農村信用社３０年改革歷程回顧及評價

1979年開始的中國經濟體制轉型，也開啟了中國經濟金融領域內的改革。農村金融的改革也始于此，其中，農村信用社以農村金融主力軍的角色在改革的浪潮中歷經多次變遷。30年改革歷程，農村信用社從隸屬于國家專業銀行的“配角”逐步在農村金融領域內挑起了“大梁”，從過度依賴政府支持的“準國有”機構逐步向著商業可持續的獨立市場主體轉變，從頗具爭議的單一合作制向著合作、股份合作、股份制等多元化產權方向發展，從殘缺的“有腳無頭”、城鄉分離的機構分布不斷在探索構建完整的組織體系，從提供單一的以貼息為主要特征的信貸產品基礎上不斷進行著業務的創新與發展等等。農村信用社的改革歷程表明，這一過程是推動中國農村金融不斷深化的重要力量，也在農村金融制度的建立、發展、改革與創新中發揮了積極的作用。當然，在農村信用社30年的改革歷程中，有成功的經驗也有失敗的教訓，功過與是非并存。可以說，這30年對于農村信用社而言，是歷經坎坷的30年，是風雨兼程的30年，也正是因為如此，農村信用社的改革還遠未完成，任重而道遠。在中國經濟改革30周年之際，對農村信用社30年來走過的歷程進行回顧與評價，無疑對于推進其進一步的改革具有重要意義。

農村信用社改革：風雨兼程30年

1979年農業銀行恢復之后，農村信用社劃歸農業銀行管理，在一定程度上其異化成了農業銀行這個具有國有產權性質的機構在基層的分支，生存在國有金融產權制度安排的邊緣。這樣的制度安排，在隨著國有金融制度改革的不斷深化和農村經濟制度安排的不斷變遷之下，逐漸變得不適應經濟與金融發展的要求，因此，針對農村信用社的改革與創新不斷涌現。

追溯農村信用社改革發展歷程，最早的改革始于上個世紀80年代初期。從1984年開始的以“恢復三性”為核心的改革到1996年“行社分家”，進一步要求規范合作制，再到2003年提供多種產權選擇，構建省級管理機構等等，農村信用社的改革走過了一條并不平坦的道路。同時，時至今日，關于農村信用社的改革并沒有停止，就在2008年2月，在銀監會召開的全國農村中小金融機構監管會議上，關于農村信用社二次改革（相對于2003年多種產權選擇的改革而言）消息再次傳出，會議深刻指出改革的迫切性與重要性，而總體來說，省聯社和產權制度將成為本輪改革的“靶心”。

以“恢復三性”為核心的改革

早在1983年的中央1號文件中就明確指出，“信用社應堅持合作金融組織”。1984年中央1號文件再次強調要將信用社“真正辦成群眾性的合作金融組織”。1984年8月，國務院批轉中國農業銀行《關于改革信用社合作社管理體制的報告》，決定恢復農村信用社的“三性”，把信用社真正辦成群眾性的合作金融組織。1985年中央1號文件，提出信用社在接受農業銀行業務領導前提下，要實行“獨立經營、自負盈虧”。自此，農村信用社開始了以恢復“合作制”為主要目標的改革。

在此期間，農村信用社開始著眼于明晰股權，落實社員的應有權益，實行保息分紅，并對社員提供優先或優惠貸款。同時通過建立“三會”制度，恢復和加強合作制的民主管理特征。然而，“恢復三性”的改革，由于制度設計等方面的原因而無法兌現。雖然增進了組織上的群眾性，但管理上的民主性仍然流于形式；經營上的靈活性實現的程度雖然提高了，但它強化了農村信用社的“內部人控制”，并提高了經營上的商業性、經營目標的利潤性，與傳統的合作制理念相距較遠。

同時，在農村信用社的管理體制上，1980年至1996年，農村信用社的直接領導者是中國農業銀行，農業銀行處于代管地位。在該階段，“所社合一”，一套人馬，兩塊牌子，農村信用社是農業銀行的基層營業所，現實地成了農業銀行的基層單位，不具有獨立的法人主體地位。

“行社分家”，規范合作制

1996年，國務院出臺《關于農村金融體制改革的決定》，提出了“按合作制原則重新規范農村信用社”、“恢復農村信用社的合作制性質”、“農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系”，并在此基礎上“把農村信用社逐步改為由農民入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務的合作性金融組織”。改革進一步圍繞股權（所有權和分配權）問題和“三會”制度建設問題而展開。1999年全國農村信用社工作會議，還提出組建縣（市）聯社，承擔行業管理和服務職能，農村信用社的組織制度安排得以強制性創新。但隨后幾年的實踐表明，恢復合作制的努力的預期目標仍然沒能實現。從管理體制而言，隨著農村信用社與農業銀行脫離行政隸屬關系，行政上實際接受人民銀行的領導、管理。

提供多種產權選擇，構建省級聯社

2003年6月27日，國務院下發《深化農村信用社改革試點方案》，啟動了農村合作金融制度的新一輪改革。在此次改革方案中，人民銀行在原有合作制基礎上，推出了三種新型的產權制度創新模式：（1）原有農村信用社制度框架內的重組模式：即2000～2001年進行的以縣為單位統一法人、組建省聯社為標志的江蘇模式；（2）股份制農村商業銀行模式：即2001年在信用社基礎上改組成立的常熟、張家港、江陰三市農村商業銀行模式；③

農村合作銀行模式：即2003年4月在農村信用社基礎上改組的浙江鄞州農村合作銀行模式。人民銀行選擇山東、江蘇、陜西、貴州、江西、吉林、重慶、浙江8省市進行試點。2004年8月17日，國務院辦公廳下發《關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》，將改革的試點范圍擴展至除西藏、海南、港澳臺外的其余21個省（市、自治區）。至此，以合作金融制度安排為基礎，在農村信用社領域內異變出了具有多種產權特征的金融制度安排。

在此次改革中明確規定，農村信用社在國家監管機構依法實施監管的基礎上，由地方政府負責對農村信用社的管理，管理權下移至地方政府。至2007年8月10日，隨著全國最后一家省聯社——海南省農信聯社掛牌，宣告了省聯社管理體制在全國基本建立。

新一輪改革欲再次啟動

2008年2月26日～27日，在銀監會召開的全國農村中小金融機構監管會議上，針對從2003年啟動的以農村信用社多種產權模式和建立省聯社為核心的改革中所出現的新問題，監管部門指出了對農村信用社進行新一輪改革的迫切性，此次被稱為“二次改革”的新一輪改革重點再次指向產權制度以及2003年改革中新成立的省聯社。

綜上所述，農村信用社30年改革歷程可謂歷盡周折，下圖將這一過程進行了簡單刻畫。

農信社30年改革：功過與是非

從對農村信用社30年改革歷程的梳理中可以看到，上個世紀80年代初開始，農村信用社在改革的道路上歷經波折，幾經探索。改革進程中，在取得了令人矚目的成績的同時，也存在較多問題困擾其發展，功過是非并存。

30年改革推動農村信用社快速發展

農村信用社30年改革歷程中，不論是從上世紀80年代初的恢復“三性”，還是90年代中后期的行社分家、規范合作制，都未達到預期改革目標。2003年開始的多種產權模式、組建省聯社的改革也存在頗多爭議，但在多年的改革實踐中，農村信用社也在不斷的發展壯大。在從2003年開始的這次改革探索之中，改革的成效確有可圈點之處。如通過增資擴股、落實國家資金扶持政策（主要是央行專向票據）、清收舊欠、核銷呆賬等措施，使得資本充足率得以提升，總體抗風險能力有了質的變化；使得不良貸款余額和比例實現大幅“雙下降”，資產質量明顯改善；也結束了十余年虧損的歷史，經營效益顯著好轉；資產規模不斷壯大，支農服務功能得以增強；銀行類機構與一級法人組建順利，產權制度改革穩步推進；省聯社機構在各省建立，新的監督管理體制初步形成；對部分高風險社進行了改制，實施了市場退出等。

總體而言，農村信用社改革取得重要進展和階段性成果。截至2008年3月末，專項票據兌付進度達到60%以上，累計兌付票據1016億元，發放專項借款12億元，有效地化解了農村信用社的歷史包袱。農村信用社資金實力明顯增強，支農力度進一步加大。2008年3月末，農村信用社的各項貸款為3.4萬億元，占全部金融機構貸款的比例為12%，比改革之初提高了1.6個百分點。農業貸款為1.55萬億元，占其各項貸款的比例為46%，比改革之初提高了6個百分點。產權制度改革進展順利。2008年3月末，全國共組建農村商業銀行17家，農村合作銀行120家，組建以縣（市）為單位的統一法人機構1841家。

農村信用社改革仍面臨諸多待解之題

盡管農村信用社歷時30年的改革實踐已經取得了較快的發展，然而，農村信用社改革之路還遠遠沒有結束，新一輪的改革即將展開，圍繞農村信用社改革仍有許多待解之題。

合作制終結，股份制能否服務三農？農村信用社歷經數次改革與產權制度創新，雖然在政策層面對于農村信用社的性質界定始終是“合作制”，但是理論界對此一直存在爭議。有人認為，中國沒有一種合作制機構真正成功過，正規的合作金融從來就沒有真正存在過，農村信用合作社從誕生之日起就從來沒有真正實行過合作制，這可以看作是否認合作制的典型觀點。也有人曾指出，我國五十多年的合作制歷史，從某種程度上看是不成功的，但它不是合作制本身的失敗，也不是中國不存在合作制的生存土壤，而是與法規不健全和監管不到位有最直接的關系，該種觀點在一定程度上認可了農村信用社的合作制性質。但2003年啟動的新一輪改革的重要原則是市場經濟規則。至此，農村信用社領域實際上是明確地開始了一場以市場化、商業化為導向的改革。在現實地推進改革過程中，合作制實際上是被忽視和拋棄了。在中國，正規的合作金融制度，在政府強制推進的制度變遷中被明確地終結了。

2008年7月，銀監會分管農村金融的副主席蔣定之赴浙江、寧夏等地調研時明確指出，農信社改革要堅持股份制的改革方向。銀監會還認為，在堅持股份制改革的大方向下，本著“先經濟發達地區、后經濟欠發達地區，先城市地區、后農村地區，先符合條件機構、后不符合條件機構”的工作要求，逐步推廣。至此，合作制在農村信用社改革進程中被正式否定。無疑，股份制改革方向的確定將解決農村信用社長期所面臨的“既非單純股份制又非單純合作制”的問題，也將解決股權分散所導致的“實際上所有者缺位”，及長期徘徊于“政策性”與“商業化”之間的定位問題。然而，問題的另一面我們卻不得不面對，那就是股份制改革之后的農村信用社是否還會服務三農？尤其在農村信用社做大做強之后，能否留在農村地區？是需要相關配套措施跟進的。

管理權限移交地方政府，組建省聯社，政府與市場關系如何處理？對于管理權下放給地方政府，理論界有較大的爭議。其代表性的觀點認為，農村信用社改革的總體目標應該是機構運作的市場化，徹底擺脫政府的隱性擔保局面，嚴格市場準入和退出，真正實現優勝劣汰；改革要有利于風險防范，增強農村金融市場穩定性、克服農村金融體系的脆弱性；要實現低成本基礎上的有效監管；要有利于緩解農戶和中小企業的貸款難的問題，提高農戶和中小企業的信貸可得性，同時，要有利于金融機構本身的財務上的可持續發展。這樣，農村信用社改革的過程，就應是一個以市場為導向的發展過程，是一個發展市場力量、減少計劃控制和政府干預的過程，并在這個過程中逐漸完善其治理機制。農村信用社管理權下放到省級政府，顯然與市場化的方向不符，其為地方政府控制農村信用社、控制金融資源提供了機遇，盡管改革設計者的本意不在強化政府對農村信用社的干預，但是2003年農信社改革方案執行的結果卻存在強化政府干預和控制的可能。政府對農村信用社的關注和參與程度較多，給農村信用社省級聯社打上行政化的烙印，政府對農村信用社的管制和監督因此成為農村信用社治理機制特殊性的主要表現。

對于省聯社，從其出現以來就備受爭議：一方面，它是一個獨立的企業法人；另一方面，省聯社又是受省政府委托對農信社進行管理的機構。同時，省聯社還肩負著轄內農信社的行業管理職能。這種三權合一的設置，政企職能不分，具有強烈的行政管理色彩。在股權關系及責任歸屬上，近乎于混亂。省聯社是由下面的各縣聯社出資入股組成，縣聯社是省聯社的股東，但實際上，省聯社受省政府委托對農信社進行管理，又決定縣聯社的人事任命；其次，縣聯社的股東雖有成千上萬，但實際上這些股東并不會真正承擔相應的風險責任，縣聯社萬一出現風險，省聯社與地方政府將承擔所有的風險責任，但省政府在縣聯社并無任何股權。如此錯亂的權責關系，使得省聯社出現以后即被認為將是下一次改革的對象。

事實上也確實如此，在2008年2月透露出來的農村信用社即將開始的“二次改革”中，省聯社就成了改革的“靶心”之一。改革的方向是“省聯社將作為單純的企業法人，其它的管理職能逐步退出”。但是需要注意的是，省聯社改為法人機構并不難操作，難的是在地方政府承擔對農村信用社管理職能的前提下，面對越來越市場化發展的農村信用社，政府如何在不干涉信用社市場化選擇行為的基礎上發揮積極作用，這實際上是政府與市場的關系問題。而且是否應該由地方政府管理信用社也非常值得商榷，對于逐漸成為市場獨立主體的農村信用社而言，作為銀行類金融機構，其監管也應與其他銀行機構一樣取得“國民待遇”，統一由銀監會來監管才符合市場運作規則。

當然，在農村信用社改革的道路上，遠不止這兩個問題在阻礙其前行，諸如農信社的發展定位、治理結構的完善、準壟斷格局的打破、全國性支付和結算網絡的構建等都需要相應的改革措施。在新一輪改革進程中，需要全局性的設計與制度安排。

展望：期待農村金融全局規劃

從對農村信用社改革歷程的回顧與評價可以發現，農村信用社30年改革走過的道路，與中國經濟漸進式改革的歷史邏輯是一致的，也是在摸索中不斷前行。這樣的改革方式帶來的動蕩固然較小，然而這種“摸著石頭過河”方式的改革也使得改革的整體推進性被忽視，不斷進行著“下一步”或“新一輪”的改革。因此，在農村信用社歷經30年改革之后，在2008年所謂的“二次改革”即將啟動之際，農村信用社的改革不再需要“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的方式，而需要從農村金融全局規劃的角度來設計改革方案。

(1)在農村金融改革的整體框架內安排農村信用社的改革。在農村信用社改革堅持股份制改革方向的前提下，重點需要協調好股份制改革之后農村信用社的獨立自主經營與支農“主力軍”角色可能存在的矛盾。改革后的信用社更應以一個獨立市場主體參與金融市場活動，如何引導其支農尚需配套措施。這不僅對于信用社如此，對于所有進入農村金融市場的機構皆如此。

(2)改革和完善農村金融監管機制，在協調金融監管與農村信用社關系基礎上安排改革。從歷次改革可以看到，在改革的推動者，無論是之前的人民銀行還是現在的銀監會，與作為行為主體的信用社之間往往缺乏必要的協調機制，面對一次次未完成的改革，信用社本身缺乏創新的動力和創新的主動精神，使得改革成為了一項監管者主導的政策任務，改革成效較差。

(3)在協調城鄉金融發展，消除城鄉二元金融格局的不斷努力中安排農村信用社改革。

(4)積極引入新型農村金融機構，在構建商業可持續農村金融市場背景下設計農村信用社改革方案。

(5)促進農村金融資源協作與整合，在金融機構經營機制市場化與風險保障機制、存款保險制度、社區再投資機制等協同推進中安排農村信用社改革。

（作者單位：河南財經學院）