四川省鄉村生態環境基層治理的現狀、問題與對策
——基于86 例村規民約的實證分析

李 昶 徐嘉鑫

（四川師范大學法學院，四川 成都 610066）

0 引言

《中華人民共和國鄉村振興促進法》以單章的形式列出生態保護相關內容，強調“加強鄉村生態保護和環境治理”，彰顯鄉村生態環境保護的重要性，以法律的形式對鄉村環境保護提出了新的要求。村民自治是鄉村治理的重要方式，制定并完善村規民約能夠有效實現政府行政治理與村民自治的銜接。2017年，我國農村垃圾總量約為1.8 億t，1/4 的生活垃圾存在清運和處理問題，部分垃圾的處理不當甚至造成“垃圾圍城”等現象，對村民生活造成了顯著的負面影響?？梢?，村民同樣具有改善環境的迫切現實需求。在法律與現實的雙重要求之下，在鄉村生態環境基層治理層面急需予以回應。筆者擬基于四川省村規民約樣本，以法制視角審視現有村規民約中環境保護的內容及作用發揮機制，結合現行法律法規內容提出針對性建議。

1 生態環境治理是村規民約的應有之義

1.1 有效的村規民約是鄉村生態環境善治的必要條件

2018 年，我國民政部、中組部、全國婦聯等7 部門聯合出臺《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》，提出“到2020 年全國所有村、社區普遍制定或修訂形成務實管用的村規民約、居民公約，推動健全黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現代基層社會治理機制”，明確村規民約中應當包括“節約資源、保護環境”內容。這對村規民約中的環境保護內容及其針對性、可操作性做出了明確的新要求。村規民約與法律都是構建“法治、德治、自治”相結合的鄉村治理體系的重要組成部分。目前，國家法律難以在經濟、社會、文化發展不均衡的鄉村有效供給普適性強、實施效力高的基層社會治理規范，這為村規民約的產生與發展提供了特殊環境。在社會關系的規范和調整方面，“硬法”擅長的領域一般恰恰是“軟法”缺陷所在，而反過來，“軟法”的擅長所在正是“硬法”所不能及之處?！坝卜ā背３１憩F為具有很強的穩定性，可同時又缺乏靈活性，而“軟法”正好相反，因此二者往往能夠形成互補。環境保護是關于公共利益和村民切身利益的大事，村規民約由村民根據切身利益制定，是依法行使民主權利最主要的方式之一。村民自治的基礎即是基于共識訂立的村規民約，它起著凝聚人心、統一規范的“軟法”作用，是村基層治理的“定海神針”。

1.2 村規民約在鄉村生態環境治理中的獨特作用

與法律相較，村規民約在環境治理中有其獨特的性質與使命。鄉村背景下，正式制度主要指依靠權力機構實施，供給鄉村的法律、法規與政策。非正式制度多為社會漫長歷史演進中的社會文化傳統與文化規范，村規民約即屬此列。非正式制度固然具有約束性、廣泛性等制度的共同特征，但仍然具備一些特性，如主體限于本村村民、制訂程序較簡易、修訂間隔短、遵守難度低等。作為扎根鄉村的非正式制度，以上特性是村規民約內在構成、作用機制尤其是作用機制之間的相互關系的具體體現。

W·理查德·斯科特在充分考察分析各類要素的基礎上提出制度內含以下3 種基礎要素：規制性要素、規范性要素、文化-認識性要素，即制度三大基礎要素理論。規制性要素是指通過懲罰、威脅等形式確保被約束人的遵從，規范性要素多為通過價值觀引導他人自覺遵從規則，文化-認識性要素聚焦于特定文化如何被認識和強化。

1.2.1 規制性要素與規范性要素層面。村規民約借鄉村精英權威、村莊輿論壓力等手段調解糾紛，顯著增強鄉村內部性治理力量。筆者認為，規制性與規范性要素在村規民約中共同體現為道德約束。村規民約的價值導向與村民的價值觀近乎一致，能夠將村民的思想、行為規范通過環境的影響和他人的宣傳統一到正確的方向，使村莊在生態保護上具有幾乎相通的道德意識和行為規范。村莊共有的道德意識能夠對違反人施加輿論壓力與道德譴責，減緩司法資源緊缺壓力。

1.2.2 文化-認識性要素層面。村規民約的針對性強化了村民的認同。對于法律而言，部分村民缺少法治意識和思維，在自身利益受到侵害后，不排斥卻也不主動使用法律。村規民約不具備適用的普適性，卻具有對單一村落的針對性。村民對其有著高度認同，所處環境受到污染后，往往能夠自覺運用立足鄉村實情的村規民約維護自身合法權益。

綜上所述，村規民約立足于各村莊不同的地理環境和鄉土人情，反映亦促成了村民共同的倫理道德意識。該倫理道德觀念區別于法律以國家強制力為后盾，它傳承悠久，影響久遠，村民普遍認同，從而可以使村民實現自我約束。若個別村民違反村規民約，村莊共有的道德意識會對違法個體形成輿論壓力。若村民利益受到侵害，村規民約將會是其維護權益的有效途徑。村規民約作為鄉村內部性治理方式，針對性強，成本較低，在鄉村環境治理中具有顯著優勢。

2 四川省村規民約生態環境治理內容約定現狀與問題

2018 年，四川省人大提出“鼓勵和引導基層群眾性自治組織在村規民約、居民公約等制度中規定環境保護相關內容”，并在2019 年由四川省文明辦開展“三個一百”評選活動，從全省范圍內遴選出了100佳村規民約。其中，有14 例為社區公約或居民公約，不屬于村規民約范疇，實際有效樣本為86 例。筆者試圖從村規民約中環境保護內容的視角，通過定量分析的手段一窺四川省鄉村環境保護現狀。

2.1 基于樣本的數據統計

從定量分析法出發，對村規民約樣本中規定的環境資源保護相關內容進行類型化處理，通過分析各類型內容在整體樣本中的占比，可以透視出村規民約中環境保護內容的傾向，詳見表1。

首先，超過95%的村莊在村規民約中提到了環保相關的內容，僅有4 個樣本中沒有任何相關規定（分別為內江市羅泉鎮、攀枝花市熱水村、南充市大益灣村和成都市龔家村）。但是，有大量村莊并沒有將其細化落實，只是停留在簡單的喊口號層面，如樂山市凡山村僅提出“講究衛生、清除四害、綠化家園、美化環境”。此外，各村對于環境保護的內容基本規范不全。僅有不到42%的村規民約中提到垃圾處理這樣相當基本的規范。

其次，部分村規民約中存在地域性特征。以阿壩藏族羌族自治州為例，其村規民約中對草原、動物資源保護格外重視，如阿壩藏族羌族自治州榴桐村規定“不得破壞各種草原保護措施，不得在草畜平衡區放牧，打擊各種破壞草原的行為”，阿壩藏族羌族自治州羊茸村提出“嚴禁偷獵盜獵行為”。這是因為阿壩藏族羌族自治州截至2017 年底共有牧草地 369.94 萬hm，占全州土地面積的44.57%，草原畜牧業是其重要產業；阿壩藏族羌族自治州境內有國家一、二級保護動物76 種，占四川省重點保護的51.4%，出現違法動物交易的可能性相對較高。筆者在崇州市的實地調研結果同樣體現這一特點。

表1 村規民約分析

最后，部分村規民約規定了懲罰措施，與法律似有交叉之處。例如，綿陽市劉家坪村規定“砍伐林木的要補栽砍伐數的兩倍以上”，瀘州市走馬村規定“責令其整改并參加兩天的村級道路的清理的義務勞動”，是村民自行決議產生的責任承擔方式。也有直接導向法律的，如巴中市南江縣南鷹村明確“誰燒山，誰負法律責任”。

2.2 存在的問題及成因探究

基于以上數據，筆者發現：目前環境資源保護內容在村規民約制定中常作為一個任務性指標被提及，而無具體細則。若村規民約中缺乏環境保護的相關條例，或是過于籠統寬泛，便有理由懷疑該村的環保工作難以順利開展。為此，有必要對此現象進行內部成因探析，以提出針對性對策。

第一，村規民約存在主觀上的疏漏，村干部沒有對環境保護工作的全民參與加以重視，村民并未積極參與村規民約環保內容的制定與修訂，對待環保活動的積極性也因此受挫。就4 個未規定環境保護內容的村莊而言，其并非沒有開展環保相關的工作，但僅局限于頂層設計、活動策劃，全體村民的參與性顯然不足。例如，南充閬中市思依鎮大益灣村，盡管其村規民約中并沒有環境保護的相關規定，但其為全市首個智能垃圾分類回收箱落戶點。從村規民約的自治意義上看，環保工作的開展是村干部的職責，而村規民約旨在為村民提供引導、監督，相關工作的開展并不能取代村規民約的規范價值，保護環境資源是每個村民的義務，這一點應當引起村干部的重視。

第二，村規民約的形式大于內容。此86 例村規民約中“口號”形式樣本較多，條款形式樣本較少。在內容方面，條款形式的村規民約顯然做得更細致，完整性更高。有的樣本在評選樣本之外另有版本，如雅安市青龍場村，相較于2018 年參與評選的村規民約，其在2016 年發布的版本顯然更具體、規范。又如自貢市全勝村，其村規民約有具體和簡略2 個版本，而在網上參與遴選并公布的只有簡略版。將村規民約引導向簡潔有力、便于理解的形式，一定程度上有利于村規民約在村民普遍文化程度相對較低的鄉村順利發揮其效用。但是，過度追求形式上的簡明會導致內容上的將就，字數限制、格式限制顯然導致大量村規民約中的環境保護內容過于簡單，具體指引的缺失同樣會使村規民約的作用大打折扣。

第三，村規民約與法律的責任承擔協調機制并不完善，缺乏有效的落地手段，其強制力也因此不得保障。如果村民表示并不知曉村規民約，那村規民約能否對該村民生效則存疑；如果村民不遵守村規民約，其中規定的責任承擔方式能否落實到位存疑，監督主體不明；村規民約如果與國家法律規定相沖突，指導方向缺少。如果缺乏具體的措施保障運行，沒能解決這些棘手的問題，村規民約也不過是一紙空文。

3 優化鄉村生態環境治理中村規民約的對策

3.1 利用村干部帶動作用，完善村規民約

村干部應發揮模范領導作用，帶動村民集體積極參與環境保護活動。鄉村環境的有效治理，源于環境保護共識的有效凝聚和相關措施的貫徹落實。村民委員會主任、副主任和委員由村民直接選舉產生，村干部具有權威且能夠行使公共權力，在鄉村環境治理中的領導作用十分顯著。村干部可通過宣傳、教育等途徑，加強對國家環保理念的宣傳，推動不同主體間社會共識的形成，最終形成契合實際的村規民約。在村規民約的落實中，村干部可以將精煉的村規民約具體化，并輔之以完善的配套措施，如以村民互評、引進第三方評定等形式，表彰完成指標的村民，適當給予物質獎勵。同時，村干部以身作則，主動執行村規民約規定，模范引領村民等主體積極參與，降低治理中的協調溝通成本，提升治理效果，促進治理模式的 轉變。

村干部亦應鼓勵村民積極參與村規民約的制定與修訂，通過法定程序，使村民在村民大會上積極表達訴求，在村規民約中增刪有關內容。村民收到正向反饋，必然會更加積極地行使自身民主權利，村規民約更容易被認可，其潛在規范能力與約束能力也必然會有新的提升。

3.2 增補村規民約中有關生態環境保護內容

村規民約的內容應簡潔明了，貼近村民生產生活的要求，否則難以在村民文化程度較低的鄉村發揮功效。在宣傳普及的接受度和內容的完整上，多數村落村規民約的制定難以取得平衡，但這并非村規民約“空泛化”的充分理由。

已有村規民約應在內容上對國家法予以回應，如巴中市南鷹村“誰燒山，誰負法律責任”，這是村規民約發展的應然方向。各村莊應參考《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等細則，在村規民約中對做好門前“三包”、防止大氣污染、牲畜養殖規范、水資源防護等相當重要且具備廣泛通用性的內容進行相關規定。

3.3 協調村規民約與法律之間的執行規則

鄉鎮政府與村委會是指導與被指導的關系，鄉鎮政府不能直接干預村莊自治范疇內的事務。盡管如此，鄉鎮政府仍可對村規民約提出要求、進行備案、建議修改。此處可能存在的問題是，村規民約中有關責任追究的規定可能與法律產生重疊甚至沖突。本著“小法服從大法”，村委會應直接刪除村規民約中明確違反相關法律法規的內容，但針對非對抗性的、僅僅涉及選擇問題的沖突，必須在法律和村規民約的執行過程中建立協調機制，采取柔性的方式，以村集體這一民間群體自身的方式解決問題。

其一，發揮鄉村精英在鄉村環保治理中的突出作用。鄉村精英是鄉村治理中不可忽視的群體。傳統的鄉村精英由村干部、家族代表、富裕村民、知識分子構成。他們作為村內較有威信的成員，通常有能力在村內協調解決問題，而不必上報至鄉鎮政府，為政府降低人力、物力等治理成本。此外，截至2017年，在崗大學生村官人數已超10 萬人，本科生學歷占比80%以上。大學生村官更為理解生態保護重要性，對所處鄉村認識更全面，可身體力行保護環境。因此，鄉村環境保護可以借助此項人才資源，提升治理效能。

其二，可由村集體制訂村規民約承諾書，村民自愿簽署。此舉有兩方面意義：形式上，可以將較明確的約定內容制成合同文本，讓村民自愿簽字確認，體現了制訂程序上的正當性；內容上，為相應的約束手段提供了法律上的正當性基礎。村規民約中的處罰方式法律性質較為模糊，結合《中華人民共和國行政處罰法》第十四條規定，即“除本法第九條、第十條、第十一條、第十二條以及第十三條的規定外，其他規范性文件不得設定行政處罰”，以合同形式提供法律基礎似更為合理?！秹郯叉偳逅宕逡幟窦s（2014）》第十五條規定：“違反本村規民約，由村民委員會通過公示欄等進行公開譴責，記入村民信譽檔案；觸犯法律的，由村民委員會報告有關部門依法追究法律責任。”目前，在村規民約執行力有待加強而又缺乏相應約束手段的情況下，將違反村規民約行為記入村民信譽檔案的做法是一種新的探索，可與合同簽署相結合，明確責任后果，實現與法律的彈性 協調。

4 結語

由四川省所選優秀村規民約的內容來看，許多村規民約盡管規定了生態環境治理的相關內容，但其內容尚顯不足，尤其體現出“任務化”“空泛化”的特點，其規范性與效力仍存在問題。當代村規民約既應順應國家法環保精神，又應立足于村莊自然人文的實際情況，嚴格遵循程序進行修訂。要注重發揮村干部的引導作用，激發村民的主人翁精神。同時，應倡導用更科學的表述、更嚴格的標準完善村規民約有關內容，提升鄉村環境治理能力。對于村規民約而言，完成其內容的建設只是開始，只有建立法律與村規民約之間的紐帶，鄉村生態環境的基層治理才能在國家法的引導下不斷向善發展。