“慎重從嚴撤縣設區”有何深意

相比2021年國家發展改革委提出的“慎重撤縣設區”，今年的措辭從“慎重”升級到了“慎重從嚴”，引起專家學者們的關注?！吧髦貜膰馈北澈笥泻紊钜猓靠偟膩碚f，有四重考慮。

日前，國家發改委印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》提出，要優化行政區劃設置，慎重從嚴把握撤縣（市）改區;嚴控省會城市規模擴張，確需調整的要嚴格程序、充分論證;穩慎優化城市市轄區規模結構。此前的國務院2022年政府工作報告也提出，提升新型城鎮化質量，嚴控撤縣建市設區。相比2021年國家發展改革委提出的“慎重撤縣設區”，今年的措辭從“慎重”升級到了“慎重從嚴”，引起專家學者們的關注。

撤縣設區由來已久

近些年，省會城市做大體量主要有兩種方式：一是直接合并周邊地市，如成都代管簡陽、西安代管西咸新區、濟南合并萊蕪等。周邊地區并入后，這些核心城市的面積、人口、GDP得到有效提升;二是通過撤縣建市設區來實現城區擴容。這種形式更快捷，由此帶來城區面積和人口規?；嵘?，讓城市在土地資源、地鐵城軌規劃等多方面更加游刃有余。

事實上，撤縣建市設區并非新鮮事，改革開放以來一直是我國城市化的一個重要路徑?！按罅康男〕鞘卸际浅房h設市而來的。”中國人民大學公共管理學院學術委員會主任葉裕民說。

昆山、江陰、義烏等一大批經濟實力較強的縣先后晉級為縣級市。據統計，截至1998年年底，全國共有約350個縣級市。而這其中，也不乏一些戴上了“市”的帽子、農村人口仍占比較大的縣。其城郊比例失衡，“假性城市化”十分突出。為此，1997年，國務院叫停了撤縣建市設區。

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》再次確認了這一方向，提出要完善設市標準，具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。在改區方面則提出“制定城市市轄區設置標準，優化市轄區規模和結構”。

第二次撤縣建市設區“熱潮”從2014年開始。在這一波撤縣建市設區潮中，北上廣深、廈門、南京、佛山等一二線城市正式進入“無縣時代”，成都、西安的“強省會”戰略加快部署。

2021年3月，國家發改委副主任胡祖才在國新辦新聞發布會上表示，超大城市要劃定并堅守城市開發邊界，慎重撤縣設區。2021年4月，國家發改委印發的《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》提出，穩慎把握省會城市管轄范圍和市轄區規模調整。在2021年，全國僅河南洛陽、福建漳州和三明、陜西寶雞4個城市的撤縣改區申請獲批，數量是近8年里最少的。

為何要嚴控撤縣設區

那么，此次為何表述為“慎重從嚴”？

一是通過撤縣設區來實現城市擴容，能夠帶來城區面積和人口規模甚至是GDP的快速上升，但同時也會帶來區域發展不平衡與城鄉發展差異加大的問題。這有悖于區域協調發展、城鄉融合發展、高質量發展以及共同富裕的理念，需要慎重從嚴。

二是一味“攤大餅”式擴張，容易引發行政區劃混亂、治理難度加大的問題。尤其是面對當今新冠肺炎疫情長期性、反復性、復雜性、艱巨性的局面，許多城市原有的治理能力與治理水平尚嫌不足，在疫情壓力之下更可能被動。所以，以不少城市現有的運行、管理能力而言，不應隨意撤縣設區、盲目擴張。

三是對糧食安全的考慮。一般而言，原來的縣撤改為區后，其發展定位會有一些變化。原來的第一產業，即“農口”的作用很可能會下降，第二、第三產業的發展，即工口、商口的地位會相應提高，原先的糧食生產工作無疑會受到一定的影響。尤其是在俄烏沖突爆發后，國家的糧食安全更顯重要，任何妨害糧食安全的行為都需要緩一緩、放一放。

四是之前的撤縣設區使得北上廣深、廈門、南京、佛山等諸多一二線城市進入“無縣時代”，實際上也使得這些城市在一定程度上損失了足夠應對風險挑戰的能力。嚴控撤縣設區，也有基于應對風險挑戰的考慮。

嚴控撤縣設區后，各級城市該如何發展

2022年政府工作報告里提出“穩步推進城市群、都市圈建設，促進大中小城市和小城鎮協調發展”，為省會城市指明了一條不依賴撤縣設區的發展道路。所以，近年來，我國都市圈發展不斷深入推進。如2021年，國家發改委先后批復南京、福州和成都都市圈發展規劃;2022年以來，國家發改委已批復《長株潭都市圈發展規劃》和《西安都市圈發展規劃》。據悉，國家發改委還將加快培育現代化都市圈。

對于一些非省會城市的地級市，則可以通過打造省域副中心城市來實現突破式發展。一來，可部分接受非省會功能由省會城市向副中心城市轉移，二來也可以服務于其他非副中心城市的地市、縣市。

對于那些省會城市、地級城市所管轄或臨近的縣，則可以依托臨近大城市，便利接受大城市輻射作用的優勢，通過打造產城融合、職住平衡、交通便利、生活宜居的郊區城市或衛星城來發展壯大。

（《瞭望東方周刊》等）