國土空間規劃體系下的水系統規劃思路探析

王詒建，郝彬彬

(1.邢臺市規劃設計研究院，河北 邢臺 054000；2.邢臺市自然資源和規劃局，河北 邢臺 054000)

1 概述

水是人類賴以生存的寶貴資源，隨著我國經濟社會的快速發展，城鎮化建設的不斷推進，在城鄉發展過程中還存在涉水方面的一些突出問題，主要表現在水資源不足、水環境污染、水生態退化、水安全問題頻發、節水措施推廣不足、污水資源化利用水平不高、水文化傳承不夠、水景觀缺乏特色等。這和人與自然和諧共生的發展理念不相適應，不能滿足高質量發展的新時代要求，必須高度重視并著力解決。水系統主要包括水資源、水環境、水生態、水安全、水文化、水景觀等內容，從國家新型城鎮化規劃、國土空間規劃體系的建立到我國“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標，都對水系統提出了相應的要求。在《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中指出要“強化水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污管理”。2015年4月，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》中提出要“加強用水需求管理，以水定需、量水而行，抑制不合理用水需求，促進人口、經濟等與水資源相均衡，建設節水型社會”。2019年5月，《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中提出“量水而行”的規劃編制要求。2020年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》在統籌推進基礎設施建設中提出“加強水利基礎設施建設，提升水資源優化配置和水旱災害防御能力”，在發展農業農村中提出“加大農業水利設施建設力度”“因地制宜推進農村改廁、生活垃圾處理和污水治理，實施河湖水系綜合整治”，在優化國土空間布局中提出“合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展”“增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市”，在提升公共文化服務水平中提出“傳承弘揚中華優秀傳統文化”，在推動綠色發展中提出“推進城鎮污水管網全覆蓋，基本消除城市黑臭水體”“實施國家節水行動，建立水資源剛性約束制度”，在統籌發展和安全中提出“提高水資源集約安全利用水平”，“確保生態安全”“全面推進堤防和蓄滯洪區建設”。可以看出，從當前經濟社會發展階段的現實要求以及國家政策導向方面，都對各水系統提出了更高的要求，無論是確定水系統的規劃目標還是進行后期管控，都需要對各水系統進行調研評估，摸清底數，厘清各水系統間的相互關系，實現水資源優化配置、水生態保護、水污染防治、水安全保障、污水資源化利用、水景觀提質等方面的相互協同，并與國土空間規劃進行有機融合，使水系統規劃充分體現出生態優先、綠色發展的新時代要求。

2 水系統的特征

各水系統可從自然水系統和人工水系統兩方面進行研究，自然水系統是自然水體所構成的水網系統，包括流域內的河流、湖泊、濕地等構成的地表水系統和降水下滲形成的地下水系統。人工水系統由水源、供水、用水和排水四大要素組成，包括供水的取水、凈化和輸送，排水的收集處理和再利用，以及防洪排澇等設施的建設。我們的各項用水首先來源于自然水系統，通過人工水系統的規劃建設，最終又排至自然水系統，不斷循環。水系統規劃將自然水系統和人工水系統作為一個整體協調起來，分別從水資源、水環境、水生態、水安全、水文化、水景觀各要素出發加以保護和利用，以人與自然和諧發展為原則，促進水系統的良性循環。

2.1 資源約束性

水資源主要包括地表水、地下水和再生水、雨水等其他水源，其資源量主要受區域內自然稟賦條件和開發利用水平制約，人們在日常生活、工農業生產、生態環境等方面需要相應的水資源來支撐。在國土空間規劃布局中城鄉發展空間、農業發展空間、生態保護空間的總體格局及工農業產業發展類型等，都受到整個區域內水資源環境底線約束，應在充分考慮水資源承載力的基礎上，對區域水資源進行優化配置，推進水源取水、用水、污水處理、再生水利用等方面形成區域水資源的循環利用系統，協調平衡經濟社會發展和水資源開發保護的關系。

2.2 運行系統性

水系統的良性運轉是城鄉可持續發展的重要內容之一，水系統的運行方面主要包括供水系統、排水系統、再生水系統、河湖水網安全系統等，供水系統包括水源取水、凈化(不滿足用水要求時)、輸送至用戶，排水系統包括收集、輸送、處理、排放，再生水系統包括處理、輸送至用戶，以上水系統都需要進行水量預測、管網(渠)建設、設施的布局和規模確定。河湖水網受匯水區、沿線用地類型、湖泊、濕地、坑塘等調蓄水體的影響，需要對流域內相應標準下的上下游流量進行計算，滿足防洪排澇安全，并預留水生態空間。供水、排水、再生水、河湖水網的運行具有較強的系統性，需用系統性思維來解決各類涉水問題，保證系統的正常運轉。

2.3 功能綜合性

各水系統需要從整體性、全局性角度出發，在源頭管控、過程協調、目標實現等方面綜合用戶、水源、水廠、河網等各要素，體現生產、生活、生態、環境、景觀、安全等多功能疊加的綜合效應，在與國土空間開發保護格局深度融合的過程中提出水系統可持續發展的綜合措施。

2.4 相互關聯性

各水系統間存在相互的關聯性，厘清各關聯要素的關系，便于促進形成良性的水循環系統。水資源承載力除受自然條件制約外，還與外流域調水和再生水利用相關，直接影響城鎮發展規模、產業布局等，污水處理直接影響水體環境和污水資源化利用，河湖水系的治理涉及水生態、水安全、水文化、水景觀等因素。實現水系統的可持續發展，需要各水系統的協同共治，并形成與之相匹配的國土空間布局。

3 水系統規劃的主要內容

各水系統規劃是國土空間規劃體系框架中的專項規劃，同時也是國土空間總體規劃的重要內容和詳細規劃協調落實的具體內容。從全域發展的視角出發，對水資源、水環境、水生態、水安全、水文化與水景觀等方面明確各自的主要規劃內容和重點。

3.1 水資源

在以往規劃中往往側重于滿足城市發展規模來進行城市水資源研究，制定供水規劃，以適應城市發展需求，忽視區域水資源的合理分配。在國土空間規劃體系下，強化水資源的空間約束，在一定區域內優化配置水資源，形成與城鎮化格局、農業生產格局、生態保護格局相適應的水資源開發保護體系，突出水資源環境承載力對城鄉發展的約束作用。

首先對區域內水資源承載力進行分析，摸清地表水、地下水、外流域調水以及雨水、再生水等非常規水資源的狀況及開發潛力，與城鄉的發展目標、產業類型、發展規模、空間布局的規劃方案進行水資源供需平衡分析；其次對全域內城鎮、工農業、生態等用水按照節約優先的原則進行用水量預測，按照不同的水質要求分類別匹配相應的水資源，在不斷優化配置的過程中，與空間布局規劃相關內容相互反饋，彼此協調，實現用水需求與水資源供給的平衡，將控制用水總量作為規劃強制性內容，嚴格控制發展規模與產業類型，落實供水設施的空間布局，在水資源高效利用的基礎上滿足經濟社會的可持續發展。

3.2 水環境

在城鎮化發展的進程中，尤其是工業化快速發展的時期，世界上的一些國家和地區都面臨水污染問題，造成水環境惡化。在生態文明建設的時代背景下，水污染治理是改善水環境質量的一項重要內容。水污染治理與水環境規劃密不可分，水環境規劃要對區域內對所有進入水體的污染源進行調查和預測，明確污染源產生的污染量及污染程度，采取對污染源進行源頭治理、完善截污管道和污水終端處理、污水的資源化利用、河道生態凈化、生態補水等措施，對水環境進行系統性規劃，在國土空間規劃體系下體現出全域綜合治理的規劃思路。

3.3 水生態

水生態是生態系統的重要內容，做好水生態的保護修復工作也是近年來持續推進的一項工作。在規劃中應根據河湖水系生態環境功能、水資源稟賦條件、開發利用潛力等預測生態需水量，提出水質要求，通過自然生態岸線的保護修復，雨水的集蓄利用，再生水的回用等，對河湖水系進行系統性、整體性改善，保障水生態安全，留出生物的棲息空間，保持生態系統的多樣性，實現水生態環境的保護目標。

3.4 水安全

水安全主要包括供水安全和排水安全，供水安全主要是應對水源污染等突發性用水安全問題，涉及的規劃為水污染治理規劃和應急水源工程規劃；排水安全主要是應對洪澇災害問題，涉及的規劃主要有流域防洪規劃、城市防洪規劃、城市排澇規劃等。防止水源污染要加強源頭管控，劃定水源保護區，避免對水源地造成安全風險，并做好水污染治理，在污水收集、管網建設、設施布局等方面增強水處理系統的韌性，完善設施建設，保障公共衛生安全。應急水源規劃應結合水資源綜合利用規劃，預測應急水量，提出水質要求，進行應急水源和工程設施布局。流域防洪規劃在充分調研區域自然地理、工程地質、水文氣象的基礎上，根據防洪保護區現狀與未來的人口、耕地、經濟規模、重要程度等因素確定城鄉防護區的防護等級和防洪標準，通過堤防建設、河道整治、蓄滯洪工程、排洪渠等工程措施以及相應的管理、預警等非工程措施構建起城鄉一體化的防洪安全體系，并與水資源利用、水環境改善、水生態修復、水景觀營造等工程進行統籌協調。內澇災害主要發生在城鎮，內澇防治應采取徑流量控制和雨水資源化利用，通過低影響開發對雨水量源頭減排，按相應標準建設管渠和排澇設施，并與道路、綠地、河湖水系、景觀、防洪工程銜接為一個完整的系統工程，通過相應的工程計算劃定河湖水系控制寬度，建設生態型河湖水系，留出水體、調蓄設施和行泄通道空間，最終建立起完善的防洪排澇安全體系。

3.5 水文化與水景觀：

在水文化的傳承中對全域的灌溉工程、防洪工程、引水工程、園林水利工程遺產、水文化遺址、水利人物、水利建筑、水文化藝術品等物質文化遺產以及與水相關的風俗、技藝、傳統、水利知識等非物質文化遺產進行全面調查評估，挖掘水文化特色資源，通過水文化設施規劃布局，實現水文化的保護與傳承。依托河湖水系打造水景觀，在保障防洪排澇安全的前提下，將河湖水系、濕地與自然山水格局、水文化資源、旅游觀光、生態岸線、濱水景觀、園林綠化、生態環境、城鄉風貌等深度融合，統籌協調自然山水與人工環境空間形態和品質，尊重自然水系，構建自然山水格局，塑造地域特色，在滿足河湖水系基本功能的基礎上，合理利用展示水文化資源，提升濱水景觀品質，實現完善水功能、打造特色水景觀與豐富水文化內涵的多要素融合。

4 各水系統間的協調與融合

水資源、水環境、水生態、水安全、水文化、水景觀是一個有機聯系的整體，厘清各水系統間的相互聯系，將水的自然生態功能、水資源、水環境、水安全、水文化傳承保護、水景觀建設等內容相互協調與融合，統籌各項水系統規劃建設，形成區域水系統的良性互動，實現集多功能為一體的高品質水系統。各水系統有自身的特點，同時相互間又有密切聯系，協調好相互間的關系，將使各水系統建設的整體效益達到最優。各水系統相互關系如圖1所示。

圖1 各水系統間相互關系圖

5 水系統規劃與國土空間規劃的銜接

建立國土空間規劃體系是黨中央、國務院作出的重大部署，提出了分級分類建立國土空間規劃框架，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃，國土空間總體規劃是相關專項規劃的基礎，相關專項規劃應與總體規劃和詳細規劃做好銜接。水系統規劃是國土空間規劃體系中的專項規劃，也是國土空間總體規劃的一項重要內容，主要涉及到水資源承載力評價、劃定河湖水系控制范圍、蓄滯洪區、區域引調水工程、飲用水水源保護區、水源涵養區、布局供水、污水、再生水等市政設施等。

(1)在規劃內容的銜接上，水資源承載力評價是構建國土空間合理利用和保護格局的一項基礎性工作，是國土空間規劃中推進生態文明建設，實現水資源可持續發展的一項重要內容，是確定可承載的農業生產、城鎮建設合理規模的基礎，與之密切相關的內容是區域人口分布、產業發展、城鎮規模、空間布局等；劃定河湖水系控制范圍，使城鄉藍綠空間的規劃滿足防洪排澇的需求，提高城鄉發展的安全性，同時營造良好的水景觀、展示水文化；布局供水、污水、再生水等市政設施，提升城鄉基礎設施服務水平，營造良好的水生態環境，完善城鄉基礎設施布局。

(2)在編制過程的銜接上，國土空間總體規劃編制階段，需要同步推進水系統相關專項規劃，如河湖水系的布局應與防洪排澇規劃緊密結合，河道控制寬度、調蓄水體的布局等需要在專項規劃中依據空間規劃布局方案進行相應的水力計算，在此基礎上與用地規劃相互協調確定，因此國土空間規劃應在各水系統專項規劃基礎上布局各類水工程設施，便于水系統建設的各項要求在規劃中得以合理體現。

(3)在規劃落實的銜接上，主要是在詳細規劃中細化落實總體規劃和專項規劃的目標，確定涉水工程的規劃控制指標，對給水排水、防洪排澇、景觀建設等各項涉水工程設施進行落位，如在城鎮建設中結合當地實際情況按照各水系統規劃的目標要求，通過建設河湖水系生態岸線、透水路面、下沉綠地、綠色屋頂、雨水花園、雨水調蓄池、植草溝、生態駁岸、管渠及附屬構筑物等，起到補充地下水、集蓄利用雨水、凈化雨水、削減徑流量、減輕內澇、降低污染、提升景觀效果的作用，使得水資源、水環境、水生態、水文化、水景觀的各項目標在國土空間總體規劃、詳細規劃中層層落實，形成與國土空間布局相匹配的多功能復合水系統規劃格局，實現綜合效益的多重疊加，發揮出綜合治理的最大效應，塑造出人與自然和諧共生、綠色發展的高品質國土空間。

6 加強部門協同，建立水系統實施保障機制

水系統的規劃建設和實施涉及到自然資源、水利、農業農村、工業、住房和城鄉建設、生態環境等多個管理部門，存在城市內部和城市與區域間的協調，以及由此產生的職責重疊交叉、規劃標準不統一等問題，應創新管理體制和工作方法，實現各部門的協同共治。國土空間規劃體系的建立為科學開展此項工作提供了契機，在國土空間規劃的總體框架下，將水系統規劃的內容與國土空間規劃進行銜接的同時，將不同的水系統管理部門按照各自的主要職責進行多部門協同，在國土空間規劃體系中建立起完善的水系統實施保障機制，分層分級加以落實，體現出高水平治理的時代要求。實現水系統的可持續發展，構建綠色、生態、環保、安全的水環境、可靠的水資源保障系統和高品質的水景觀，需要從區域的視角在國土空間規劃體系中統籌發展和保護的關系，做好各水系統的銜接，各水系統管理部門應統一用水、防洪排澇等標準，并在國土空間規劃體系中明確各水系統子目標和規劃總目標，協調相應設施建設，實現各水系統規劃的多規合一，提高水系統治理水平。各部門主要涉水內容的銜接情況見表1。

表1 各部門主要涉水內容銜接一覽表

國土空間規劃中的涉水內容與水利、農業農村、工業、住房和城鄉建設、生態環境、自然資源等部門的相關管理職能有緊密的聯系，在國土空間規劃體系下按照管理職責進行多部門聯動，在空間規劃中納入需要加以管控的水系統規劃內容，并在下一步的詳細規劃中加以落實，實現水系統規劃的整體目標，使國土空間規劃體系中的總體規劃、詳細規劃、水系統專項規劃有機結合，從而提高水系統規劃的可實施性和空間規劃的科學性。

7 結語

(1)水系統規劃需要打破城鄉界限、協調好部門職能，從區域的角度進行整體規劃，根據各水系統的特征和功能，加強相互間的協調對接。

(2)國土空間規劃體系的建立可有效的統籌水系統各要素，在空間上對水系統設施建設進行落實和管控，從而構建一個與國土空間開發保護格局相協調的綠色、生態、安全、高品質的可持續水系統。

(3)本文提出了各涉水管理部門間應進行加強銜接的水系統規劃內容，但在如何建立部門間的協調機制方面還缺乏深入研究，需要結合各地實際不斷探索。