走出鄉村治理困局的現實路徑：共治推進自治

王飛翔 蘇祖勤

摘要 尋找走出鄉村治理困局的路徑是鄉村振興的必然選擇和要求，實現鄉村社會的有效治理能推動鄉村社會全方位發展。但是，鄉村在社會轉型過程中面臨發展問題、穩定問題和民主問題的多重挑戰。究其緣由，既有鄉村政治力量處于非均衡狀態、村民自治中存在行政化的趨勢、缺乏科學的利益糾紛調解機制的現實因素，也有鄉村熟人社會具有內在特殊性的歷史因素。因此，破解鄉村治理困局可以采取以共治推進自治的治理思想進行統籌，通過治理機構改革、運行機制改革、自治制度改革3個方面的具體配套措施來保證鄉村治理有效目標的實現。

關鍵詞 鄉村治理;村民自治;利益;改革

中圖分類號 D422.6? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2022）11-0247-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.11.063

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

The Realistic Way Out of the Rural Governing Predicament：Co-governance to Promote Self-government

WANG Fei-xiang，SU Zu-qin

（Hubei Ethnic Area Economic and Social Development Research Center，College of Public Administration，South-Central Minzu University，Wuhan，Hubei 430070）

Abstract Finding the way out of the rural governing predicament is the inevitable choice and requirement of rural revitalization， and the effective governance of rural society can promote the all-round development of rural society. However， in the process of social transformation， rural areas are faced with multiple challenges of development， stability and democracy. The reasons are not only the unbalanced state of rural political power， the administrative trend in villagers’ autonomy， the lack of scientific interest dispute mediation mechanism， but also the historical factors with inherent particularity of rural acquaintance society. Therefore， to solve the dilemma of rural governance， we can take the idea of co-governance to promote self-government as a whole， and ensure the realization of the effective goal of rural governance through the reform of governance institutions， operation mechanism and autonomy system.

Key words Rural governance;Villagers’ self-governance;Benefit;Reform

村民自治源于廣西壯族自治區內村民的實踐，并在隨后形成正式的制度在全國范圍內進行推廣，這對于維護鄉村社會穩定、培育村民的民主能力、保障村民的合法權益產生了十分重大的作用。但是，經過長時間的運行和社會環境的變化，村民自治過程中出現了許多亟待解決的問題并形成了治理的困局。因此，如何走出鄉村治理的困局成為各級政府必須面對和解決的難題。2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中指出“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點”。2017年黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。基于此，探索走出鄉村治理困局的路徑，尋找鄉村治理有效化的方法，將有利于促進鄉村振興戰略的實施。

1 何為鄉村治理困局

鄉村作為我國社會的重要組成部分，其治理水平的高低會直接影響我國整體治理效果。改革開放40多年來，我國基層民主在建設取得長足發展同時，不斷出現的新問題也使鄉村逐漸陷入治理的困局中，嚴重阻礙了鄉村社會的發展。因此，欲求解鄉村治理困局，首先需厘清鄉村治理中存在的嚴峻問題，尋找到影響治理效果的癥結所在。

1.1 雙重危機影響鄉村社會可持續發展

雙重危機指一方面隨著我國城鎮化的進行，鄉村人口逐漸空心化、結構趨于老齡化抽空了村民自治的基石，另一方面補充鄉村發展力量的資本下鄉、人才返鄉所引入的人才又無法有效嵌入村民自治中。這兩方面問題交織的情況，既表現為鄉村本土發展力量的流失，又使其難以接受外生發展力量的補充，從而形成鄉村社會發展的桎梏。目前，隨著我國鄉村人口的快速流動，大量青壯年為了尋求更好的發展機會和獲取更優質的社會資源選擇進城務工，從而導致鄉村人口的大量流失和老齡化社會的提前到來。同時，由于鄉村人口老齡化，參與村務活動人員的知識結構、技能水平不足以支撐作出高質量的決策。更嚴峻的是，鄉村人口的流失導致支持鄉村發展的智力資源和人力資源不足，從而使鄉村的發展步伐難以加快。因此，政府為了促進鄉村的可持續發展，采取了一系列補救措施，其中就包括大力號召資本下鄉和人才返鄉。通過資本下鄉可以為鄉村帶來外部的人才、技術、資金和先進管理經驗，而人才返鄉則可以激活鄉村內生發展力。但是其中存在的問題是，雖然下鄉的經商人士、專家學者等和普通村民一樣作為鄉村事務的參與者和利益相關者，但是缺乏容納其參與鄉村治理的渠道和組織，也對其參與鄉村建設的積極性產生了負面影響。

1.2 鄉村矛盾交錯影響基層社會穩定

為了縮小城鄉差距，促進城鄉經濟社會一體化發展，讓城鄉居民共享經濟社會發展成果，我國政府不斷推進系統性和針對性的改革。鄉村在這個全面改革和社會轉型并舉的時期，原本的社會狀態也隨之發生了明顯的改變。其中負面的是，與鄉村發生聯系的各種利益主體間沖突加劇，進而導致了不和諧因素的出現，其具體體現為鄉村矛盾的復雜化、矛盾類型的多樣化以及矛盾主體的多元化[1]。

1.2.1 鄉村矛盾復雜化。

鄉村是個多利益主體共生、共存的場域，但是由于利益訴求的差異性和人物關系的復雜性，會導致沖突發生的幾率上升。同時，當多種利益沖突相互交織在一起的時候，一方面群體性事件發生的風險會增加，另一方面調解矛盾的難度也隨之上升。值得注意的是，相比于傳統的自然村，行政村范圍擴大的同時也會使矛盾糾紛變得更為復雜，需要多方加以重視。

1.2.2 矛盾類型紛繁化。一般而言，鄉村的矛盾可以分為兩類：傳統矛盾和現代矛盾。傳統矛盾是指早期就已經發酵于鄉村內部的家庭矛盾、鄰里矛盾、婚姻嫁娶矛盾、宅基地矛盾等問題。而伴隨著鄉村改革的推進和村民利益意識的提高，征地拆遷矛盾、土地流轉矛盾、勞資糾紛甚至是鄉村開發中產生的環保矛盾等現代商業社會的產物也開始在鄉村變得普遍。

1.2.3 矛盾主體多元化。

在傳統鄉村社會，矛盾主體基本是長期居住在本村的村民，由此產生的矛盾屬于鄉村內部的“家務事”。但是隨著鄉村社會流動性的增加和國家政策資源的傾斜，村民的交往范圍得到極大擴展且外來人士也開始介入鄉村內部活動。所以當鄉村產生矛盾后，涉及的主體不再只是村民和村干部，外部的政府及其公務員、返鄉的經商人士等都會被卷入其中。當鄉村社會的表面矛盾和深層矛盾、舊矛盾和新矛盾、小矛盾和大矛盾不斷出現和相互重疊的情況發生后，如果這些矛盾得不到及時和妥善解決，最終矛盾的爆發會對鄉村的肌體造成嚴重創傷，從而影響整個鄉村社會的穩定和和諧社會的建設。

1.3 基層民主弱化影響鄉村社會治理效果

在鄉村振興這個宏觀敘事背景下，基層民主是保證村民切實享有民主權利和促進鄉村發展的重要舉措。但是，目前鄉村社會的民主建設卻受到梗阻，其功能和作用也沒有得到完全有效發揮。從實際情況來看，民主弱化主要表現在以下兩方面。

1.3.1 自治主體弱化問題。

村民自治，顧名思義有村民才能實現自治，如果沒有村民的廣泛參與，那也意味著村民自治的虛化。盡管國家加大了對“三農”的扶持力度，但是由于多種因素的綜合作用，相較于城鎮的發展來說，許多鄉村的經濟實際上是處于衰敗和半衰敗狀態。因此，在資源相對有限的條件和市場化思想的沖擊下，部分村民主要強調個人經濟效益的追求和實現，但是對不涉及自身利益的鄉村政治卻顯得興趣寥寥。同時，選擇進城務工村民通常無法直接參與到村民自治中來，因此他們一般選擇不投票或是委托他人投票的方式間接參與選舉活動，而這種方式很難保證選舉的效果和促進鄉村民主政治的建設和發展。最后，由于寡頭治村[2]現象的存在，導致普通村民在這種情況下只能從形式上參與選舉活動。

1.3.2 制度供給不足問題。

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》），我國的戶籍制度與選舉制度緊密相連。戶籍制度在我國由來已久，在封建社會時期，官府通過戶籍制度對全國人口進行管理，并通過嚴苛規定把農民牢牢束縛在土地之上，借以穩固社會的經濟基礎并汲取鄉村的資源。新中國成立以后，村民獲得了法定的選舉權和被選舉權。同時，戶籍制度也成為村民參加選舉的重要依據?！洞褰M法》規定參加選舉需要是在本村擁有戶籍的村民，且戶籍不在本村，在本村居住1年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民也可以列入參加選舉的村民名單。但是通過資本下鄉和人才返鄉等方式進入鄉村活動并愿意推動鄉村發展的人士，一方面戶籍難以落戶于其服務的鄉村;另一方面由于社會角色的多元化，其個人也可能同時在其他地區居住和工作，難以滿足在鄉村居住1年以上的特殊條件。而這兩方面的原因導致鄉村既難以合理合法的方式引入外來力量促進鄉村民主發展，又使外來人才參與鄉村治理無根本性制度保障。

2 鄉村治理困局的成因分析

鄉村治理困局的形成有著其內在的緣由，傳統和現代問題的交織致使鄉村治理水平難以達到高位，從而影響鄉村社會民主政治的整體發展。

2.1 鄉村政治力量處于非均衡狀態

一般來說，鄉村社會的精英可以大致分為以下3類：具有公共權力的村干部;改革開放后的先富村民;掌握特定資源的能人。誠然，當鄉村政治力量處于均衡狀態時，精英治村能維持良善的鄉村秩序，提高鄉村治理的效能[2]。但是，當鄉村政治力量處于失衡狀態時，鄉村的自治空間會受到精英力量的侵蝕，從而使鄉村治理只具有民主的“軀殼”，而缺少民主的“靈魂”[3]。而且，因為普通村民的組織化程度低和占有資源的分散性、碎片化，所以難以形成對鄉村精英的有效制約。相反，鄉村精英可以通過對部分普通村民的收買形成可以掌控的“基本盤”，并以此積累重要的選舉資本從而借機進入鄉村的政治核心[4]。所以，普通村民在與鄉村精英的博弈中處于天然的弱勢地位。完全由鄉村精英把持鄉村治理，一方面不利于體現鄉村自治的精神，因為會致使民主選舉的虛化與民主管理、民主決策和民主監督的缺位，另一方面廣大普通村民對鄉村資源分配話語權的喪失，既導致部分村民的負氣“出逃”，又不利于從根本上保護廣大村民的根本利益。

2.2 村民自治中存在行政化的趨勢 村干部是通過村民自治機制選舉產生的、在“村兩委”擔任一定職務，并享受一定經濟待遇的工作人員。但是與國家公務員不同，村干部一般游離于國家行政體制左右，其主要身份不是國家行政干部而是不脫產的農民。近年來，隨著國家對鄉村的支持力度不斷增大和政府直接介入鄉村治理中，所以村干部需要大范圍、長時間與各級政府以及不同政府部門間產生直接聯系。由此，村委會逐漸成為上級政府的下屬機構、村干部成為了上級領導的下屬，村民自治受行政支配的情況逐漸變得普遍。具體表現在：一方面，村民治理中存在形式主義問題。村干部不僅要解決上級所規定需要完成的任務，而且還要應付多部門多頻次的檢查、填寫各類重復的表格和文件，嚴重耗費村級資源。另一方面，村干部逐漸專職化。但村干部的身份由農民轉化為專職化干部、由半脫產人員轉化為脫產人員、收入由誤工補貼轉化為正式工資以后，極有可能會導致村干部成為國家行政體制的一部分。當村干部專職化、村民自治行政化后，其發展將面臨兩個重大難題。其一是村干部可能會傾向于完成上級政府的考核和著重于考慮上級政府的要求，從而忽視村民的實際需要[5];其二是由于政府的背書，村干部產生的治理成本將直接轉嫁到政府，從而導致政府額外治理成本的付出。

2.3 鄉村熟人社會具有內在特殊性

費孝通先生曾述“從基層上看去，中國社會是鄉土性的”，且“鄉土社會在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會。常態的生活是終老是鄉……這是一個‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會”[6]。村民在彼此熟悉和了解的環境下，構造出一張復雜而又聯系緊密的關系網，最終形成了鄉村的“熟人社會”。在熟人社會中，血緣關系和地緣關系規定了村民的行為邏輯。而“人情”和“關系”則成為左右村民行為的關鍵因素。首先，人情在鄉村生活具有重要作用，因為其充當著村民間相互聯系和交換情感的載體。但是，過分依賴人情構建的社會關系，既不利于鄉村經濟的良性發展，又會降低鄉村對人才的黏性。其次，一方面以關系的遠近和薄厚代替契約或法律的規定，則會帶來權力尋租和腐敗滋生，不利于鄉村和諧社會建設;另一方面，當村民個人在外取得事業上的成功以后，一般會主動引導和帶領與之關系親密的村民一同離開鄉村并最終根植于城市。這種情況的出現，既導致了鄉村人才的流失，又導致了鄉村人口的大量失血。

2.4 缺乏科學的利益糾紛調解機制

新中國成立以后，受全能政府的影響，行政權力成為鄉村治理中的絕對權威，傳統鄉村的秩序和規則被大范圍消解[7]。但隨著改革開放的進行和市場化的浪潮席卷鄉村，鄉村的封閉局面被徹底打破。在這一過程中，鄉村的既定秩序和規則被進一步瓦解，在新的秩序和規則沒有被建立起來之前，鄉村產生的矛盾糾紛將無法實現內部消解。一方面，鄉村傳統的自我調解機制無法適應現代社會的變遷導致失效。在缺乏變動和遵循習俗的傳統社會，年長者對于年幼者具有天然的強約束力。但隨著鄉村社會流動性的增加和村民受教育程度的提高，德高的老人和威重的族長寄希望于用傳統鄉約、宗族禁約來調解矛盾糾紛的方式已不被普遍所接受[8]。另一方面，我國俗語有云“十里不同音，百里不同俗”，這從側面反映鄉村間差異性的存在。因此，村委會和村干部雖然具有調解鄉間糾紛的職責，但是完全利用法律處理鄉村矛盾糾紛，在涉及具體實施和執行層面則會存在操作性難題。同時，當在村民間、村民與村干部間，村民、村集體與外來資本或人員產生矛盾時，行動策略的選擇往往都是直接尋求政府部門的幫助，而不是首先在內部進行調解或是和解。

3 走出鄉村治理困局的路徑：共治推進自治

所謂共治，是指在黨的領導下，與鄉村發生聯系的各種利益主體通過既定的制度和組織共同參與鄉村治理。通過共治，可以對鄉村內外因素進行一體約束和積極利用，在推進村民自治發展的同時走出鄉村治理的困局。當然，共治的實現依賴于改革，具體舉措主要包括：治理機構改革、運行機制改革以及自治制度改革。所以從整體來看，如圖1所示，鄉村想要達到有效治理需要經過一定流程和路徑。

3.1 治理機構改革：柔性與剛性組織的合力作用

3.1.1 增設村社區理事會。

村社區理事會是以村民小組或自然村為基本單元，受村黨支部領導和村委會指導，由村民或其他具備相關資格的人共同推選產生，服務于鄉村發展的基層群眾性自治組織。村社區理事會應具備處理部分村級事務的職能，其成員應該包含村民代表;長期致力于本村發展的外來人士;村兩委成員或代表。羅西瑙[9]認為治理是由共同目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規定的職責，而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰而使別人服從。村社區理事會雖然不是法定的組織，也沒有強制性權力，即村社區理事會屬于鄉村內部的柔性組織。但是，作為村民實現自我選舉、自我組織、自我管理的重要載體，其體現了村民共同的價值追求，天然擁有廣泛的群眾基礎。因此，村社區理事會在村民自治和鄉村治理中具體特殊的功能和作用。設立村社區理事會主要基于以下目的：其一，為村民參與提供自治平臺，培育村民的自治能力;其二，為外鄉人員提供參與鄉村治理的渠道和平臺;其三，協調村民與政府的關系，形成兩者間緩沖地帶。當然，村社區理事會并不是促進鄉村治理發展的唯一選擇，各村還能根據實際需要增設不同的服務于村集體和村民的組織。

3.1.2 明確村代會作用。

村民代表會議是在人數較多或者居住分散的村，由村民委員會成員和村民代表組成，討論決定村民會議授權的事項并對村民委員會工作實行監督的機構。利用村民代表會議，可以有效避免村民由于受到空間限制難以長時間和高強度參與鄉村治理難題。但是從現階段情況來看，村民代表會議并沒有成為實質上的常設性機構，其作用也沒得到有效發揮。同時，當村委會及村干部的權力得到不斷強化，村民代表會議的地位則被相對弱化，從而導致村民代表會議變得有名無實。所以，必須強化村民代表會議的地位、明確村民代表會議的作用，保障其法定功能在村務工作中得以體現，才能真正推進村民自治。同時，作為法定村民自治的權力機構，村民代表會議與村民委員會是監督和被監督的關系。為了監督村干部的工作和達到鄉村法治的目標，在工作中充分挖掘村民代表會議的潛力是必要且可行的。

3.2 運行機制改革：內部與外部機制的共同約束

3.2.1 內部協調機制改革。

鄉村既是熟人社會，同時也是人情社會，在這種特殊環境下僅僅依靠國家正式的法律去塑造良善的鄉村社會秩序和化解村民各類的矛盾糾紛難以達到效果。在古代中國，官府制定的法律通常難以觸及處于基層的鄉村，因而鄉村自我發展出對村民個人行為以及集體行動邏輯進行約束和協調的村規民約。在現代語境下，村規民約應該是村民基于實現鄉村有效治理和推進村民自治發展的目的，依據黨的方針政策和國家法律法規共同制定，規范、約束和協調村民個人行為和村集體活動的一種規章制度。通過村規民約的制定和實施，一方面可以對現有法律形成補充，有利于化解鄉村內部的各類矛盾糾紛[10]。我國鄉村情況紛繁復雜且不同的村莊存在極大的差異性，難免會發生法律沒有涉及或是難以處理的事務。而村規民約主要是根據本村的實際情況而制定，具有強烈的地方色彩。所以，運用村規民約處理鄉村內部的矛盾糾紛具有更強的實用性和可操作性，產生的最終結果也能服眾。另一方面，有利于化解鄉村熟人社會的負面效果。由于村規民約是由村民共同制定，因此在某種意義上來說是管理鄉村內部事務的“法律”，其實施會促使村民按照制度行事，打破以往依靠人情、關系、“面子”進行鄉村治理的局面。而且，村規民約會成為村民維護自身利益的重要依據，避免完全由鄉村內部強勢政治力量完全壟斷話語權和解釋權的情況再次發生。

3.2.2 外部調解機制介入。

外部調節機制是指處理鄉村矛盾糾紛的外部調解組織和制度的總和，其包括行政調解和司法訴訟[11]。首先，從總體情況來看，村民的法治意識和法律知識都比較淡薄。所以行政機關和司法機關要積極聯合，下鄉對村民進行宣規普法，一方面增強村民對國家相關政策和法律制度的理解，另一方面要引導村民積極利用法律武器維護其合法權益，避免其采取過激和非法的手段。其次，要充實行政調解隊伍，采取定期駐村的方式協助村民調解矛盾糾紛。對于政府而言，需要加強行政調解員的培訓，提高行政調解員的素質，在拓展其專業知識的同時也要根據鄉村的實際完善調解方式。對于駐村的行政調解員而言，其要主動排查和處理矛盾糾紛和充當村民與政府間溝通的渠道，降低群體性事件發生的風險。在完成矛盾糾紛處理后，及時總結經驗發現解決矛盾糾紛的一般性規律。最后，要健全訴訟機制。根據鄉村的特殊情況，司法機關可以適當簡化現行訴訟程序，既能減少村民訴訟的障礙，又可以降低村民訴訟的成本。

3.3 自治制度改革：戶籍與選舉制度的一體建構

為了適應社會環境的變化和有效利用外來人才，可以選擇在現行鄉村選舉制度的基礎上進行改革。“判斷一個人當然不是看他的聲明，而是看他的行為;不是看他自稱如何如何，而是看他做些什么和實際是怎樣一個人”。對于積極參與鄉村建設，為鄉村發展作出重大貢獻、并受到廣大村民認可和支持的外鄉人士在經過一定服務年限后，可以報請村民會議同意并經過鄉鎮人民政府或者縣級人民政府備案，授予其“榮譽村民”的稱號和證書并使之免于戶籍制度的限制并享有與村民同樣的政治待遇。通過此項改革，既能將對鄉村具有認同感、歸屬感的外鄉人士以合法合規的方式納入鄉村治理中，有利于提高鄉村治理的水平。其次，被納入鄉村治理中的外鄉人士又能給鄉村發展提供必要的資源，為鄉村發展注入新的血液和活力。最后，鄉村人口流失在某種意義上就是發展不充分所導致的結果，當鄉村社會實現發展后能減緩甚至阻滯內部人才的外流，并吸引外出務工的本村人員返鄉。

4 結語

在現實生活中，人們通常會受到知識結構、個人能力、社會經驗等因素的制約，既無法尋找到解決問題的全部備選方案，又難以在紛繁復雜的環境中選擇最優的決策方案。所以，鄉村治理困局的解決不可能一蹴而就，但可以遵循滿意的原則尋找可能的方案，從而推動鄉村治理的不斷優化，達到鄉村治理體系和治理能力現代化的目標。同時，在堅持黨的領導和村民自治的前提下，各個鄉村還可以根據本村的實際采取不同的治理方式，其目的在于使廣大的鄉村變成一塊塊不同的“試驗田”，同時還可以防止鄉村治理“樣板化”。一方面，這樣既能提高村民自治的生命力和創新性，在不斷試驗和完善之中推進村民自治的發展和保證鄉村治理的效果;另一方面，鄉村治理方式多樣性的存在可以擴大其他鄉村可供借鑒的選擇面，使治理有效的鄉村帶動治理欠缺的鄉村發展，從而有利于提升我國鄉村的整體治理水平。

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