今世界百年未有之大變局，面向未來，基于數字技術的智能應用將為智慧城市建設、產業結構調整、經濟運行檢測、社會服務治理、城市管理與應急處理提供大數據支持。我國的政府治理數字化轉型新范式將突圍科層制政府治理的藩籬，提升政府治理績效，于危機中育先機、從變局中開新局，加速邁入全面數字化時代。

《領導文萃》：如果說目前政府治理向數字化轉型正在全面快速推進，那么您是如何看待我國的頂層路徑設計的呢？

張小勁：在數字政府建設的實踐過程中，我國數字政府建設呈現出“頂層規劃布局+中層謀劃設計+基層積極實踐”的央地良性互動格局。中央頂層布局與地方實踐創新良性互動，是我國數字政府建設實踐的突出特征。在中央的頂層部署和努力推動下，越來越多的地方政府開始以數字政府建設為抓手，秉持技術賦能、數據賦權和為民服務的理念，從治理體系、辦事流程、服務效率等多方面推動政府治理改革，提升政府治理效能，驅動著基層政府治理體系和治理能力現代化。

從治理方式的轉變來看，數字政府引發了政府結構由物理碎片化到虛擬空間整體性、政府管理由封閉到開放、政府內部治理由部門協調到整體協同、政府運行由傳統的手工作業到智能智慧的轉變。從政府治理演進的進程看，數字政府并非是對科層制政府的完全替代，而是在科層制治理架構的基礎上，以數字賦能的方式進行治理“突圍”。通過優化科層制政府的治理結構，數字政府建設提升了政府的治理效率，降低政府的運行成本，從而有效發揮出黨政體制的治理效能。

《領導文萃》：根據您的觀察，在這樣的頂層路徑指導下，我國數字政府建設目前獲得了怎樣的成效？

張小勁：從全球的視角進行觀察和比較，西方國家顯著存在治理體系效率緩慢、政府運行系統內耗以及行政系統失靈等治理難題。相比之下，我國獨特的黨政治理結構有效避免了這些問題，但仍面臨著政策執行效能低、反應機制遲緩、監督機制薄弱、糾偏機制副作用大等治理難題。對此，我國數字政府的頂層設計充分利用數字技術賦能政府治理，建立起跨層級、跨地域、跨系統、跨部門的數據共享體系與治理平臺，有效打破部門之間的信息壁壘與數據孤島，使得政府治理體系內部的部門協同、精準治理、公共服務、決策反饋等水平大幅度提升，實現了政務資源精準匹配、信息融合共享、決策與執行高度統一等效果，引領我國政府治理的數字化與智能化深度變革。

有數據顯示，我國的政務服務平臺已連接部門服務1142項，連接地方服務343萬項，實現360萬項政務服務事項的標準化，支持地方辦事服務超過6億件次。國家共享平臺發布數據接口1100多個，提供查詢核驗服務超過9億次，系統集中度超過70%，基本實現了“網絡通、數據通、業務通”，有力支撐了各級政府業務協同和應用創新。在此背景下，涌現出了以北京接訴即辦、浙江“數字化轉型”、廣東數字政府改革、上海“一網通辦”、河南“跨省通辦”、深圳“鵬城智能體”等為代表的地方數字政府創新實踐。

這當中，北京市在以“黨建引領，街鄉吹哨，部門報到，接訴即辦”為代表的政府治理改革中，通過以數字化治理手段進行基層社會治理創新，解決了現代城市治理中政府回應不及時、資源配置不協調、統籌協同不一致、民意訴求解決率低等一系列難點問題。北京的數字政府轉型經驗打破了科層制政府治理的內在局限，探索出了適應新時期城市治理需求變化的一系列治理體制機制，是新時代加強數字政府建設的代表性實踐。

《領導文萃》：據我們所知，您對北京市的數字政府建設經驗給予了很高的認同，進一步學習北京經驗對于政府的數字化轉型能夠起到重要的參考作用。您可以為我們介紹一下北京的經驗當中對于體系建構的實踐過程嗎？

張小勁：深入研究北京的數字政府建設路徑，可以發現北京的政府數字化轉型過程中對于體系的建構起到了關鍵性的影響作用。北京市的數字政府建設具有鮮明的行政主導啟動機制以及后端行政績效的驅動特征。這一改革是由市委市政府主要領導頂層主導、推動以及強有力推進的結果，屬于行政主導驅動下的制度變遷過程。市委市政府在“接訴即辦”改革中居于核心地位，是行動組織、資源保障、機制設計和績效評價的最重要主體。從改革啟動到現在，在若干個重要時間節點呈現出不同的改革內涵和創新舉措。黨政主導與驅動貫穿數字治理體系構建的全過程，“頂層設計推動、中層高度重視、基層有效落實”是數字政府治理體系化建構得以迅速展開和全域推展的關鍵 。

在2018年的改革啟動階段，北京市推出的改革舉措主要是針對基層治理中屬地治理與部門治理的不匹配問題，即“條”與“塊”的協調治理問題。“街鄉吹哨，部門報到”就是試圖通過街鄉鎮屬地政府與上一級執法部門之間“點對點”的便捷聯通和快速反應，來解決基層治理中問題發現與問題解決之間在時間和地域上的錯位現象和治理低效問題。這一機制安排一定程度上加強了條塊部門對屬地街道的回應和協同，在“吹哨者”“吹哨內容”和“聽哨者”三個端點上屬于有限制性與選擇性的綁定，還未完全破解科層治理難題。

北京市的數字政府建設具有鮮明的行政主導啟動機制以及后端行政績效的驅動特征。這一改革是由市委、市政府主要領導頂層主導、推動以及強有力推進的結果，屬于行政主導驅動下的制度變遷過程。市委市政府在“接訴即辦”改革中居于核心地位，是行動組織、資源保障、機制設計和績效評價的最重要主體。

2019年，北京市委市政府開始展開對市民熱線的體系化構建，提出“有訴必應，接訴必辦”，力圖通過統一平臺聯通的方式，用更高效的工作機制在更大的治理范圍內解決更多的治理難題。“吹哨者”由少數基層干部或志愿者擴大到一般市民，吹哨內容由特殊的部門執法問題擴大到一般市民的“煩心事、揪心事”，響應者也由執法部門擴大到街鄉鎮基層政府和社區干部。相應的配套改革包括對基層街道治理體制機制的重大調整，實際上是把真正辦事的權限和資源放在了街道辦事處，從而更好地響應市民熱線的“派單”，并根據響應的質量好壞和及時程度對政府各部門進行考評。

《領導文萃》：在您看來，北京經驗當中還有哪些關鍵的促進因素？

張小勁：在體系構建之外，北京市的數字化轉型過程中對于精準回應市民訴求方面的探索與布局也是其成功的關鍵所在。數字政府決策的系統層次與數據應用是數字化轉型進程中的重要影響因素。北京市的數字政府治理體系的建構在“黨建引領”的方式下實現了比較快速的、全域展開的治理創新，從政務熱線平臺一直延伸到政府的治理范式變革。在數字政府建設過程中，數字治理的理念設想和改革實踐產生了契合與嵌套，形成了“治理設想—治理實踐—治理反饋—優化改進”的良好治理循環。

首先，市民熱線的相關訴求覆蓋了城市生活的方方面面，全域全量的數據為政府治理和決策提供了非常珍貴的依據和參考。在對熱線數據匯集和整合的基礎上，政府決策者能看到相關民生問題的廣度和深度，發現民生難題的屬性特征、集聚空間特征和時間分布特征，從而出臺相應的公共政策舉措進行精準治理。

其次，北京市數字政府建設的推進機制是以政府辦事直接回應老百姓的訴求，同時輔以相應的督察體系。基于市民熱線體系“聯通—派單”而產生的數據，逐步形成了向政府反饋的日報、周報、月報、季報和專報體系，成為市委市政府領導層從整體把握整個城市脈搏的最主要的抓手和決策支撐。通過對屬地政府和職能部門對市民訴求的響應效率、問題的解決程度和市民的滿意程度的排名比較，政府領導層可以清楚地把握政府各部門的行政效率與工作績效，從而產生優化政府各部門職能體系的進一步決策安排。通過對民生熱點問題的集中分析，主政者對于城市治理的區域性、典型性問題，可以實現更為精準的掌握，為下一步采取更有效的政策措施提供決策依據，推動對特定治理難題的有效解決。

由此觀察，北京市在由傳統“科層制”治理向數字政府治理跨越的探索實踐中已初步形成了1.0版本的數字治理體系與數據決策流程，具體涉及四個層次：事務層—考評層—決策層—認知層。從事務層到考評層再到決策層的各層級互動，有助于形成對數字政府治理的整體認知。政府官員形成的系統性、大數據治理思維，則有助于政府治理績效的進一步提升。

《領導文萃》：我們知道，浙江“數字化轉型”、廣東數字政府改革、上海“一網通辦”等各地的數字化轉型實踐案例層出不窮，其中各有創新特色。您能否從全國視角來為我們解析一下北京路徑的特色？

張小勁：這個問題非常好，比較路徑對于數字政府建設的區域化、精細化、定制化改革有很重要的意義。數字政府建設的北京路徑是由“科層治理”向“數字治理”推進。十八屆三中全會以來，全國各級政府都在著力提升基層治理能力。“黨建引領”作為目前的普遍趨勢，在較為發達的現代化城市治理中，更多地采用現代信息技術手段、汲取現代治理資源，進行政府治理流程的再造和治理體系的優化。這當中又逐步發展出差異化的改革路徑。

一方面是以深圳、杭州、上海為代表，更多以便民便企服務的方式來展開治理優化和創新，其主要的特點是流程優化和程序簡化，從最初的一窗服務、一廳服務到一網通、一卡通、最多跑一次，再到一網統管、全網通辦、容缺審批、秒批秒辦，等等。另一方面，則是以北京市“12345”市民熱線為主渠道的“有求必應、接訴即辦”的改革創新。北京市于2018年啟動“街鄉吹哨、部門報到”改革，后來發展為2019年“有求必應、接訴即辦”，并進一步提升為“未訴先辦”，到2020年年初新冠肺炎疫情暴發以后，市民熱線體系的輔助決策功能得到極大強化。

比較分析這兩條路徑可以發現，數字治理改革的共同點在于為社會居民與企業提供服務，提升普通市民的幸福感和安全感。但這兩條路徑又有所不同：基于流程優化和程序簡化的治理改革更多地屬于功能性的延伸和擴展，而在北京市基于市民熱線數據的數字治理改革中，更多地表現出政府治理功能的創新。

在金字塔型的科層治理結構中，超大型城市治理面臨的堵點包括市民訴求信息的采集、匯集和通達難題，以及政府內部跨層級、跨條塊、跨部門的協調落實問題。而通過數字化的治理手段，可以有效收集整合市民群眾的合理訴求，通過數據分析提升解決問題的效率，并將治理經驗轉化成更系統、更持續、更科學的政府決策，逐漸形成“用數據認知、循數據決策、依數據施策”的治理思維與決策模式，從而對市民群眾的難點、堵點、痛點問題有了更真實的把握，有效提升政府的治理回應性與行政效率。總體來說，北京市數字政府治理體系建構過程極大地凸顯出了數據驅動、實時感知、市民參與、精準治理的變革趨勢。

《領導文萃》：在眾多優秀的政府數字化轉型案例之下，政府治理的數字化變革依然需要不斷進行深度創新，對此，您認為有哪些探索方向？

張小勁：數字化時代的政府治理強調“用數據說話、用數據決策、用數據治理、用數據創新”。基于治理大數據的數字政府建設將是驅動政府治理深度變革的重要抓手，也是推進城鄉基層社會治理現代化的關鍵引擎。基于我在前面對于政府治理數字化轉型過程與治理體系的整體比較與歸納，對數字政府建設的創新路徑可以做出三點判斷。

一是構建超大型城市良好協同的社會治理格局。黨的十九屆四中全會指出，要“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。這可以概括為構建主次有位、參與有序、協同有效的社會治理體系。在數字政府建設過程中，熱線電話作為聯通平臺有效結合了市民、政府和相關社會組織的共通與交流，以技術方式打通市民訴求通道、賦能政府回應效率，提高民眾對政府治理的滿意度與認同感，實現更高效的社會治理，形成政民良好互動的治理格局。

在政府治理的數字化轉型過程中，通過打造數據集成、互聯共享的樞紐型平臺，科層制政府縱向的治理層級得到有效壓縮，橫向的部門協作壁壘被打破，能夠形成適應社會形勢發展的去中心化治理結構。政府每個部門和官員組成治理網絡中的單獨節點，從而極大地增強了網絡內協作共治的可能。

二是加快政府治理體系與治理范式的變革創新。在政府治理的數字化轉型過程中，通過打造數據集成、互聯共享的樞紐型平臺，科層制政府縱向的治理層級得到有效壓縮，橫向的部門協作壁壘被打破，能夠形成適應社會形勢發展的去中心化治理結構。政府每個部門和官員組成治理網絡中的單獨節點，從而極大地增強了網絡內協作共治的可能。數字政府建設通過對科層制政府行政管理體系、治理回應體系、數據開放體系、決策反饋體系所帶來的系統性變革，將重塑政府不同層級、不同部門、不同官員的治理流程與職責關系。

三是推動現代政府治理范式的深度轉型。如果說以辦公電子化、文件數據化、聯通網絡化、服務便利化為主要特征的電子政務時期是政府數據治理的1.0版本，那么以“數據系統化、決策科學化、施策精準化”為主要特征的數字政府時代則是從電子政務向智慧政府過渡和轉換的重要中間階段。面向未來，政府治理的數字化轉型所設定的目標是打造以智慧數控、全員參與、整體智治的“智慧政府”。“用數據認知、循數據決策、依數據施策”的全新治理模式將為科層制政府演進出相應的治理能力與深層的治理思維，并為數字政府向智慧政府的治理跨越奠定堅實基礎。

《領導文萃》：最后您能再為我們談一談對于智能政府變革演進的未來圖景整體展望嗎？

張小勁：對于智能政府變革演進的未來圖景，整體上看，我是非常樂觀的。大數據與人工智能等技術手段的飛速發展，使得我國經濟與社會的數字化發展突飛猛進，分離化、專項化的治理模式將會向政府、市場與社會的多元協同、合作治理轉變，公共治理的協同程度、協調能力與體系化建構水平將不斷提高。在政府數字化轉型的實踐中，治理體制機制不斷發展創新，條塊分割、碎片化治理、權責倒掛等治理問題將被更有效破除。

展望未來，構建適應數字社會發展的政府治理體系將會為新時代政治、經濟、社會、生態文明等領域進行賦能，完成各領域發展的創新再造與變革重塑，堅持以數字政府突圍科層制政府，將會讓人民在政府治理變革中有更多獲得感，有效提升黨政體制治理效能、加速實現我國政府治理體系與治理能力的現代化。