都市近郊區生態價值實現的規劃途徑探索

【摘 要】生態文明建設愈發得到國家重視，然而現階段仍面臨“綠水青山”失守、生態價值估評不易量化、“綠水青山”難轉變為“金山銀山”諸多挑戰。實踐“兩山”理論，生態價值轉化是關鍵。在規劃建設過程中，首先要從3個方面進行思維轉變：由“補丁”到“底線”、由“管控”到“治理”、由“約束”到“供給”。文章以成都市雙流區生態綠隔區暨村鎮體系規劃為例，探索了特大城市近郊生態區域的生態價值實現途徑，提出了“錨固本底、加強生態治理”“產業提質、培養新型業態”“文化鑄魂、體現地方韻味”“環境提升、重塑鄉村風貌”“配套保障、完善基礎設施”五大舉措，為相關地區的生態價值轉化實踐提供了系統性思路和切實經驗。

[作者簡介]劉磊（1985—），男，本科，工程師，注冊城鄉規劃師，從事城鄉規劃專業技術工作。

2005年，習近平同志于浙江首次提出了“綠水青山就是金山銀山”（以下簡稱“兩山”理論）的科學論斷，創造性的詮釋了生態保護與經濟、社會發展之間的對立而統一的辯證關系。“綠水青山”本質上是“山水林田湖草”構成的生態環境，“金山銀山”是包含了經濟價值、生態價值和社會價值的綜合概念，既包括貨幣化價值，也包括非貨幣化價值。

黨的十八大以來，在“兩山理論”的指引下，生態文明建設作為中國特色社會主義“五位一體”總體布局①和“四個全面”戰略布局②的重要內容，作為重大民生實事，其地位和作用更加突顯。生態文明建設工作近10年來愈發得到重視，在部分地區也取得了重大進展，然而客觀來說，生態文明建設仍是突出短板。在改革開放后40多年的持續快速發展中，我國農產品、工業品、服務產品的生產能力迅速擴大，但提供優質生態產品的能力卻在減弱，一些地方生態環境仍在不斷惡化。探索“山水林田湖草”這個生命共同體如何系統性保護，生態資源如何轉化為經濟價值、社會價值，是實踐“兩山”理論的關鍵。

1 “兩山”理論面臨的挑戰

1.1 生態破壞，“綠水青山”失守

隨著我國城鎮化進程的飛速發展，城鎮建設空間不斷的增長，導致生態空間被日益侵占，生態空間逐年減少。以雙流區為例，境內山、水、田、林資源富集，錦江、金馬河、江安河、鹿溪河、楊柳河，“一江四河“流經全境，多處傳統川西林盤散布全域，具有良好的生態資源條件。因臨近成都市中心城區，具有良好的區位條件和交通優勢，更是憑借雙流國際機場這一發展極核的帶動，近十余年飛速發展，城市范圍不斷擴張。目前，雙流全境城市建設區占比超過65 %，生態區域僅占34.14 %且被城市建設區阻斷，空間分布上不連續。現狀金馬河、錦江、鹿溪河、第二繞城高速路、成新蒲、成溫邛快速路等生態走廊多被現狀建設用地占據，形成眾多夾道建設、破壞水體邊界等情況，對自然生態本底造成較大的影響（圖1）。

1.2 生態價值估評不易量化

生態資源屬于公共產品，關系到全體社會成員的切身利益。參與主體越多，生態產品和生態服務的數量和質量越高，越有利于實現“綠水青山”生態資源向“金山銀山”發展效益的轉化。生態資源要轉化為經濟、社會價值，首先就是要對生態資源本身具有的價值進行評估;再結合生態價值評估結果，對具備不同生態價值的區域制定針對性、差異化的保護與利用策略，這樣才能更充分地發揮生態資源效益。當前，從理論上來說，關于生態資源所能提供的生態產品的定義、內涵和外延還沒有形成共識，生態產品產權邊界模糊，生態產品價值評估尚未形成公認、精準的評估框架。

1.3 “綠水青山”難轉變為“金山銀山”

保護生態價值和增值生態資本，將綠水青山的生態資源轉化為金山銀山的生態資產，將綠水青山的生態效益最大化地轉化為凸顯人民福祉的經濟效益和社會效益，是建設美麗中國的重要抓手。但目前，普遍地區缺少生態價值實現的途徑，綠水青山向金山銀山轉化的深層邏輯、生態產業子系統如何實現良性正向循環反饋機制、金山銀山如何實現行動主體間的合理分配等深層次問題還有待繼續研究。

2 實踐“兩山”理論的思維轉變

2.1 由“補丁”到“底線”

在以往的區域發展過程中，往往按照“以經濟發展為中心，重GDP，重城市空間拓展“的發展思路推進，這導致生態空間缺乏系統性的考慮。通常是將開發建設空間進行優先考慮，足量甚至超量規劃，生態空間規劃則采用“扣除法”“系數法”進行“補丁”式的構建，這也導致了各個生態資源之間缺少聯系，不能更好的發揮生態價值。在踐行“兩山”理論，探尋生態價值轉化的背景下就要求我們將生態文明建設進行優先考慮，運用系統性思維突出生態空間格局，構建區域發展的“底線”，任何的開發和建設行為都不得突破。這樣才能將空間上看似分散的生態資源進行整合、串聯，最大化的保護生態空間，為未來發揮更大的生態價值提供基礎條件。

2.2 由“管控”到“治理”

為了落實相關生態保護政策，更好的對生態空間進行保護，地方通常是對生態空間進行嚴格的單邊“管控”，這也制約了生態空間內鄉村地區的開發和建設行為，不利于生態資源發揮其生態價值。而新時期促進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，生態空間規劃更應從單邊“管控”轉變為系統“治理”，推動生態資源的高效配置。在明確了生態格局的框架下，不僅將生態資源的保護落實在空間上，更應厘清生態資源的利用策略并進行空間落實，以統籌為前提，系統梳理各類生態環境資源，構建區域生態環境本底。進一步強化山水林田湖的生態整治與修復，針對性的提出整治和修復的區域以及對應策略以實現生態資源的完整呈現。

2.3 由“約束”到“供給”

長期以來，我們對生態資源的態度往往是“重保護、輕利用“，以限制開發和建設為主。但隨著我國經濟、社會的飛速發展，人們對優質生態產品的渴望也愈加強烈。這就要求在城鄉規劃過程中堅持“以人民為中心”的基本準則，發揮生態資源的價值，把“提供優質生態產品”作為規劃的重要導向，使生態空間成為解決人民對美好生活向往的重要陣地。生態環境本身的優劣決定了所能供給生態產品的好壞，也決定了生態價值的高低，因此良好的生態供給需建立在一定的生態治理基礎上。BE519F72-15C0-44BF-B687-59DFE141D795

3 生態價值實現的途徑

3.1 錨固本底、加強生態治理

運用“底線”思維，首先系統梳理區域內山、水、林、田、湖、草等生態資源的空間分布情況，構建生態資源的系統架構，保護好生態環境。在保護的同時，制定生態區域內建設項目的管控和建設指引，實現從單邊“管控”到建設“引導”的轉變（圖2）。

3.1.1 劃定重要生態綠隔區

在雙流區生態綠隔區范圍內劃定重要生態綠隔區、一般生態綠隔區，分區分策，差異化對待。將成都市第二繞城高速道路中心線外側1 000 m內、環城生態區邊界的所有生態綠隔區域、錦江與鹿溪河兩側200 m范圍以及黃龍溪風景名勝區范圍劃定為重要生態綠隔區。該區域內建設總量原則上減少，在扣除農村新型社區綜合建設用地規模前提下，剩余現狀建設用地拆二建一，執行土地先拆后建的政策。規劃范圍內其它區域劃為一般生態綠隔區，一般綠隔區內建設進行總量控制，規劃建設用地總量不超過現狀建設總量，用地位置在有關政策允許范圍內可以進行調整。

同時對2個區域內的建設項目進行布局指引，具體為：項目布局遵循“小、組、微、生” 原則③，用地宜控制在10 ha之內，項目內部組團式布局，各組團宜控制在1公頃以下，組團間距宜大于50 m。項目與農村新型社區和農村產業項目之間邊界距離宜控制在600 m。

3.1.2 加強重要交通、河流廊道防護

劃定重要交通廊道及河流廊道的生態防護范圍。在成都市第二繞城高速路紅線兩側各1 000 m范圍內禁止布局鎮村用地和產業建設用地;成雅高速路、成溫邛、成新蒲快速路及其他快速路、鐵路單側50 m內禁建，200 m范圍內禁止新增社區及產業建設斑塊;其他紅線寬度大于20 m的鄉村段道路單側30 m禁建。防止村莊的夾道建設現象出現，呈現近田遠村的景觀效果。金馬河、錦江非城鎮段按藍線外側200 m設置控制帶，城鎮段按藍線外側50 m劃定綠化控制帶;其余河流按藍線外側20 m設置控制帶。控制帶內禁止布局鎮村規劃用地。

3.1.3 防止城鎮粘連

為防止鄉村、城鎮建設用地與城市粘連，按城區邊界1 000 m范圍劃定控制帶，控制帶內禁止新增社區及產業建設斑塊，現狀建設逐步搬遷，防止城市建設空間與鄉村建設空間粘連，從而呈現有序的城、鎮、村形態。

3.2 產業提質、培養新型業態

分析特大都市近郊鄉村地區的普遍發展規律和業態，以現代農業為基礎，提升區域農業特色、進一步規模化發揮規模效益、打造農業品牌，提升農產品附加值。按照都市農業發展思路，進一步提升生態環境質量，探索多樣化的農旅融合、城村融合方式。

3.2.1 城鄉互動：結對耦合、產村相融

結合雙流區城市總體規劃，依托城區規劃形成的11個產城一體單元，利用空間的鄰接優勢，發揮產城一體單元和鄉村產業發展片區“結對”的耦合效應，形成城鄉產業互動的格局。結合自身資源，合理延伸產城一體單元產業鏈，聯動發展三次產業，形成以現代農業為基礎，以農業觀光、休閑度假、文化旅游、康樂運動、旅游服務等為主導的產業發展體系。雙流生態綠隔區的北部片區，根據臨近雙流多個城市綜合板塊同時與成都中心城區時空距離更近的特點，發展都市精品農業，未來可以拓展濱水休閑、花卉展示、果蔬采摘、休閑旅游等業態。中部片區，依托高端生活板塊及空港產業板塊，打造古蜀農耕文化產業區，重點發展蠶叢文化、梨花觀賞、空港花田及農耕體驗等。南部片區，依托黃龍溪古鎮及國際生物城、天府新區科學城等現代產業板塊，打造科技農業、文化旅游功能片區，重點發展農業觀光、鄉村旅游、古鎮旅游、特色美食和生態體驗等三產融合項目（圖3）。

3.2.2 一三互動：線性帶動、特色示范

根據林盤特色和周邊產業特征，形成“一三互動”的規模化集中發展簇群，提升農村地區產業特色。 構建鄉村地區產業聯動線路，串聯各功能發展簇群。形成“簇群發展、線型帶動”的產業發展模式。打造特色產業示范線路，以示范線為紐帶，帶動鄉村地區產業的發展。根據各片區的功能特色，示范線形成六大特色展示段，包括都市農業示范段、果蔬花卉展示段、岷江文化休閑段、運動康樂體驗段、現代化農業示范段、生態旅游休閑段（圖4）。

3.3 文化鑄魂、體現地方韻味

挖掘區域本土文化，提升地域特色，讓區域留得下記憶，讓人們記得住鄉愁。在雙流生態綠隔區內形成四大本土特色文化分區，體現成都本土味道。其中，北部以彭鎮為中心，以槐軒文化為核心，發揚“儒”“釋”“道”三大學派的文化精髓，并依托觀音閣老茶館等發展茶文化，依托楊柳河水碼頭發展碼頭文化。中部以勝利鎮為中心，重點發揚以蠶叢文化為核心的古蜀文明，結合當地美食與“牧山三寶”等特色農產品發展美食文化與農耕文化。南部以黃龍溪鎮為中心，以古鎮文化為核心，挖掘涵蓋街巷、古鎮民俗和古鎮美食等在內的文化要素，并發揚夏布畫及渡口等文化。東南部，以永安鎮為中心，以鹽井文化為核心，發揚以古鎮水系為核心的渡口文化。

3.4 環境提升、重塑鄉村風貌

生態環境本身的優劣、所能提供生態產品的好壞、生態價值的高低三者是正相關關系，只有提升了生態環境本身的質量才能充分實現其生態價值。因此，針對雙流生態綠隔區范圍內的“山”“水”“田”“林”“路”五大重要的元素，提出了“秀山、理水、敞田、營林、錦路”五大落地的提升舉措，全面提高生態環境品質，提升鄉村風貌（圖5、圖6）。

3.5 配套保障、完善基礎設施

完備的公共設施、基礎設施、服務設施等相關配套是保障生態價值實現的重要支撐。在雙流生態綠隔區內構建了“一帶四環多支”的快達慢游交通網絡以及“城鎮快速公交+鄉村巴士”兩級公共交通服務體系，大力發展公共交通。同時，按成都市對鄉村地區統一要求配置公共服務設施系統及按需配置給排水、燃氣、電力、通信、環衛以及綜合防災設施。作為現代農業發展的重點區域，為了更好配合都市現代農業的發展，規劃構建了“3+7”現代農業產業配套服務體系，涵蓋服務保障、商貿集散、產品展示三大板塊，在布局中予以落地。對各農旅融合點位進行旅游服務設施配套，提升旅游服務能力，各點位設置游客接待中心、集中購物點、公交車站、停車場，其余配套設施根據自身實際需求按需配置（表1、表2）。

4 結束語

生態價值轉化是踐行“兩山”理念的關鍵，然而生態價值轉化是一個系統性、復雜性工程。本文以成都市雙流區生態綠隔區的規劃為例，僅從城鄉規劃技術層面提出了“錨固本底、產業提質、文化鑄魂、環境提升、配套保障”5個策略，探索了生態價值實現的技術可行措施。然而要真正的實現生態價值轉化，變“綠水青山”為“金山銀山”還有賴于體制機制層面的創新。生態產品價值核算機制、生態資源資產產權交易機制、生態資源約束性有償使用機制、生態資源儲備與交易的生態金融機制等一系列生態價值實現機制的建立健全是實現生態價值轉化的重要一環。希望通過拋磚引玉的思考，我國能盡快探索出一條政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續發展的生態價值實現路徑。

參考文獻

[1] 王茹. 基于生態產品價值理論的“兩山”轉化機制研究[J]. 學術交流，2020（7）：112-120.

[2] 王煉軍、張智郡.新區“總體規劃”中生態空間規劃思維轉變[C]//中國城市規劃學會.面向高質量發展的空間治理（2020/2021中國城市規劃年會論文集）.中國城市規劃學會、中國建筑工業出版社.2021.BE519F72-15C0-44BF-B687-59DFE141D795