協同治理：城市公園功能優化對策研究
——以呼和浩特市為例

樊慧茹，王 鈺，張穎文，王小河

(內蒙古大學 公共管理學院，內蒙古 呼和浩特 010000)

隨著我國社會經濟的不斷發展和進步，人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾日益凸顯，人們對高質量公共產品供給需求也日益提高。城市公園作為典型的公共產品，其功能的發展關系到城市基礎設施整體質量的提升。推動城市公園的多功能和可持續發展，有利于推進公共服務的供給側改革，提升人民幸福感。

1 問題的提出與文獻綜述

1.1 問題的提出

據國際公園與游憩管理聯合會(IFPRA)提出的“公園能動論”理念，認為公園作為公共產品提供公共服務，不僅應為游人提供游憩設施，滿足公眾休閑娛樂的需求，還應該在社會文化、經濟、環境及城市可持續發展方面發揮功能和作用。

然而，現在城市公園的功能較為單一，沒有充分發揮在生態環保、休閑娛樂、社會經濟、文化教育、防災減災、社會公益、信息共享等方面的綜合功能。如何發揮城市公園的多功能和實現可持續發展，離不開對城市公園的良好治理。

作為社會治理的重要領域，城市公園治理長期處于治理研究的邊緣位置。黨的十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。相較于傳統的社會治理情景，其治理更具復雜性，需要通過共建、共治、共享的治理理念，政府、企業、第三部門、公眾協同治理、多元互治，推動城市公園綜合功能的協調可持續發展。

1.2 文獻綜述

城市公園功能的發展需要秉承科學的理念，圍繞城市公園的功能發揮，不同的學者立足于從不同的側重點展開研究。目前，部分學者側重于從游憩、防災減災等單一功能研究：針對游憩功能，建立了公園游憩功能的評價體系[1]，并從理論上構建了游憩綠道以及生態廊道[2]。對于城市公園的防災減災方面，對城市公園是否適用作應急避險場所用地進行了論證評價[3]。另有部分學者側重于從綜合功能展開研究：在規劃方面，開展了基于復合功能理念下的城市公園規劃策略的研究，從規劃伊始就開展了復合性功能公園的建設[4]。在公園更新方面，進一步強調了城市公園各功能的綜合作用[5]。城市公園的每一個功能都具有其不可或缺的現實存在意義，且隨著經濟與社會的發展，城市公園不再是單一功能的公共綠地，其功能總體上趨于向復合型、多元型發展。

城市公園綜合功能的協調發展除了要從宏觀的架構出發構思，也離不開微觀的實務管理操作。從本文致力的協同治理視角入手，學界許多學者針對城市公園的治理也從發揮政府部門的統籌協調作用、市場主體的優質服務提供、第三部門的專業性與特殊的群體性、公眾需求側的引導性4個方面展開研究。改善公園的公共健康倡導者需要戰略性地思考各級別政府如何參與，如何發揮政府統籌協調作用[6]。城市公園要實行現代化管理體制，充分發揮市場功能，實現市場化運營常態化[7]。通過政府政策扶持，第三部門自我完善逐步將第三部門引入公園管理[8]。在公眾參與方面，現代公園治理下政府要轉變行政觀念，加強參與制度建設，改變公眾象征性的參與形式，暢通公眾參與渠道[9]。以上4個方面是當前城市公園治理的重要出發點與著力點。

由此可見，學界對于城市公園功能優化和公園治理方面的研究并不少見，但真正將公園功能優化與針對性治理結合起來的卻少之又少。通過各主體協同治理來發揮城市公園生態環保、休閑娛樂、社會經濟、文化教育、防災減災、社會公益、信息共享的綜合功能，從而為公園的可持續發展提供參考依據，推動為城市形象的提升和人民生活質量的提高。

2 理論框架、案例選擇與研究方法

2.1 理論框架

城市公園屬于典型的公共產品，是政府為社會公眾無償提供的休閑場所，主要用于滿足休閑娛樂的需要。基于城市公園的公共產品性質，公園現有的問題及未來的發展需要得到及時的解決和推進。協同治理理論通過各主體在共同處理復雜社會公共事務過程中的關系協調，實現共同行動和資源共享，從根本上彌補政府、市場和社會單一主體治理的局限性，對公共利益的實現產生協同增效的作用。協同治理理論為多方主體參與到城市公園功能的優化和發展提供了渠道，強調各主體共同參與治理，補齊治理結構短板，支持社會力量在供給側發力，發揮社會組織和其他供給主體的協同作用，實現政府、市場、社會各方在平等基礎上進行公開理性的對話、交流和協商，形成并維持一種深層次的合作，對公園治理產生增效的作用?；诠珗@的“公共產品”的屬性，從“協同治理”理論出發，為城市公園功能的優化與發展提供理論框架，是公共治理視域下實現城市公園功能可持續發展的重要方式。

2.2 案例選擇與研究方法

筆者在研究過程中堅持理論與實際相結合，從協同治理視角入手對城市公園綜合功能的發揮問題進行了研究。通過較長時期對呼和浩特市的多處公園進行定點追蹤調查，對該市公園功能的發展與治理情況進行了針對性分析。在共建、共治、共享理念的引領下對呼和浩特市公園功能優化提出對策，通過各主體之間的協同治理實現其綜合功能的多元協調發展。

3 呼和浩特市公園功能發展概況分析

3.1 呼和浩特市公園功能發揮的現狀及存在的問題

根據呼和浩特市人民政府公示的材料顯示，截至2018年年底，全市擁有公(游)園83處，公園綠地面積3 145 hm2，人均公園綠地面積達到16.9 m2。依據城市公園所具有的綜合功能，目前，呼和浩特市公園功能發揮方面存在以下問題。

3.1.1 生態環保方面

由于園林養護人才和器械方面的缺失以及員工管理體制的不同，且對員工的人性化關懷程度不高，以青城公園為例，該公園的物業管理服務被多家公司承包，但各公司員工待遇不同且沒有績效機制；對于員工并未為其設置休息點，飲水處距離太遠，也沒有工作用具的發配。難以調動工作人員的積極性，其生態環保功能因此受到影響。

3.1.2 休閑娛樂方面

從基礎設施來看，目前設置不夠完善，表現在以下幾個方面：①數量與規劃方面。體育鍛煉設施數量不足；桌椅坐凳位置規劃不夠合理，供需不適配；無障礙與照明設施有待增多與改善；游樂設施老化現象嚴重，檢修問題是重中之重。廁所問題存在建設數量不足或者建設后不開放的情況，衛生問題也有待提高。②日常維護方面。公園設施的日常維護不完善，設施出現問題時沒有及時維修，其反饋方式的有效性和及時性有待提高；其次防護措施較少，以室外乒乓球活動場地為例，場地旁沒有護網，撿拾球類時易出現安全隱患。

從空間劃分來看，各群體活動空間劃分不清，場地設施利用率不高，易出現安全隱患。

3.1.3 文化教育方面

目前，呼和浩特市公園文化發展的形式較為單一，僅在個別公園建設有文化宣傳廣場且利用率低，在文字宣傳方面只見到文化長廊和宣傳欄上關于中國傳統詩詞文化的宣傳，其余形式涉及不多?？傮w上更新速度慢、活動樣式少，對已建設場地利用不足。

3.1.4 社會經濟方面

目前在公園物品經營方面，部分公園設置了園內超市，但缺乏體育活動用品的售賣，對其他相關產業發展也較少。

3.2 呼和浩特市公園功能發揮的制約因素

3.2.1 治理主體方面

現階段呼和浩特市公園治理現狀為“政府集中管理、企業低效競爭、第三部門活力不足、居民群體參與度較低”，各主體之間協調性較差。

3.2.1.1 目前仍屬于政府集中管理模式范疇，權力下放不足。政府作為指令發布者，權力大包大攬的性質依然沒有改變，難以激發社會活力，管理效能不足。且市民對公園的需求逐步提高，政府管理的難度不斷加大，壓力驟增。

3.2.1.2 市場主體低效競爭，主動性不足。企業通過采招網或公共資源交易中心的公開招標方式參與公園園林綠化和湖面養護、公廁管理服務、物業管理服務、冷飲和湖面垂釣經營權等工作。但在實行過程中，存在競標情況不夠良好、監督考核制度不完善、企業積極性難以調動、后續服務質量不高等問題。

3.2.1.3 第三部門活力不足，合作性不強。公園內部分場館由社會組織獨立運營，針對會員提供服務，參與形式單一；且與其他治理主體的協同合作不足。

3.2.2 治理手段方面

呼和浩特市人民政府在規章方面制定了《呼和浩特市城市公園管理辦法》等條例；在經費方面由政府財政統一撥款為主；在技術方面，呼和浩特市人民政府(包括呼和浩特市園林建設服務中心)均開設官方網站、微博、微信平臺以及具體到各公園均開設公眾號等，推進信息公開化；在監督方面，政府統一決策管理，社會公眾可參與監督與評價，公園主管部門開設諸如反饋熱線等方式提供反饋渠道。但目前城市公園治理手段不夠完善，出現不能實時監控、及時調整，不能切實滿足公眾需求的問題。

3.2.2.1 制度手段。相關制度和規定不夠完善，管理力度不足，從而產生主體之間責權不明、公共服務不到位、人事管理低效等問題。如一線管理人員的考評制度不完善等。

3.2.2.2 技術手段。在作業活動方面，專業技術人員力量薄弱，園林養護機械化程度有待提高；在信息反饋方面，目前雖然已開設官網和移動新媒體等反饋渠道(見表1)，但據政府網站工作年度報表顯示，目前反饋熱線存在度低，渠道略單一且群眾參與不足，加之受理不及時，征集調查和在線訪談欄目未實際運行，信息傳達共享機制不夠完善(見表2)。

3.2.2.3 監督手段。監督機制不完善，問責力度有待加強。目前，城市公園管理各級均建有政務公開和監督問責機制，但力度不足。其次員工工作質量的好壞與員工報酬并不掛鉤，出現員工工作質量不高的情況，影響公園整體形象。

表1 移動新媒體使用情況

表2 網站互動交流情況

3.2.3 治理資金方面

治理資金不足且來源單一。在呼和浩特市公園治理中，公園建設發展資金以政府撥款為主，財政壓力大，且經費不足。從而出現陳舊設施的更新和整修工作維護周期長和一線員工的工資低、招工難、離職率高等問題，影響城市公園的建設。

3.2.4 公眾參與方面

公眾參與不足。公眾是公園的使用者，但據調查顯示，僅20.9%的公眾表示自己曾為公園的發展提出過意見或建議，公眾參與度仍需提升。據了解，呼和浩特市大部分公園在設計和管理公園時基本從政府部門的政策指導和專業方面出發，缺乏對基層和公眾的意見的考量，無法從最大限度上制定出公眾滿意的方案。在公眾反饋上，雖設有多種反饋渠道，但僅有留言受理環節實際實施(據園林服務中心網站顯示，2019年受理留言數為27條)。同時宣傳力度不足且公眾參與意識不強，沒有強烈意愿跟進公園向更加切實自己需求的方向轉變，參與的主人翁意識與積極性有待提升。

4 呼和浩特市城市公園功能優化對策

4.1 建立健全相關體制，推動公園治理體制化、規范化

①推進責權劃分制度的優化，發展“同工同酬”制度；建立城市公園服務規范和星級評選制度，建立健全相關法規制度，進一步規范政府部門、企業等主體之間的責權問題，減少各部門，各主體之間推諉不清等問題；待遇支付上存在“同工不同酬”現象，使得員工積極性不高，故建立“同工同酬”制度至關重要。同時，建立綜合公園服務規范和星級公園評選制度，設立指標要求，如無障礙等服務設施，提升公園環境質量和服務水平，尤其對公廁和垃圾廢棄物的清運處理等配套設施的設置要重點關注，促進精細化管理。②加強對員工的考核巡查力度，完善監督機制，加強員工崗位培訓和人性化管理水平。 加強管理人員的考評力度，堅決抵制無故離崗現象，壓實一線管理人員職責；緊密員工工作質量與員工報酬和福利之間的聯系，以“掛鉤機制”規范員工管理；加強員工崗位培訓，多開展專業技術方面的講座并以考核測試的方式考查員工知識，同時也要將綠化養護、環衛保潔、安全保衛等工作人員納入培訓體系，以提高專業技術知識水平；推進員工分類和人性化管理，提升員工工作積極性。③發展“公園警察制度”。城市公園管理應聯合執法部門，如城管、公安部門等，以強制執法權規范公園中的違法和不文明行為，避免糾紛問題出現，整頓園內秩序。④加強園內設施的定期檢查與維護力度，避免因此出現安全隱患問題；同時強化城市公園作為城市防災減災基地的檢查規范與力度，提升應急能力，如以公園管理處為基點，實行層級檢查上報制度，定期維護應急設施，做好日常管理，保證城市公園防災減災功能的落實。

4.2 推動治理資金來源多元化，降低政府財政壓力，激發社會資金活力

①成立或合作相關基金會，以公園專項基金的方式促進公園建設，過程透明。②對于參與公園建設和治理的各類資本，政府給予稅收、貸款方面的適當傾斜，簡化審批手續，通過“放管服”激發社會資金活力。③鼓勵以市場化招租、出讓公園活動冠名權、廣告宣傳欄有償使用、特色活動報名、認建認養樹木(如以植樹節集中宣傳報名，認建認養者繳納一定報名費用、掛牌、證書)等方式籌集公園發展資金。

4.3 加強城市公園經濟活動建設，激發市場活力，提升人民生活質量

①由政府相關部門出臺相關合作政策，以城市公園為依托平臺，允許城市公園進行合法合規的綠色商業活動。如適時開展鮮花節展覽和盆景售賣活動，收取門票等費用作為公園發展資金，增加農業個體的經濟收入，帶動上下游相關產業的發展，提升市場活力。②注重與周圍鄉村等相對不發達地區的產業合作，以公園為平臺開展活動，加強區域經濟輻射作用，提升整體經濟發展水平。③在公園與第三方合作的營利項目中，按比例抽取收益，由公園公益基金管理委員會管理，投入到公園的發展或其他公益項目中。

4.4 加強城市公園“文化治理”力度，構建城市文化空間

①發展文化事業和產業，以教育科普活動的形式，促進經濟性和文化性的有機統一。②運用園內設置的文化長廊、宣傳欄等，推動中國傳統文化、特色草原文化及防災減災等方面的科普知識宣傳；同時加強公眾參與意識方面的倡導與宣傳，提升市民參與治理的主動性。③由相關部門和社會組織等聯合舉辦有關防災減災的文化科普及實際演練活動，使青少年、中老年等群體在活動中學習專業知識和技能，有效推動城市公園防災減災功能的實現與拓展。④以“文化治理”方式塑造公民行為規范，締造共同文化和宣傳社會主義核心價值觀，是當前“創建全國文明城市”背景下公園建設的一項重要措施。

4.5 發展社會組織、志愿者隊伍等參與公園治理，增強協作共治性

①發揮社會組織專業化治理的優勢。如環保社團參與園林綠化建設、老年活動社團組織相關文化活動等。同時社會組織參與治理更加便利民眾意見的綜合反饋與推動監督效能的提升。②發展志愿者隊伍。由公園管理處負責招募和開展志愿者為主體的活動，以證書為獎勵方式，如心理疏導、科普教育、愛心義賣、特色文化、親民利民等活動。③鼓勵愛心慈善機構參與公園治理，增強公益性。

4.6 積極推進“智慧公園”建設，提升公園治理信息化水平，推進信息共享

①加大新媒體宣傳建設力度，如二維碼掃描、App等，推進信息公開與共享，增強反饋便利性；同時在原有基礎上增設意見箱、反饋熱線等，拓寬民眾反饋渠道。②引進智慧化服務，通過文明檔案記錄、誠信租借制度等發展愛心雨傘等溫馨公園服務設施，同時引進自助售賣機器，滿足市民需求。③發展“綠色線上公益”，運用互聯網小程序等手段，使市民參與到公園的環境養護服務之中，實現公園環境的共建共享，促進全民參與。④建立智慧化服務意見接收平臺，以大數據云平臺匯總市民反饋意見，提升公園服務供給質量。

通過政府、市場主體、第三部門、居民的協同治理，實現城市公園功能的優化與拓展，如圖1所示。

圖1 城市公園功能優化路徑

圖2 城市公園協同治理模式(功能視角)

5 城市公園功能視角下的協同治理模式建構

筆者基于協同治理理論和對實地城市公園的定點追蹤調查，對已有城市公園功能發揮現狀及存在問題，其制約因素進行分析研究，探究實現城市公園功能優化與發展的對策，為推動城市公園可持續發展提供參考依據。加強政府部門的主導作用，提升企業單位提供園內服務的質量水平，培育社會公眾參與治理的能動性，形成 “政府主導，社會參與，協同治理”模式，充分發揮各自優勢，尋求政府、市場和社會在公共服務供給側的均衡點，提升社會參與治理的廣度、力度和深度，三者優勢互補，責任分擔，利益共享，以行之有效的“伙伴機制”合力推進我國城市公園的建設事業。

協同治理的城市公園治理模式[10]，在“共建—共治—共享”理念的指導下，推進公園治理主體呈現多元化布局，配合靈活有效的治理手段，推動城市公園功能的優化與發展(見圖2)，提升城市形象與人民幸福感。

6 結束語

城市公園作為典型的公共產品，其功能的發展需要社會中的每一成員為之發力。發展多樣化的公園功能，要以政府的宏觀調控為主導，充分調動社會活力，推動社會治理機制的反思與創新。以行之有效的“伙伴機制”實現多元互治，是“共建—共治—共享”理念下的重要實踐。

習近平總書記指出：“城市管理應該像繡花一樣精細”，運用到公園建設治理上，既要秉持科學化、智能化，也要注重人性化、精細化，用繡花般的細心和耐心，管好每一片花草樹木、每一個景點小品、每一處公共設施。這是擺在所有公園建設者、管理者面前的時代課題。面向城市公園的治理，要從廣度、深度、力度三方面真正做到多元互治，為民考量，補短板、提質量，以繡花功夫建造品質公園，讓經濟發展成果更好地惠及更多人民。