PPP 項目投資及實施過程重點分析

蘇婭萍

（北京建工集團山西建設有限公司，山西 太原 030006）

0 引言

PPP 項目融資建設已經成為政府基礎建設中不可或缺的一種模式，本文就PPP 項目在投資及實施過程中應關注的重點加以論述。

PPP 項目應重點關注融、投、管、退等環節，包括合作投資方背景、項目交易機制及相關安排、SPV 公司組建方案、融投資方案（投資預算、資金籌措方案、貸款償付期限和方式）、項目資金安排計劃、項目擔保（反擔保）/增信方案、稅收籌劃方案、項目運營方案（負責人、運營團隊、運營成本分析、稅收分析、運營價格分析、調價機制等）、財務分析及經濟評價方案、項目投資退出方案（股權置換、政府方回購等）、風險分配及預防控制方案等內容。

1 項目基本情況

（1）項目的具體位置，投資規模，建設內容，主要標準及技術指標。

（2）項目投資的必要性，（社會效益及經濟效益），重點研究分析政府關于該項目的兩評一案，合作方的背景。

（3）政府政策環境，例如財政部10 號文中強化財政支出責任3 項監管措施，每年本級全部PPP 項目支出責任≤當年本級一般公共預算支出的10%，新簽項目不得從基金預算、國有資本經營預算安排運營補貼支出，風險提示財政支出責任>7%的地區，超過10%的地區嚴禁新項目入庫，必須了解政策背景才能對PPP項目建立更好的認知和定位。

（4）政府支出的保障措施：項目年度支出占一般公共預算支出比例，是否已通過物有所值和財政承受能力論證，是否納入綜當地年度財政預算及中長期財政預算，并經過人大會議通過，是否有國家財政專項基金支持、產業基金引導等[1]。

（5）政府的回報機制，一般有3 種分別為財政補貼、可行性缺口補助、使用者付費，風險依次增加。例如某項目政府采用使用者付費+可行性缺口補助形式，社會資本方應充分考慮此類型項目的取費標準（取費標準按照國家或省物價行政主管部門制定的各類標準執行，另行簽訂協議的另議）以及收取費用的難易程度。

付費安排（例如從進入運營日起，每滿一年后支付一次，依次類推）。

調價機制，運營維護費每兩年調整一次，依據國家或省市公布的CPI 指數調整。

2 PPP 項目的融資

項目可融資性是項目落地的核心標準之一，離不開金融機構的支持，PPP 項目有兩種融資模式，具體如下：①資本金出資采用金融方案，資本金之外的采用銀行貸款融資的形式，有效的降低融資成本。②項目融資。所謂項目融資就是以項目的營運收入承擔債務償還責任的融資方式，在這里金融機構關心的三點是借錢干什么?準備怎樣還?還不上怎么辦?這種融資的前提是出現不利狀態也能還貸，這就對項目的合規性，項目還款來源的穩定性要求比較高。

3 項目經濟分析測算

（1）PPP 項目經濟分析測算較為復雜，涉及的實施主體較多，經濟測算基本要求如下：①項目經濟測算包含項目全生命周期內各年的經濟情況及財務收支數據。②項目經濟測算應重點分析項目投資、成本、收入、各項稅費、利潤及現金流量情況。③項目經濟應保證數據來源的真實有效，通過合理設置假設條件，依據財稅相關法律法規進行測算。

（2）經濟測算收集的資料如下：項目投資概算及成本數據，項目全生命周期時間及收入數據，當地財會、金融、法務方面的制度規定，同類項目財務測算相關資料，作為參考并修正目標項目。

（3）經濟測算假設條件：①貸款的利率（例如按同期中國人民銀行貸款利率上浮10%），銀行貸款還款方式（例如最大還款能力），銀行貸款的年限（例如總共貸款18 年，還款寬限期3 年付息不還本，還款期15 年），項目資本金成本（例如按8%考慮）。②建安工程費下浮比例（例如下浮5%）。③稅費：依據國家級當地實際稅后政策進行計算，依據項目不同及稅收種類不同單獨處理，進行稅費測算條件的設定，例如建安工程費適用稅率為9%、企業所得稅適用稅率為25%，城建稅適用稅率為7%、教育費附加適用稅率為3%、地方教育附加稅金適用稅率為2%，合理測定預備費、其他費、管理維護費、政府補貼、可行性缺口補助、使用者付費等相關稅率的測定。在這里要指出的是項目公司層面的所得稅率通常按照25%計算，對符合要求享有優惠政策的區域可以降低所得稅率；公司屬于國家需要重點扶持的高新技術企業，也可降低稅率，在進行測算時掌握當地稅費政策[2]。④資金的投資計劃，社會資本方須有施工經驗豐富的施工單位，根據項目規模、技術難度，工期要求等，合理編制施工方案，精確到月，根據實際完成產值及后期預計簽訂分供方合同的付款方式，合理進行資金的安排，以便于進行合理的資金投資計劃安排，準確測算各個時期現金流量以及建設期利息的測算。⑤投資收益率，投資收益率一般為可競爭性投標因素，也是項目經濟測算額重要因素，如某項目的招標控制價中會明確項目的投資收益率攔標價為6.3%，社會資本方應充分考慮該項目各種經濟，合理確定投資收益率。

（4）經濟測算額主要參數如下：①項目投資額，包括靜態投資總額和動態投資總額，其中包括建安工程費、工程建設其他費、預備費，建設期利息，可依據工程可研、設計概算施工圖預算等調整后獲得。②項目的合作期限，如合作期限為20 年，其中建設期2 年，運營期18 年。③項目資本金的出資比例及金額：《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》中規定機場項目資本金為25%；其他基礎設施項目資本金為20%；公路（含政府收費公路）、鐵路、城建、物流、生態環保、社會民生項目資本金可適當減少，但項目資本金的最低比例為項目總投資的15%[3]。項目資本金中政府的出資比例為15%～20%，社會資本方的出資比例為80%～85%。資本金的比例一般取決于對項目自身盈利能力的預測。④項目的收入：一般為使用者付費、政府付費和可行性缺口補助。⑤項目的成本：通常根據項目實際情況進行合理測算，一般包括建安成本、運營成本、修理費用、固定資產折舊、無形資產攤銷管理費用、財務費用、稅費等。其中，建安成本包括建筑工程費用，預備費、工程建設其他費用（建設單位管理費、基本設計費、圖紙審查費、勘察費、施工預算編制費、監理費、工程招標代理服務費、可行性研究費、建設項目環境影響咨詢費、工程保險費、兩評一案費、工程造價咨詢服務費等）。此外還有投標保證金、招標代理服務費、社會資本方的辦公及管理費、員工工資及福利、財務費用等。⑥折現率：通常以實施方案規定的折現率，運營期第一年為起始年，后續每年按照折現率動態計算。

（5）經濟測算評價指標。PPP 項目經濟測算的目的是體現投資者的經濟利益訴求，根據經濟測算判斷項目投資收益是否達到期待的要求[4]。主要經濟評價指標如下：①內部收益率：包括項目全投資內部收益率、資本金內部收益率。②投資回收期：投資回收期分為靜態投資回收期和動態投資回收期，PPP 項目一般考慮的是動態投資回收期。③財務凈現值。④利潤率。

根據經濟指標對項目可行性、盈利能力、償債能力進行分析，適當調整價格或者政府補助等數據對項目進行敏感性分析。

（6）經濟分析測算的主要表格有基本假定表，融資計劃表、項目還本付息表、是收入、稅金及附加預測表、成本費用預測估算表、利潤及利潤分配表、現金流量表（包括項目資本金現金流量表、項目投資現金流量表及投資方現金流量表）。

4 項目的風險分析及應對措施

PPP 項目的合規性是底線，也是投資決策的主要依據之一，PPP 結構復雜，風控分析難度大，投資決策階段，必須進行風險分析，做到風險可控，主要分析政府方和社會資本方的綜合能力和PPP 項目的基本條件、分析PPP 項目全生命周期內的各種風險分擔是否合理（不能將所有的風險都轉嫁到社會資本方），把風險與責任掛鉤，誰能控制、誰有能力、由誰承擔[5]。

對于政府單位來說存在的風險有土地獲取風險、審批風險、政治不可抗力風險等。對于社會資本方來說，PPP 項目的核心風險是履約風險、建設風險、市場風險和法律風險，其中市場風險包含融資風險、收益不足風險、市場變化風險、收費變化風險等，識別應對風險，采取風險回避及轉移等方式將一部分風險轉移到分供單位。針對PPP 項目中常見的風險應對措施。例如財政過低風險，可通過提高準入條件、獲取轉移支付、申請補貼等方式應對；征地拆遷延遲風險可通過合同約定甩項驗收條款規避；運維風險可通過合同約定調價機制，根據運營期績效考核及CPI 上漲等及時調價規避；融資利率上升風險可通過合同中約定基準利率上浮%，不約定具體數值應對；政府支付延遲風險可通過征信措施、擔保等方式解決。圖1 為政府及社會資本方在PPP 項目實施過程中面臨的風險[6]。

圖1 政府及社會資本方在PPP 項目實施過程中面臨的風險

5 PPP 項目決策時5 個階段必要的文件

（1）項目準備階段：項目建議書（社會資本方發起）、《可行性研究報告及立項批復》、項目說明、初步實施方案。

（2）項目識別階段：《實施方案》《物有所值評價報告》《財政承受能力論證報告》。

（3）項目采購階段：資格預審公告、資格預審申請文件、招標文件、投標文件、確認談判備忘錄、項目合同草案。

（4）項目執行階段：項目合同、股東協議、公司章程、承繼合同/補充協議、融資合同、融資擔保合同、履約保函、工程承包合同。

（5）項目移交與運營階段：移交清單、運營合同、績效評價

6 PPP 項目實施過程中的主要合同

PPP 項目實施過程中的主要合同如表1 所示。

表1 PPP 項目實施過程中的主要合同

7 結語

最后說一下最新的PPP 模式，即片區開發模式?！笆濉逼陂g，政府與社會資本合作模式成為片區開發的市場主流，各類建筑企業、地產集團、產業公司紛紛積極拓展片區綜合開發項目，通過一系列的資本運作、以較小的資本金比例撬動片區的綜合開發。總而言之PPP 項目的前景還是非常廣闊的，也希望本文對PPP 項目實施過程有一定的參考價值。