地方政府專項債券發行管理的演進歷程、問題根源與思考建議

陳 凱 申現杰

作為地方政府融資的重要手段，在新冠肺炎疫情沖擊以及經濟下行壓力加大的背景下，地方政府專項債券在促投資、穩增長、惠民生、補短板方面發揮了重要的作用。健全地方政府專項債券發行管理與使用模式，有利于提高資金使用效益，更好發揮逆周期、跨周期調節作用，防范化解地方債務風險。

一、地方政府債券發行管理的演進歷程

盡管地方政府債券較早就受到中央和地方政府的關注，但真正開始賦予地方政府自主發行債券的權力始于2015年。經過不斷探索，我國對地方政府債券的整體認識經歷了逐步明晰和深化的過程，“禁止發行—試點發行—允許發行”的演進歷程表明對地方政府債券的定位和作用有了更加深刻的認識，“代發代還—自發代還(試點)—自發自還”三個階段意味著權責利關系更加明確。根據《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》，截至2021年底，全國地方政府債務余額30.47萬億元，其中一般債務13.77萬億元，專項債務16.70萬億元。

(一)2008年及以前：不得發行地方政府債券

改革開放以來，地方政府作為一級利益主體，舉債投資日漸成為其推動地區經濟增長、城市經營的重要手段。1985年我國經濟快速增長，固定資產投資出現過熱傾向并可能導致物價上漲，因此國務院出臺《關于暫不發行地方政府債券的通知》，明確要求各地政府不得發行地方政府債券，以避免地方政府債券發行失去控制從而影響國民經濟運行和經濟體制改革。但當時由于該文件并未對其他融資途經作出明確規定，因此不少地方政府繞道通過債券以外的方式進行融資，如依托原行政管理部門或經濟技術開發區等成立融資公司，代替政府向銀行等金融機構進行借款，履行政府投融資職能。1994年頒布的《預算法》延續了以往的政策，明確限制地方政府直接舉借債務。與此同時，分稅制財政體制改革使得財權上移中央、事權下放地方，地方政府的財權與支出責任不匹配，地方政府財力缺口較大，產生了強烈的舉債融資動機。地方政府為繞開《預算法》的限制，紛紛設立投融資平臺，通過向銀行貸款、發債等方式融資以緩解財政資金壓力，一定程度上“補位”了地方政府債券應承擔的功能。

(二)2009年至2014年：個別地區試點發行地方政府債券

為應對2008年全球金融危機，我國推出了4萬億投資計劃，其中需要地方配套2.82萬億元。為緩解地方政府的配套資金壓力，更好發揮政府投資對于穩定宏觀經濟的作用，2009年我國重新探索發行地方政府債券。考慮到地方政府債務管理制度尚不完善，以《2009年地方政府債券預算管理辦法》的出臺為標志，我國邁出了“代發代還”的第一步。為了加強對地方政府債券的管理和風險防范，財政部統籌負責地方政府債券發行，即發行主體和償還主體是省級政府，但是具體的發行、還本付息和支付發行費等由財政部代理。據統計，2009年至2010年，財政部總共代理發行60只地方政府債券，總規模接近4000億元。(1)中國債券信息網。“代發代還”具有明顯的過渡性質，雖然有利于降低債券管理風險，但是也衍生出資金挪用、信用錯配等風險。為進一步優化地方政府債券管理，2011年中央選取經濟相對發達、財政實力相對較強的上海、浙江、廣東、深圳試點自行發債，但是還本付息仍然由財政部代理執行。此時地方政府債券擁有國家的信用背書，還不是嚴格意義上的地方政府債券，但這為后續放開地方政府債券發行進行了有益探索并積累了經驗。2013年，地方政府自行發債試點擴圍至江蘇、山東。2014年，試點再次擴圍，并將還本付息權限下放到省級政府，試點地區可以根據本地項目融資需求自行組織地方政府債券發行，同時可以自行支付利息和償還本金。試點的地方政府雖然擁有了發債的途徑，但是受到多方面的限制，發行規模和期限的管理權限依舊在國務院。這一階段是我國在穩妥有序原則下進行的積極探索，為后續改革積累了經驗。

(三)2015年以來：逐漸成為地方政府直接融資主要來源

2015年1月實施的《預算法》明確了地方政府通過省級政府發行地方政府債券是唯一直接的融資渠道，標志著正式開啟了通過地方政府債券舉債的“前門”，同時關閉了通過融資平臺直接舉債的“后門”，將地方政府債券作為地方政府融資的主要來源(溫來成，2016)。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》初步構建了地方政府債券管理的基本制度框架，提出加快建立規范的舉債融資機制。此后，國家先后發布多項文件，不斷強化對地方政府債券的規范化管理。2016年明確地方政府性債務風險應急處置方式，強化地方政府債務專項管理；2017年強化新增債務限額管理；2018年對信息公開提出明確要求。通過對地方政府專項債券預算、發行、風險管理等各個環節進行規范，我國已經初步搭建起地方政府專項債券管理的制度體系。2021年，進一步加強和完善地方政府專項債券管理，要求嚴把項目關、投向關、節奏關，指導地方做好項目前期儲備，強化負面清單管理，制定全國和高風險地區適用的禁止類項目清單，實行“穿透式”監測等，標志著對地方政府專項債券的管理進入新階段。

地方政府專項債券在中國經濟發展歷程中扮演著重要的角色，是當前地方政府經濟建設融資的主要來源。2021年，全國實際發行新增債券43709億元，其中一般債券7865億元，占比為18%；專項債券35844億元，占比為82%。(2)2021年12月地方政府債券發行和債務余額情況[EB/OL].財政部網站，2022-02-09.地方政府通過專項債券融資，一方面有利于規范地方政府融資行為，為地方政府合理的融資需求開好“前門”；另一方面有利于緩解地方政府財政收支壓力，確保重點項目資金需求，增強財政政策的執行效率和有效性(夏詩園，2020)，充分發揮逆周期、跨周期調節作用。近年來新增地方政府債券規模快速增加，這得益于在使用和管理過程中具有的明顯優勢。一是國家鼓勵支持。地方政府債券為地方政府融資開“前門”，其發行和管理相對規范，同時中央層面鼓勵與支持在重大區域發展、鄉村振興、市政交通等領域的基礎設施項目試點發行專項債券。二是不列入財政赤字，使用更加靈活。專項債券不納入一般公共預算，而是納入政府性基金預算，由專項債項目收益償還，不列入財政赤字，不受赤字率約束，在助力財政政策的逆周期調節作用方面具有更大的靈活性。三是專項債券的發行要求項目收益能夠滿足項目融資成本，管理上實行專款專用，能夠保障重點領域公益性項目合理融資需求，防止資金的擠占或挪用。四是具有期限優勢和成本優勢。由于專項債券的發行期限通常與項目建設和經營期限匹配，因此發行期限較長，2021年地方政府專項債券平均發行期限為14.16年，降低了期限錯配的風險，也降低了發債成本。專項債也具有明顯的成本優勢，2021年平均發行利率為3.41%，低于銀行貸款與政府融資平臺等途徑的融資成本。(3)下文數據若無特殊說明，均來自政府債務研究和評估中心的《地方政府債券市場報告(2021年12月)》。

二、地方政府專項債券發展現狀

(一)發行規模不斷增加，地區差異顯著

自2015年我國允許地方政府發行債券以來，發行規模呈上升趨勢，目前已經成為地方政府融資的主要渠道之一。2021年，地方政府專項債券年度新增發行規模達到3.65萬億元。同時，地方政府債券余額中專項債券所占的比重逐年增加，2020年底首次超過一般債券余額，到2021年底專項債券在全國地方政府債券的占比為54.8%。

從地區發行情況看，專項債券的發行規模與所在地區經濟狀況具有較強的相關性，東部省份專項債券發行規模占全國總量的一半以上，顯著高于中西部省份。分省份來看，2021年新增專項債券發行規模最大的是廣東(3706億元)，其次為山東(3117億元)、浙江(2235億元)，均是經濟相對發達的東部省份。新增專項債券發行規模最小的分別是海南(318億元)、青海(70億元)、西藏(48億元)，均是經濟體量較小的中西部省份。不同地區間專項債券發行規模差距，體現了新增限額分配的正向激勵原則。

(二)發行期限不斷拉長，期限結構進一步優化

為了適應大型基建項目建設運營周期長的特點，近年來，專項債發行期限有所延長，有效緩解了地方財政短期償債壓力。2021年專項債券平均發行期限為14.16年，高于一般債券的平均發行期限(7.7年)。而且，隨著專項債券的快速發展和品種的不斷豐富，期限結構更加趨于合理。特別是，2019年6月印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，要求各地政府合理提高長期專項債券期限比例，適當延長債券發行期限，以降低專項債券與項目的錯配風險。此后，15年期及以上專項債券數量明顯增多，5年期、10年期和15年期債券在2019年以后逐漸成為發行數額最大的債券品種。比如，2021年發行的專項債券期限包括1年至30年不等，其中10年期及以上期限的占比達到74.4%,較2015年明顯提高。中長期債券占比的增加優化了期限結構，不僅提升了資金來源的穩定性，而且降低了頻繁發債的成本和即期償債壓力。

(三)發行利率呈下降趨勢，資金流向日益豐富

從專項債券發行利率來看，隨著地方政府債券市場化政策和措施的不斷推進，發行利率呈現出下降趨勢。2021年專項債券發行利率為3.41%，低于2020年的3.44%。2020年新冠肺炎疫情暴發以來，專項債券投資基建領域的占比逐步提升；2021年出臺的政策進一步擴大了資金投資范圍，并明確了專項債券重點投資的九大領域。2021年第四季度以來，為應對宏觀經濟下行壓力，適度超前布局基礎設施建設，推動盡快形成實物工作量，專項債券投資于基礎設施的比重進一步提高。2021年，約五成資金投向基建項目(包含基礎設施、產業園區和城鄉建設)，投向領域逐漸豐富，充分發揮了穩投資、穩增長的作用。2022年1～2月，新增專項債券中，投向基建領域的比例為63%，較2021年第四季度的56%明顯提升，對于穩投資起到了重要作用。

(四)逆周期調節功能不斷增強

地方政府專項債券具有穩定投資和紓解地方融資壓力的作用，是逆周期經濟調節的重要杠桿(胡欣然和雷良海，2018)。近年來，地方政府專項債券的政策功能逐漸顯現，特別是新冠肺炎疫情暴發以來，專項債券在擴大地方政府有效投資方面發揮了重要作用。2021年中國經濟增速呈現“前高后低”的態勢，地方政府債券發行呈現出明顯的“前慢后快”特征，有效地對沖了宏觀經濟下行壓力，有利于擴大投資和穩定宏觀經濟。在2022年第一季度經濟運行面臨“三重壓力”的背景下，地方政府債券發行和使用進度明顯加快，截至2022年第一季度，用于項目建設的專項債券額度已全部下達，各省份累計發行約1.25萬億元，占提前下達額度的86%，有力穩定了宏觀經濟大盤，起到了逆周期調節的功能。地方政府債券成為政府拉動投資最直接最有效的政策工具，成為實施積極財政政策的重要抓手。(4)國務院政策例行吹風會：加快政府債券發行使用有關情況[EB/OL].中國網，2022-04-12.

實踐表明，隨著地方政府專項債務規模的不斷擴大，其期限優勢、成本優勢、逆周期調節優勢逐步顯現，在穩投資、補短板等方面扮演著不可或缺的角色，有力促進了中國經濟平穩健康發展。但是當前地方政府專項債券發行管理中仍存在一些短板，限制了其功能的進一步發揮。

三、地方政府專項債券發行管理的主要機制及其運行問題

(一)地方政府專項債券發行管理的主要機制

地方政府專項債券項目申報流程主要經歷項目儲備、項目前期準備、項目申報入庫、項目批復及額度下達四個階段(見圖1)。

一是項目儲備階段。主要是地方政府提前謀劃符合債券發行使用條件的項目。該階段需要深入研究分析下一年度地方政府新增債券儲備有關規定，充分認識和把握政策要求，對前期項目進行逐一梳理，對能盡快形成實物工作量的重大公益性項目作為優先申報對象。

二是項目前期準備階段。項目主管部門或項目組織部門負責實施項目申報的相關工作，如編制可行性報告，辦理規劃、土地、環保等部門出具的項目批復手續。項目前期準備階段是地方政府專項債券發行管理中最為重要，也是最容易忽視的環節。項目前期準備的充分性、合規性和規范性，直接關系到后續項目能否落地、支出進度是否符合預期。

三是項目申報入庫階段。申報單位需要按照“資金跟著項目走”的原則，分別填報申請納入發展改革系統的項目庫與財政系統的債券項目庫，然后等待發展改革部門與財政部門的項目批復及額度下達。目前我國項目申報需要同時填寫發展改革系統和財政系統的項目庫，分別進行批復。

四是項目批復及額度下達階段。市縣級財政部門與有關部門審核匯總后，將下一年的債務額度需求和項目信息上報給省級財政部門，省財政部門匯總本省額度需求并上報財政部。全年專項債務額度由國務院報全國人大審議后成為債務限額，不得突破。財政部在法定的債務限額內根據相關因素及其權重提出分地區專項債務總限額及當年新增地方政府債務限額方案，報經國務院批準后將各省份債務限額下發至省級財政部門。省級財政部門可以在財政部下達的本地區專項債務限額內，根據經濟社會發展需要確定省市縣當年專項債務限額方案，該限額分配方案需要報省人大批準后方可下達。發行則主要由省級財政部門統一進行集合發行，然后將債券市場籌集的資金再下達各市縣財政部門，由市縣財政部門將款項按要求撥付給項目單位。

圖1 地方政府專項債券項目申報流程

(二)地方政府債券發行管理機制存在的問題

鑒于地方政府債券融資在我國開展的時間相對較短，很多管理方式尚處于摸索探索之中，導致在項目準備、項目申報、資金管理以及事后資金調整等方面還存在一系列問題。

1.新增限額分配方式難以滿足欠發達地區優質項目融資需求

在巨大的投資需求下，有限債務限額的分配變得十分關鍵。《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》確定了地方政府債務新增限額按照正向激勵原則進行分配，財政實力、債務風險等成為新增限額的重要參考依據。換言之，地方政府新增限額與地方政府財力及地方經濟社會發展水平高度正相關。財力充足且經濟發達的地區，盡管其市場化融資手段豐富，對地方政府債券依賴的程度不高，但是依然有獲得更多債務限額的優勢；而欠發達地區，盡管擁有強烈的舉債需求，債務資金的邊際效益更高，可能會因財力有限、存量債務過高反而無法分配到新增債務額度。從2021年專項債券發行額度地區分布來看，經濟較為發達的東部地區占比最高，達到51%。基礎設施建設相對落后的西部地區占比僅為25%，中部地區為19%，東北地區為5%。因此，當前的新增債務限額分配模式會產生增量錯配，影響區域配置效率，制約區域發展的協調性和平衡性。2021年我國各省(區、市)地方政府專項債券累計發行規模如圖2所示。

圖2 2021年我國各省(區、市)地方政府專項債券累計發行規模 資料來源：財政部網站。

在具體實踐中，地方政府債券不僅是一種融資工具，還應肩負著一種政策功能，并服務于一個時期的政策目標。目前地方政府債券管理過于強調其融資功能，將地區債務規模作為一個地區新增專項債務限額的分配標準很可能弱化專項債券融資的政策支持功能，從而導致在一些欠發達地區或高債務地區，一些本身收益較好且有著較大發展潛力的項目難以及時獲得專項債券融資。一些地方確實出現了由于債務規模較高，導致項目雖然屬于省發展改革部門重點支持且具有較好前景與收入來源，但是依據現有專項債券分配模式僅分配了較小的專項債額度，遠難以滿足項目建設資金需求。

2.省級財政部門代為舉借、集合發行易引發債券資金使用風險問題

我國地方政府債券代為舉借、集合發行的模式，導致發行主體與使用主體分離、管理責任與償付責任剝離，權責利不統一背后蘊含著較大的管理風險。一方面，我國專項債券由省級財政部門發行，項目融資建設主體是市縣政府，專項債券的發行和使用存在權責分離。雖然市縣級財政部門按照轉貸協議實際負擔本地區或本級應承擔的還本付息、發行費用等資金，但是專項債券到期還本付息以及支付發行費用由省級財政部門負責償還。這不僅增加了代理成本，而且不可避免地帶來了部門利益的權衡，導致項目虛假和資金空轉(熊偉和許戀天，2022)。另一方面，省級財政部門在專項債券實際發行中往往采取對應某一市縣單一項目發行或者對應不同市縣多個項目整合打包發行，容易引發一系列管理問題。

一是省級政府作為各個市縣政府發行債券的擔保人和最終負責人，將會導致資金使用主體責任意識不清晰，市縣在資金使用與償還以及專項債承銷商和投資人在辨別申報材料時風險意識淡化。二是為使轄區內每一個市縣政府(設區的市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府)獲取一定的地方政府債券額度，為照顧欠發達地區市縣，省級集合發行模式下可能會出現“撒胡椒面”現象。三是發達市縣可通過PPP、BOT、BT等方式推進公益項目建設，渠道多元，單獨發行債券的市場化利率可能要低于省級政府統一發行利率；欠發達市縣依靠PPP等上述機制融資能力有限，單獨發行債券利率可能要高于省級政府統一發行利率，由省級政府集合發行也會混淆不同市縣政府在還款上的責任，導致關于債券評級結果出現同質化——依托的是省級政府的財政能力，而不能體現項目本身和用債主體(市縣級政府)的真實信用和風險水平，扭曲了地方政府債券市場的利率形成機制。四是專項債券額度提前下達和省級政府將多個市縣項目集合發行的機制，導致地方在上報本地項目時難以認真論證，甚至出現項目可行性分析不足、倉促包裝等問題，在債券融資資金下達后，其所匹配項目因多種原因無法及時實施時，引發資金長期閑置。

3.現行資金與項目對接機制下制約債券資金使用效率

“資金跟著項目走”是專項債券發行使用的重要原則，但在實際操作中，由于項目儲備、項目質量以及資金分配使用不合理等原因，現行資金項目對接機制往往出現一系列問題。一是盲目包裝項目收益導致無法覆蓋利息。《地方政府債券發行管理辦法》將專項債券使用界定為有一定收益的公益性項目，并未對具體領域與收益水平進行清晰界定，僅要求項目收益與融資自求平衡。地方政府債券是當前地方政府唯一合法舉借債務的手段，具有低成本優勢，專項債券發行實踐中地方政府為了擴大投資、帶動當地經濟發展，通過各種途徑爭奪專項債發行指標，運用“技術手段”倉促包裝、盲目上馬一些無法實現收益與融資相平衡的專項債項目，甚至虛增收益水平等使之符合專項債券發行要求。直接結果是部分項目建成后現金流無法覆蓋本息，部分能適用于市場化融資的公益項目或者收益極低的公益項目易被包裝成專項債項目。據報道，西部某條偏僻的高速公路專項債項目，對20年高速通行費的預測收益高達近100億元，但實際該區域車流量較好的高速公路一年收入也僅有3億元左右。(5)專項債走好走穩才能見效，業內提醒要預防項目收益注水[EB/OL]. https://www.yicai.com/news/100364910.html, 2019-10-16.二是一些項目前期準備不扎實導致后期難以與資金對接。部分地區由于前期項目儲備不足、可行性論證不充分、規劃設計和方案制訂簡單了事等，不少項目盲目上馬，項目實施緩慢滯后，資金結存閑置，在支出進度、項目質量和資金績效等方面埋下隱患。有些項目前期手續不完善，缺乏科學的可行性論證，也沒有完成征地拆遷、用地環評等手續，導致無法及時支出使用并形成實物量。如《安徽省2020年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出，6個市、2個縣在截至審計日，尚有13個項目安排專項債券資金單項支出進度均低于10%。河南省《關于2020年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出，18個市本級和鄢陵等122個縣349.48億元債券資金滯留項目單位超過180天，涉及572個項目，滯留時間最長達455天。三是項目變更和退出機制不健全造成資金閑置。當專項債項目進行“退出”和“變更”時需逐級上報審核備案，程序較為煩瑣，只有本級和上級政府及財政部門批準方可執行。因此，部分項目在無法順利開工實施、甚至是需要進行變更時，即使債券資金已經到位，也不能挪至其他項目或是退回，不利于項目資金的及時調整，造成了資金的閑置浪費，加劇了債券資金使用風險。因此，專項債發行使用過程中，一些市縣政府自行調整項目債券資金用途的現象屢見不鮮。四是債券發行機制與項目生命周期存在脫節。當前項目融資實行整體打包發行，籌資一次性完成，專項債資金撥付進度較快，但一些項目建設周期較長，甚至需要分期推進，導致債券發行與項目全生命周期管理存在機制上的脫節，造成資金閑置。

4.地方政府債券項目遴選與審核協調機制有待進一步健全

地方政府債券項目遴選上報過程中涉及財政、發改、自然資源(規劃)、生態環境等主要審核部門與教育、衛生、交通、農業農村等行業主管部門。由于專項債券發行各環節涉及多個行業部門與審核部門，且各部門均有自身的審核管理流程，運行中往往出現部門信息阻隔、信息綜合利用深度不夠等問題，導致專項債券申報工作難以按時完成。具體問題表現在：一是基層專業能力不足。地方政府專項債券申報和發行涉及財政、金融、工程項目等多領域專業知識，專業要求較高。目前，基層還處于不斷摸索狀態，專業力量缺乏，第三方咨詢機構參與程度也不高。二是部門信息共享不夠。在專項債券發行前的項目儲備和申報階段，發改部門的重大項目庫和財政部門的債務管理庫兩套系統并存，導致出現系統模塊設計較為復雜、部分標準不統一、要素項目不完全一致、數據不能完全實時共享、重復交叉比對等問題，從而導致系統填報耗時較長、信息不對稱。三是使用時限較短。實踐中通常要求專項債券資金當年須全部使用完畢。某些在建項目資金需求大，亟待專項債資金“及時雨”，但有些批次專項債券資金在下半年才到位，且項目在實際推動過程中會受到征地拆遷遺留問題、審批時間較長、設計需求變更、重大決策變更等客觀因素疊加的影響，項目實際進展情況發生變動，從而導致個別債券項目資金使用進度較慢，當年難以形成實物工作量。(6)州發改委推進政府專項債券發行使用的做法、成效、問題及建議[EB/OL].博爾塔拉蒙古自治州人民政府網，2021-03-24.

四、當前加強地方政府專項債券管理的建議

地方政府專項債券的管理應著力于用改革的方法，從體制機制角度出發，完善政府專項債券發行與使用機制，統籌地方債務風險防范與地區經濟發展、局部效益與整體效益，充分發揮其融資優勢，讓地方政府專項債券發行更加科學、管理更加規范、使用更有效率。

(一)健全債券項目遴選統籌機制

地方政府專項債券管理應嚴格遵循“資金跟著項目走”的原則，加強工作統籌，注重整體謀劃，確保債券對應項目形成實物工作量。一是建立由多部門組成的地方政府專項債券項目安排協調機制。各級發展改革部門與財政部門要利用好三年滾動投資計劃與中期財政規劃，做好發改部門重點項目庫與財政部門地方債務項目庫的對接，實現財政部門、發改部門、行業主管部門、項目法人的信息共享和數據統一。二是提前做好項目的儲備工作。嚴格遵循“資金跟著項目走”的原則，財政部門要加強與發改、行業主管部門協同配合，梳理項目資金需求，提高項目儲備質量，做到開工建設一批、儲備一批。地方應該嚴格審核，盡快將提前下達的債券額度用在刀刃上，分配到前期準備工作扎實的優質項目上，確保專項債券資金盡快形成實物工作量，提高資金的使用效率。市縣政府要適當加快債券發行和資金支出進度，盡快落實到項目單位和主體，保障項目盡快開工有序推進，避免資金閑置。三是加強投向管理，明晰債券發行邊界。確定分地區新增債券限額方案時應該加強頂層設計，按照收益率或項目領域進一步細分一般債券與專項債券融資項目的邊界，科學指導項目論證申報流程及條件，嚴格項目把關，保證項目的科學性合理性，不允許地方政府部門盲目申請專項債券用于建設低收益或無收益的公益項目。各級財政部門與發展改革部門要持續完善專項債券使用的負面清單管理，明確專項債券嚴禁投資的領域，避免資金用于各類樓堂館所，形象工程、政績工程，以及各類非公益性資本支出項目，負面清單需要適時進行調整。四是做好防風險與促發展之間的權衡。對債務風險指標相對高的地區，應該強化對地方政府債務的管理，加強問責，而不可實行“一刀切”。在明確不得將專項債券用于非必需的建設項目的同時，要合理區分項目質量情況，保障各地區平等發展的權利，確保優質合理的項目能夠獲得相應的財力保障。

(二)創新地方政府債券發行機制

地方政府債券發行機制改革的基本方向是實現“權責利”一致，按照“誰使用、誰發行、誰償還”的原則，明晰責任主體，有序穩步推進，增強資金使用效率。首先，允許部分省份進一步放寬發達市縣自行融資條件。允許人均GDP、地方綜合財力等達到一定標準的地級市自行發行地方專項債券，并自行決定專項債券發行額度，降低集合發行時的代理成本和付息成本。其次，支持欠發達地區在省級政府擔保下有序開展自主發債試點，實現地方政府債券發行責任與使用責任的統一。最后，專項債券的發行進度要與資金使用進度相匹配。適當提高發行頻次，優化發行安排，將債券發行時間、發行規模精準匹配項目建設進度和分階段資金需求，避免債券資金閑置。同時應允許市縣政府在獲得省級相關部門批準后，在一定范圍內自行調整債券資金用途，在項目因其他重大問題短期內難以開工建設時允許提前到達國庫的債券資金可先行用于其他重點在建項目，待該重點項目對應債券資金到達后再及時進行回補，減少債券資金閑置浪費。

(三)優化新增債券限額分配模式

調整欠發達地區新增債務限額分配計算公式。由于省級政府對本省區域協調發展負有責任，在省級政府統一辦理地方政府債券發行和還本付息的既有模式下，建議賦予特殊功能地區、區域經濟社會協調發展、地方項目建設需求以及項目質量一定權重，并適度降低地方財力、債務風險等因素的權重，提高欠發達地區債券限額規模與使用效率。適度擴展欠發達市縣一般債券的發行額度，增強省級政府對欠發達市縣債務擔保與監管力度，切實做好債務風險預警防范。

(四)強化地方政府債券績效管理

持續加強地方政府債務管理，發改、財政部門要進一步完善地方政府債券全生命周期風險管理體系，做好專項債券“借、用、管、還”全生命周期管理。首先，加強對舉債環節的監管。注重細化對前期投資規模、后期投資收益等的測算，全面科學做好項目成本效益分析，提高項目論證的科學性和合理性，最大限度確保項目收益與項目融資協調平衡。其次，及時評估地方債券資金的使用效益。在項目的實施過程中，各級財政部門要對項目實行全程追蹤，加強對地方債務資金的投向監控，防止擅自改變資金用途，按月匯總統計專項債券實際使用進度，建立支出進度通報預警制度，督促項目單位加快資金支出進度。特別是在發現實際效益與預期效益出現較大偏離時，要及時反饋給項目主體，督促加強項目運作管理。最后，建立健全地方政府債券使用績效的獎勵處罰和成果運用機制。項目結束時要對項目整體運行進行績效評價，針對項目運行中發現的問題及時反饋。加強績效評價結果的運用，在新增債券額度分配上向債券資金管理使用績效較好的地區傾斜，對債券資金使用有問題的地區要通過扣減新增限額、限制債券發行、收回長期閑置資金、強化問責等舉措，加強對違法違規行為的硬性約束。對信息披露造假、違規評級的第三方評級機構也要健全事后監管和懲處機制，加強考核約束，納入信用檔案，督促其客觀公正地參與到地方政府債券市場建設中來。