關(guān)于國土空間規(guī)劃設(shè)計與城市改造的探討

王紹煊 (滄州市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 河北 滄州 061000)

近些年來,我國各行各業(yè)取得了前所未有的發(fā)展,但大部分經(jīng)濟都集中于城鎮(zhèn)建設(shè)以及工業(yè)行業(yè),很多城市對于周邊地區(qū)形成了人才虹吸效應(yīng),大量的人口流入給城市的發(fā)展帶來了巨大壓力。國土空間規(guī)劃設(shè)計主要是對城市資源進行整合利用,將有限的城市空間資源進行戰(zhàn)略性部署,以此實現(xiàn)城市的可持續(xù)化發(fā)展。因此,我們要對國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀進行深入分析,重新認(rèn)識城市改造的意義以及影響。

一、我國的國土空間規(guī)劃設(shè)計現(xiàn)狀分析

(一)側(cè)重區(qū)域性的城市格局發(fā)展

我國城市發(fā)展經(jīng)歷了數(shù)個不同時期,尤其是改革開放以來根據(jù)不同的區(qū)域定位進行不同的城市發(fā)展,一般而言沿海地區(qū)的經(jīng)濟較為發(fā)達,而內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟相對緩慢。同時在發(fā)展過程中形成了不同的功能定位,例如,北京是我國的政治文化中心,上海是我國的金融服務(wù)中心,而珠三角和長三角則是我國加工產(chǎn)業(yè)中心。在進行國土空間規(guī)劃過程中,必須考慮不同區(qū)域的現(xiàn)階段經(jīng)濟層次,才能更好地進行發(fā)展定位和布局。目前我國劃分了若干不同區(qū)域的發(fā)展城市群,包括但不限于津京冀城市群、城成渝市群、中原城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)等。

(二)國土空間規(guī)劃缺少時效性

我國的城市規(guī)劃發(fā)展體現(xiàn)了我國的未來戰(zhàn)略布局以及發(fā)展指標(biāo),同時需要建立相應(yīng)的考核方案,對各城市的發(fā)展進行動態(tài)評定。目前的國土空間規(guī)劃缺少指標(biāo)時效性,在考察層面沒有硬性標(biāo)準(zhǔn),尤其是土地利用方面無法對其進行完全分解。例如我國雖然有保證耕地紅線的標(biāo)準(zhǔn),但在基本農(nóng)田管控和基本農(nóng)田評價指標(biāo)方面只是單獨強調(diào)不能越過紅線,卻缺乏彈性的土地空間利用落實措施,甚至出現(xiàn)地方?jīng)Q策與國土空間規(guī)劃產(chǎn)生矛盾的現(xiàn)象。

(三)城鄉(xiāng)國土規(guī)劃缺少銜接性

我國以往的經(jīng)濟發(fā)展更注重對經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn),過分強調(diào)經(jīng)濟卻忽略了過程對于環(huán)境的影響,造成了部分地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境問題。當(dāng)前我國經(jīng)濟體量已經(jīng)躍居世界第二位置,未來的發(fā)展必須注重人與自然的和諧性趨勢,習(xí)近平總書記多次強調(diào)“青山綠水就是金山銀山,實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展是我國未來堅定不移的政策方向”。目前城市人口較多,而鄉(xiāng)村存在著土地資源浪費情況,沒有讓土地資源價值得到最大限度地利用與發(fā)揮,尤其在城鄉(xiāng)土地規(guī)劃上缺少銜接性,未能讓空間布局更加科學(xué)有序。

二、國土規(guī)劃設(shè)計與城市改造的概述

(一)國土規(guī)劃設(shè)計的內(nèi)容

區(qū)域性的經(jīng)濟發(fā)展不可能覆蓋所有行業(yè),因此注重曲線的國土規(guī)劃設(shè)計更有利于不同區(qū)域的協(xié)同發(fā)展,也更符合未來共同富裕建設(shè)目標(biāo)。而國土規(guī)劃設(shè)計是指一定區(qū)范圍內(nèi)按照經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以及前景需求進行長期性的國土安排,尤其要在空間和時間兩條線上,符合國家對于土地資源的保護以及發(fā)展需求。我國以往的經(jīng)濟發(fā)展模式比較粗獷,缺少對國土規(guī)劃的科學(xué)設(shè)計,因此導(dǎo)致了國土資源利用不合理以及影響環(huán)境等問題,而部分地區(qū)單純追求經(jīng)濟效益,大規(guī)模的建設(shè)工業(yè)生產(chǎn)區(qū)域而產(chǎn)生的污染物,危害人們的身體健康。隨著當(dāng)前綠色生態(tài)理念逐步深入人心,國土規(guī)劃設(shè)計需要以國家未來的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)為主要基礎(chǔ),有效調(diào)配土地資源、實現(xiàn)合理的產(chǎn)業(yè)布局并完善對國土的開發(fā)與利用。

(二)城市改造的含義

我國經(jīng)濟發(fā)展速度不斷攀升,城市化的進程非常迅猛,但是由于前期的城市國土規(guī)劃缺少長遠性,因此已不能滿足現(xiàn)代化城市以及未來國家的發(fā)展需求,必須通過城市改造來提高國土資源利用效率。首先,一個城市中的住宅區(qū)占絕大部分,為了更好地方便居民,需要配套商業(yè)區(qū)以及金融區(qū),這樣才能平衡城市中不同區(qū)域功能。也要考慮城市的交通壓力,需要將不同區(qū)進行合理分散,防止部分區(qū)域交通壓力過大造成的阻塞,影響經(jīng)濟發(fā)展。其次,當(dāng)前的房價是社會關(guān)注的焦點,為了實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展需要,將商業(yè)區(qū)分散在住宅區(qū)周邊,既要給居民合理的生活出行空間,又要有效利用土地資源,更重要的是要將工業(yè)區(qū)與居民及商業(yè)區(qū)安排在合理的距離,以免造成影響。在空間有限的城市當(dāng)中要注重對老舊房屋的改造,充分利用空間緩解用地壓力。對于實體經(jīng)濟要大力扶持,有效提高土地利用資源,不斷增強我國的綜合實力。

三、城市改造對于國土規(guī)劃的影響

(一)環(huán)境影響

隨著人們物質(zhì)生活水平的不斷提高,廣大市民對于居住環(huán)境和居住質(zhì)量也有了更高要求,城市改造要關(guān)注對國土規(guī)劃的環(huán)境影響,在節(jié)約土地資源成本的同時要對城市進行保養(yǎng)性建設(shè),這種保養(yǎng)性建設(shè)包括對建筑景觀以及城市交通的美化,同時也包括對綠化建設(shè)、林業(yè)建設(shè)的覆蓋。在全新的生態(tài)發(fā)展理念下,要打造人與自然和諧相處的城市改造模式,保證城市內(nèi)的綠化率,同時要建立相應(yīng)的動態(tài)監(jiān)督機制,不僅要對土地開發(fā)行為進行監(jiān)督,還要對城市生態(tài)建設(shè)進行透明監(jiān)控,保證城市建設(shè)有序進行、防止資源被破壞和浪費。另外值得注意的是,當(dāng)前城市建設(shè)規(guī)模逐漸增大,場地硬化已經(jīng)成為城市排水中的重要問題,尤其遇到惡劣性天氣時很容易造成城市大范圍內(nèi)積水,因此要在土地空間規(guī)劃過程中考慮海綿型城市的建設(shè)發(fā)展理念,有效利用天然土壤對降水吸收的特點,防止硬化面積過大造成排水困難。

(二)服務(wù)影響

為人民服務(wù)一直以來都是我黨自身的發(fā)展目標(biāo),城市改造就是服務(wù)于人民的重要工作環(huán)節(jié),而城市改造則需要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r進行不斷優(yōu)化,部分城市老舊小區(qū)已不能滿足當(dāng)前人們的居住需求,因此應(yīng)適當(dāng)?shù)倪M行城市設(shè)施完善和更換。但是大拆大建已經(jīng)不符合我國的現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展特點,而是需要針對老舊小區(qū)進行合理規(guī)劃以及遷移,要秉承科學(xué)態(tài)度控制高層建筑,對老舊小區(qū)進行修繕和修復(fù),讓城市既體現(xiàn)出現(xiàn)代感又要表現(xiàn)出歷史發(fā)展變遷的風(fēng)貌,要考慮減少使用者的負(fù)擔(dān),可以通過修繕方式延長建筑物的使用壽命,防止資源被浪費。同時可以根據(jù)區(qū)性特點,建成具有特色的改造型老舊小區(qū)。

四、國土空間規(guī)劃設(shè)計的城市改造思考

(一)加速融合化頂層設(shè)計,實現(xiàn)國土資源合理配置

我國正處于深化改革的重要階段,國土空間規(guī)劃設(shè)計必須秉承高瞻遠矚、科學(xué)謹(jǐn)慎的態(tài)度。首先,通過加速融合化定向設(shè)計實現(xiàn)國土資源的合理配置,包括穩(wěn)固經(jīng)濟板塊下的頂層設(shè)計,要將農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)的城鄉(xiāng)內(nèi)三個區(qū)域進行融合統(tǒng)一管控,實現(xiàn)集中空間管理和分層基本權(quán)限劃分。既要注重基礎(chǔ)工業(yè)對于國民經(jīng)濟發(fā)展的影響,也要考慮生態(tài)環(huán)境對于有害排放物的容納底線,通過建設(shè)國土空間信息化數(shù)據(jù)平臺,早日實現(xiàn)我國碳達峰和碳中和的重要發(fā)展目標(biāo)。其次,不同城市有著不同的空間地理特征,因此要基于本地化的空間特點進行合理布局,讓城市建筑物適應(yīng)地形條件并設(shè)定建設(shè)邊界線,以保證城鎮(zhèn)建設(shè)的空間效果。要考慮建筑方案與生態(tài)環(huán)境建設(shè)進行統(tǒng)一融合,體現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展理念。另外,要注重目前城市土地資源的共同合理規(guī)劃,確保資源分配能最大程度地保證民生,將人民群眾對幸福生活的向往作為工作目標(biāo)。

(二)完善國土規(guī)劃管理體系,科學(xué)合理布局城市設(shè)施

國土規(guī)劃設(shè)計是一項較為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,需結(jié)合我國的法律法規(guī),針對不同城市的發(fā)展特點,需要不同部門進行協(xié)同合作,防止出現(xiàn)互相推諉現(xiàn)象。首先,各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的城市發(fā)展目標(biāo)優(yōu)化層級管理體系,針對國土空間規(guī)劃設(shè)計實施程序劃分編制職能、修改職能、審批職能以及監(jiān)管職能等,各職能部門要對上級的要求內(nèi)容和約束指標(biāo)進行嚴(yán)格落實,同時要發(fā)揮自身的管理職能進行工作內(nèi)容創(chuàng)新,要讓各職能部門各司其職,同時針對后期可能存在的問題要做到有責(zé)可追、有人可查。其次,綠色經(jīng)濟是我國未來整體經(jīng)濟發(fā)展的必然方向,因此各地區(qū)要充分發(fā)揮區(qū)域特色制定國土規(guī)劃指標(biāo),以滿足當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明發(fā)展需求,尤其要利用數(shù)據(jù)化信息網(wǎng)絡(luò)平臺,對國土空間規(guī)劃設(shè)計中的自然資源和地形地貌進行數(shù)據(jù)收集和分析,實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的智能化以及數(shù)據(jù)化目標(biāo)。最后,城市總體改造環(huán)節(jié)要考慮土地使用情況和建筑使用情況,注重土地使用和建筑使用之間的空間關(guān)系,在保護土地資源基礎(chǔ)上發(fā)揮城市改造優(yōu)勢,調(diào)動城市周邊協(xié)同經(jīng)濟發(fā)展,必要時可結(jié)合地區(qū)性的政策傾斜方式對生態(tài)建設(shè)提供支持。

(三)明確國土規(guī)劃設(shè)計利用指標(biāo),注重區(qū)域責(zé)任落實

國家的宏觀國土規(guī)劃是各地區(qū)國土設(shè)計利用的重要指示方向,但是各地區(qū)的國土規(guī)劃還應(yīng)結(jié)合區(qū)域性的發(fā)展特點,以彈性方式進行優(yōu)化調(diào)整,尤其要明確國土規(guī)劃設(shè)計利用指標(biāo)的構(gòu)建,將土地資源利用、經(jīng)濟發(fā)展需求、新增土地開發(fā)、耕地農(nóng)田復(fù)墾等作為重要的指標(biāo)內(nèi)容。在具體工作中要進行逐層分解、并選取各部門管控方式通過制定土地年度規(guī)劃和轉(zhuǎn)用方式,對各個地塊進行跟蹤調(diào)查,同時也鼓勵各地區(qū)的土地規(guī)劃報批以及流轉(zhuǎn)實行透明型公示方式,接受廣大社會的輿論監(jiān)督,進一步促進土地規(guī)劃利用指標(biāo)的落實。另外,值得注意的是隨著當(dāng)前國際形勢暗流涌動,城市的規(guī)劃發(fā)展不僅要考慮將經(jīng)濟進行外部延伸,還要考慮擴大自身的內(nèi)需發(fā)展,各地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展特點及階段需求,制定城市的主要發(fā)展目標(biāo),明確內(nèi)部優(yōu)勢、調(diào)整區(qū)域規(guī)劃空間以及布局,通過與周邊城市的協(xié)同發(fā)展提升整體的國家競爭實力。例如我國長三角地區(qū)是重要的工業(yè)生產(chǎn)基地,因此應(yīng)建立更加密集的交通運輸網(wǎng)絡(luò)、輻射周邊城市,形成省、市、縣三級條規(guī)劃制度,促進內(nèi)需經(jīng)濟循環(huán)發(fā)展,注重區(qū)域性的土地規(guī)劃、逐步形成全產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟鏈條。

(四)城市改造不斷探索開放形式,構(gòu)建合理建筑布局

我國在改革開放初期以計劃國有經(jīng)濟體制為主,因此大多需要政府財政進行撥款實現(xiàn)城市改造,到隨著當(dāng)前我國市場化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)成型,傳統(tǒng)的融資方式已不能滿足現(xiàn)代化社會發(fā)展需求,因此也出現(xiàn)了政府合作組織、社會組織以及多方協(xié)同開發(fā)的城市改造局面,為城市改造多元化發(fā)展提供了契機,因此相關(guān)部門及人員也應(yīng)該注重城市改造中不斷探索新的開放形式。首先,自從工業(yè)革命以來人類社會發(fā)生了翻天覆地的變化,但是我國進入工業(yè)時代的時間較晚,相較于歐美國家還有很長的路要走,因此可以注重其他發(fā)達國家的前期發(fā)展經(jīng)驗,但是不能完全的照搬與復(fù)制,而是要結(jié)合我國的區(qū)域性發(fā)展特點進行綜合考慮,實現(xiàn)具有中國特色的社會主義發(fā)展道路。其次,在城市改造過程中要注重多方面、多層次、多角度的相關(guān)建議,制定長遠性的戰(zhàn)略目標(biāo),并分析外部環(huán)境因素和內(nèi)部發(fā)展需求因素,以城市合理接受能力做基礎(chǔ),制定出考慮現(xiàn)實和未來的改造方案,強調(diào)城市改造的合理性、科學(xué)性以及可持續(xù)性。最后,城市改造還要考慮不同城市發(fā)展需求的微觀布局,包括居民區(qū)的延伸范圍、城市的交通軌道鋪設(shè)以及綠化建設(shè)覆蓋程度等。例如部分北方地區(qū)由于氣候較為干旱,尤其是春季和秋季的風(fēng)沙較大,可以沿著城市外沿進行綠化種植,以此鞏固水土、防風(fēng)固沙,而在城市內(nèi)部則應(yīng)注重水源的疏通利用,可以參考海綿城市的建設(shè)理念,利用城市改造提高居民的幸福指數(shù)。另外在城市改造過程中,還要注重政府與社會資金的有效融合,包括BOT、PPP以及TOT 等產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,注重林地建設(shè)、綠地建設(shè)與城市建設(shè)的合理規(guī)劃,打造生態(tài)型的全新城市框架。

結(jié)語

國土空間規(guī)劃設(shè)計所涉及的內(nèi)容較為龐雜,需要相關(guān)人員針對我國的國土空間現(xiàn)狀進行分析,并強調(diào)參考國土規(guī)劃設(shè)計以及城市改造互相影響范圍,從改造環(huán)境、提升服務(wù)兩方面作為切入點,加速融合化頂層設(shè)計,實現(xiàn)國土資源合理配置、完善國土規(guī)劃管理體系,科學(xué)合理布局城市設(shè)施、明確國土規(guī)劃設(shè)計利用指標(biāo),注重區(qū)域責(zé)任落實、城市改造不斷探索開放形式,構(gòu)建合理建筑布局。統(tǒng)籌不同地區(qū)的城市空間資源,探索全新的國土空間編制規(guī)劃方法,以政策為產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向,實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈條的協(xié)同進步,并根據(jù)人口聚集特點進行城市建設(shè)空間分配,堅持生態(tài)發(fā)展底線,促進我國城市的可持續(xù)發(fā)展。