網格化轉型創新：城市社區基層公共服務網絡化治理改革邏輯

何繼新 付美佳

摘要：基層公共服務網絡化治理改革內嵌于網格化管理總情境中。但是基層社區網格化管理水平難以滿足網絡化治理改革的適應性困厄逐漸顯現出來，具體表現為四個方面：一是平臺共享與利益分割的矛盾，二是行政管控與社會聯動的矛盾，三是條口分遣與基層回應的矛盾，四是多網分立與統籌整合的矛盾。社區基層公共服務網絡化發展過程面臨著“增量轉變”“質量轉變”與“減量轉變”并存的三重轉變。鑒于網格化管理在三重轉變過程中發揮的重要作用，社區基層公共服務網絡化發展改革呈現出 “四全網格”的內在服務治理邏輯特點，即社區基層公共服務同時從全覆蓋服務、全內容服務、全主體服務及全過程服務四個不同服務治理維度共同推進公共服務網絡化治理改革。推進社區基層公共服務網絡化發展改革，需要系統分析網格化管理的“能”與“不能”，進而提供改革的新方向和新邏輯。

關鍵詞：網格化管理;基層公共服務;網絡化治理

中圖分類號：D63? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2022）03-0065-15

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會提出，推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能，加強基層社會治理隊伍建設，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺。這既正面回應了國內基層社會治理中的關鍵議題，又是破解基層服務管理難題，借助網格化服務管理平臺實現向治理型、質量型及精細型公共服務網絡化治理轉型的必經之路。公共服務網絡化是依托網格化管理諸多治理元素釋放多方協同網絡治理力量，進而優化基層社會治理模式的過程，反映在基層公共服務供給領域，就是從“增量”“質量”和“減量”三個層面入手促進公共服務治理轉型與升級，系統推進精準精細與高質高效的公共服務網絡化治理改革進程?；鶎庸卜站W絡化治理是一個復雜的系統工程，不僅需要堅持黨委領導與政府負責的統一，整體推進服務管理工作，也需要社會多元參與，協同黨政部門共同服務民眾，更需要民眾發揮主動性，融入基層治理之中，為社會治理增添新動能。目前來看，網格化管理已經成為基層社區公共服務供給中彰顯回應需求能力、服務持續能力、系統適應能力的重要表征，是提升基層公共服務治理效能的重要支撐。但是與公共服務網絡化治理的規范相比，當前公共服務網絡化治理改革實踐尚存明顯的差距。這種差距意味著，雖然公共服務網絡化治理已經成為基層社會發展的一種必然需要，但是社區基層公共服務網絡化治理改革的實踐過程不是簡單遵循“從傳統服務模式到網格化管理+網絡化治理模式”的簡單線性邏輯。從基層社會歷史變遷的總方向上看，雖然網格化管理模式已成為基層社會治理的基礎性戰略資源，日益對社區基層公共服務網絡化治理改革與發展產生關鍵性作用，但是，公共服務網絡化治理決不是緊跟網格化管理發展脈絡而發生相應的改革。那么，如果社區基層公共網絡化治理改革實踐不是遵循簡單線性邏輯，它又是一種什么邏輯？應該如何解釋當前網格化管理推動社區基層公共服務網絡化治理改革的實踐形態？

二、城市社區基層公共服務網絡化發展中“網格化轉型創新”的矛盾剖析

目前社區基層網格化管理水平的實際情況難以滿足基層公共服務網絡化治理改革的基本需要。究其原因，這與社區基層網格化管理水平不高的實際情境緊密相關。具體而言，社區基層網格化管理中的信息平臺、資源整合、服務機制等基本管理要素不能適應公共服務網絡化治理改革的需要。由此可見，基層社區公共服務網絡化治理改革主要矛盾是網格化管理水平不足與公共服務網絡化治理改革快速發展之間的矛盾，這個矛盾主要表現在四個方面。

（一）平臺共享與利益分割的矛盾

在公共服務網絡化治理改革的推動下，各網格層級管理部門的數據信息共享性正日益凸顯，數據信息共享性與各網格層級部門利益分異之間的矛盾也逐漸顯現。這個矛盾是由網格化管理服務系統平臺的層級設置決定的。一方面，基層社區網格管理部門利益對平臺共享構成挑戰。從基層網格部門的角度上看，社區網格管理部門并不完全是街道與市級網格指揮決策中心的“附屬品”，而是以基層公共服務核心“兜底者”和“受理者”的形式存在，并以社區中的人、事、物、情、地、組織為管理對象，通過下訪、走訪、回訪等形式主動服務民眾，全面系統掌握著社區內人口信息、事件信息、安監信息等綜合業務信息[1]，而這些信息自然成為社區網格管理部門最為重要的資源和利益源頭之一。因此，在公共服務網絡化治理中，平臺數據信息面臨著“基層部門圈地”的共享窘境，促進基層社區網格管理部門信息資源利益在平臺充分共享和融合貫通，自然成為各層級管理部門協同開展公共服務最為關鍵的業務之一。 另一方面，網格縱向層級部門利益對平臺共享造成阻礙。從層級分布的角度上看，在市、區、街道、社區、網格五級聯動的公共服務層級結構框架下，街道網格管理部門與區職能部門處于并列層級，社區內網格往往接受“雙重管理”，難免會出現利益交叉和權責關系錯位。實際上，網格化平臺中任何一個層級都不能完全掌握數據信息的所有權，而是由五級網格層級部門在“自上而下+自下而上”的服務管理流程中系統掌握，這對于基層網格化公共服務平臺共享無疑是一種阻礙。

（二）行政管控與社會聯動的矛盾

基層社區公共服務網絡化治理水平欠缺的原因之一是政府職能部門行政管控與社會力量聯動之間的矛盾。社會多元主體的前端參與是網格化公共服務的核心要旨，也是公共服務事務管理方式區別于傳統服務管理方式的關鍵所在。但是，行政管控方式強化了政府職能部門對基層公共服務的單向管理，壓縮了社會力量及社區自治空間。一方面，網格化管理情境下的網絡化公共服務存在政府職能與行政力量下沉不力的狀況?；鶎由鐣卫硇赂窬忠ㄟ^拓寬政府職能和加快行政力量下沉來實現，這意味著，政府在公共服務治理中是主導而不再是唯一。然而，在網格化管理情境下，政府在基層公共服務治理中仍然沒有擺脫傳統的線性單向管控思維與邏輯，尤其在為了實現精準精細化、高質高效化目標時，政府職能部門往往會出現功能不全、權責不明和強力下沉行政權力的情況。另一方面，政府職能部門與社會多元主體的互聯互動難以適應基層公共服務網絡化治理和網格化管理的要求。基層網格化公共服務往往是以政府強勁縱向指揮為標準進行的，這與公共服務網絡化所應遵循的多元橫向互動標準存在矛盾。一些由政府掌控的公共服務供給工作可能通過多方社會力量參與反而能產生最優效果。因此，如何在網格化管理中協調行政管控與社會聯動的矛盾，以推動基層公共服務共治格局的形成，是基層公共服務網絡化治理改革的一個難題。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

（三）條口分遣與基層回應的矛盾

基層社區的公共服務網絡化治理還面臨著網格管理系統內的沖突性問題。根據沖突管理理論，積極的沖突對社會的組合、控制社會變遷等有重要的作用。但是，在智能化時代，基層網格服務系統內部具有沖突性。這種服務沖突表現為公共服務工作條口分遣與基層回應服務需求之間的矛盾。不同于一般工作，公共服務治理中的服務分遣與基層回應是高度統一的，換言之，網格條口一旦出現信息壁壘問題，實際上加大了基層回應服務需求的難度[2]。在以網格化作為服務管理手段的背景下，條口工作分遣與社區回應都是在網格信息服務平臺內進行的。因此，條口工作分遣應當是借助訪問層與技術層來實現，而調度指揮服務則是對條口分遣的響應，由基層網格平臺的應用層開展服務工作。兩者之間的基本關系是，條口工作分遣決定了基層如何回應，而基層回應反作用于條口分遣精準性。在這種基本關系下，條口分遣與基層回應之間的矛盾不會表現出來，網格化公共服務供給的沖突性也不突出。但是，在網格化推動基層公共服務網絡化治理改革的背景下，加強基層回應滿足民眾利益訴求已經成為一個改革趨勢。基層回應開始從條口工作體制中分割出來，兩者的矛盾日益凸顯，基層網格公共服務沖突性也逐漸顯現。這種服務沖突導致兩個方面的消極效應。一方面，服務沖突削減了基層組織處理條口工作的靈活性，這就意味著網格內利益沖突會擴散到網格之外，那么基層社區為了防止更大規?；驖撛诘姆绽鏇_突，需要在服務需求回應與工作條口對接之間取得均衡，這就放緩了公共服務網絡化治理改革的進程。另一方面，服務沖突削弱了基層網格化管理平臺的運作效果。由于網格應用層是通過網格化管理、綜合業務管理與互聯網+民生服務管理等模塊處理公共服務事項，服務事項分遣要分別精準接入對應的管理模塊之中，而作為負責條口工作分遣的訪問層和技術層難以實現一一精準分遣，從而對基層公共服務網絡化治理系統支持能力減低。可見，面對服務沖突所帶來的消極效應，基層社區還缺乏對此進行結構性管理的系統思考與平臺準備。

（四）多網分立與統籌整合的矛盾

基層網格化服務管理功能受限的首要制約因素是多網分立與統籌整合的矛盾。多個網格分立是基層公共服務治理的基本形態，也是社區內部整合資源方式的體現。但是，基層社區網格設立方式逐漸多樣化，以及社區各網格之間的分異化與規?；紝⒓哟蟾黝惙召Y源統籌整合難度，這也是基層公共服務網絡化治理改革的一個難題。一方面，基層公共服務治理形態的轉變要通過網網聯動來實現，這意味著，必須要以網絡技術為基礎手段打破網格與網格之間的“孤島現象”[3]。然而，一直以來，基層網格化管理是按照“誰的網格誰負責”的多網分立負責制原則運行的，基層網格化管理系統平臺未能有效依托網絡技術對各網格模塊統籌整合。因此，網絡技術在多網整合上存在一定的固化難度與現實阻礙，尤其是對于各網格系統內衍生出來的其他相關服務模塊，基層公共服務的網絡技術整合水平存在明顯的低效能，基層社區在多網格之間未充分利用已有的網絡技術設施進行整合。另一方面，整體化公共服務治理運作模式難以滿足多網格對各類服務資源的需求。多網分立需要確保資源因格而異，應在掌握網格內的人、地、事、物、情等基礎數據的前提下進行。但是基層公共服務統籌工作是以“整體性原則”進行資源下沉的，這與多網分立所遵循的“因地制宜性原則”存在矛盾，一些網格內急需的服務資源經過網格資源整合層之后不能及時獲取。因此，如何在各類服務資源上實現網間分立與整合的統一，以匹配基層公共服務網格化管理模式，是基層公共服務轉向網絡化治理新樣態的一個關鍵路徑。

三、功能定位：網格化管理與城市社區基層公共服務網絡化發展的關系

（一）網格化管理使基層公共服務網絡化體系更具開放性

基于數字信息技術整合公共服務資源向社區民眾提供差異化、多元化、便捷化、精細化服務是網格化管理的核心要義。正如習近平總書記所說，“基層公共服務關鍵看實效，要提高針對性，老百姓需要什么，我們就做什么”。網格化管理中社區居民個性化和多樣化公共服務需求將促使基層公共服務網絡化體系由封閉走向開放的形態。在實現社會治理精準精細化、高質高效化的目標指引下，城市社區借助大數據、云平臺和社會化媒體等全新信息技術鏈接網格管理服務資源，充分利用網絡技術加權和賦能基層公共服務多方協同供給治理要素，實現公共服務信息共享共通，逐步消解各種供給主體和社區民眾之間的公共服務信息、知識、能力、技術等多維差異，高效完整傳遞和對接公共服務需求信號，搭建多主體互動、信息互通、資源互聯的復合整體性網絡體系。通過網格化管理服務模式打造開放的基層公共服務網絡化體系，將有助于供給結構從單一治理向多元共治轉型，推動社區公共服務供給治理從經驗、粗放、呆板、被動向科學、精細、敏捷和主動轉變，促進服務治理重心向基層下沉和資源力量向網格集聚，形成更為包容開放、條塊協同、共建共治共享的城市基層治理新格局。

（二）網格化管理使基層公共服務決策更具科學性

網格化管理作為一種基于數字信息技術所形成的社會創新治理方式，充分利用大數據、物聯網、云平臺、人工智能等技術采集需求數據、儲存服務信息、實時整合跟蹤，突出智慧要素，統籌智慧安防、智慧醫療、智慧養老、智慧家政、智慧物業、智慧城管等資源，為基層公共服務供給治理提供系統化、全面化、科學化接口。一方面，網格管理中心通過與不同公共服務部門無縫對接，將各網格模塊信息系統中所產生的時間、空間數據可視化，建立大數據庫，深度挖掘公共服務需求，確保社區公共服務供給決策的科學性[4]。另一方面，網格化管理中的動態模型構建及平臺式指揮調度系統，能夠強化基層公共服務項目輔助科學決策的能力水平，促進多部門和多主體聯動處置、指揮調度，并通過基礎數據庫平臺，全面精準把握人、地、事、物、情、組織的底層海量數據，為資源共享、協同行動和組織決策提供底座支撐。

（三）網格化管理使基層公共服務更具精細精準性6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

長期以來，基層公共服務供給更多依賴經驗和主觀評估，基層服務治理長期存在著“看得見的管不了，管得了的看不見”的情況，從而導致基層公共服務供給過程中往往出現服務對象不細、服務鏈條不深、服務范圍不廣、服務內容不全、服務運作粗放等“非精細非精準”的實踐困厄。在社會治理智能化的背景下，網格化治理技術可以實現“精細入微”的數據搜集與處理，加之“網格+黨建”“網格+自治”“網格+服務”等模式，以及精細網格權責劃分、跟蹤和責任層級落實，也可以全方位、多模態、立體化、廣覆蓋地搜集民意、分析民需、表達民情、滿足民愿，能夠以空間具象化網格內的實時數據和累積數據為基礎，及時識別和分析社區民眾多樣化需求和社區安全風險態勢，精準研判出社區人、物、空間、組織的關聯性，以此為發現和挖掘基層公共服務治理中存在的深層次、潛在隱性問題，從而有效提升基層公共服務治理的精細精準性。換言之，基于網格化管理的基層公共服務使得公共服務供需對接更精準、公共服務績效管理更高效、公共服務決策水平更科學、公共服務資源整合更有力、公共服務供給體系更完善。

（四）網格化管理使基層公共服務治理更具減負增效性

實現社區治理能力現代化的關鍵路徑在于基層公共服務供給符合既細又精的工作標準，提倡和推進基層公共服務治理減負增效。社區公共服務治理減負增效是一項復雜的系統工程，需要從如何進行工作減負，需要減負什么以及達到何種增效目標等全面切入，成為基層有效防止社區公共服務工作減負增效效果反彈的治理邏輯[5]。網格化管理模式依托現代信息技術和管理理念，搭建一個事件采集——街道響應——配置人員——處置辦結的綜合服務管理平臺，所有社區各類公共服務工作臺賬都以這一平臺為媒介，由“多系統多報表”精簡為“單系統單報表”，規避了公共服務信息重復錄入、案件多頭受理、事務多頭管理的問題，使社區基層不同服務系統間實現信息共享、業務協同和同步更新，極大地減輕了社區服務負擔。另外，利用網格化管理，算清服務明白賬，明確基層服務空間、部門、流程、權責關系，通過在網格中最多跑一次、網格工作事項清單動態化管理和網格準入服務事項機制，避免服務反彈、責任甩鍋、考評過多、無序放權等問題，從根源上減輕基層公共服務工作負擔，提高服務效率。

（五）網格化管理使基層公共服務全面監督更具力度性

當前，基層公共權力監督機制仍不完善，加之監督主體能動性不足，往往導致公共服務資源及設施出現配置失衡問題。由此，以“縱向到底、橫向到邊”的網格化管理為載體，建立起個人責任兜底——網格網塊到底——層級工作落實——分級分部管理——全面監管覆蓋的公共服務監督網絡體系，可以極大促進社區基層公共服務供給效能，確保公共服務權力監督服務效能。一方面，可以通過開展網格實時監督分析會，將公共服務監督事項模塊化，縮短監督距離，有針對性地對網格員開展公共服務工作培訓，發揮監督實際效用，實現基層公共服務監督常態化。另一方面，可以通過網格員全面掌握社區民眾公共服務需求，聯結網格內黨組織、網格長、樓棟長、社區民眾以及社區志愿者，優化整合公共服務資源，對公共服務供給工作開展全面且深入的監督，提高權力監督力度?？梢?，依托網格化管理強化社區基層公共服務監督力度的核心要義就是要在基層公共服務治理中變傳統粗放管理為精細精準監督，集聚公共服務資源，明確各層各級職責，細化監督范圍，真正把握和滿足社區民眾所需、所求和所愿[6]。

（六）網格化管理使基層公共服務協同更具廣泛性

網格化管理重在實現共建共治共享的基層社會治理格局，充分發揮組織和動員基層廣大民眾和社會力量的重要功能，這與在基層公共服務治理中強調和突出多方協同合作功能的廣泛協同治理理念如出一轍。從社區基層公共服務資源整合來看，網格化管理的核心邏輯在于實現和打造一個基層服務網絡化嵌套、大規模社會再組織化和有效服務單元整合新秩序。通過下沉治理重心和整合治理資源，支持相關社會組織參與網格管理服務工作，發揮黨員網格員的主導作用，充分動員社會力量，增強基層公共服務供給效能。從社區基層公共服務關系網絡來看，網格化管理具有全要素、系統性、智能化、泛資源、多維度特征，以網格為單元形成多元主體協同合作的關系網絡和制度化的協同供給治理空間，可以引導促進網格內的各類資源對外開放，使基層社區在提供公共服務過程中能夠持續建立起橫向和縱向的社會關系網絡，促使多方主體之間形成一種合作、友愛、信任、互助的良好關系[7]，且越緊密、越完善、越多元的社會關系網絡，越會帶來更多的社會資本融入社區基層公共服務治理之中，不斷地為基層公共服務供給治理賦能，提升績效達標率，形成一種動態均衡化的良性循環（見圖1）。

四、三重轉變：網格化管理催生城市社區基層公共服務網絡化改革發展的情境

當前的理論研究大多集中于網格化管理的實踐功能形態，并未著重關注到網格化管理對社區基層公共服務網絡化治理的內在催生作用。事實上，任何一個社區公共服務網絡化治理都應該是對網格化管理的更高修正與超越。具體而言，依托網格化管理將更多的治理元素融入基層公共服務供給之中，通過釋放多方協同網絡治理力量為創新和優化社區基層公共服務網絡化治理模式和機制增添了新動能，實現社區公共服務供給“增量”“質量”及“減量”的轉變是社區基層公共服務網絡化改革發展的總情境。在這一總情境下，三重轉變的有效實現則成為塑造社區基層公共服務網絡化改革發展邏輯的關鍵要素。

（一）“增量轉變”：“管控型服務”向“治理型服務”轉變

從參與主體來看，政府長期在社區基層公共服務供給中扮演起決定性作用的主導者。雖然在整合社區基層公共服務資源方面，這種管控型服務有利于整合社會各種資源，為社區基層公共服務供給建設提供了堅實的物質基礎。但是，自黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、社區民眾自治良性互動”以來，通過網格化管理激發多方主體共同參與社區基層公共服務治理愈發為政府和社會所重視，由此，推動從以“自上而下”管理為重心的管控型服務向以社區網格化管理為重心的調適性服務，成為網絡化治理轉型的一個核心要素。在這個轉型過程中，政府需要著重應對基層公共服務增量轉變，即通過吸引聯結社會力量參與基層公共服務進而增加社區公共服務有效供給總量規模。而在這個增量轉變的過程中，除了著重強調公共服務供給數量規模外，還需要特別注意，管控和治理又往往是基層公共服務供給中的兩種不同服務形式。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

網格化服務管理是一個強調規范化、專業化、標準化、精細化和高效化的服務管理過程，它需要促進治理資源向網格集中、向基層傾斜、向需求聚焦。其中，政府作為管控者在某種程度上是推動網格化服務管理建設發展的關鍵要素[8]，在網格化服務與社區服務網絡化治理交叉融合發展中，需要明確管控型服務與治理型服務的基本邏輯關系，即治理型服務是管控型服務的再造升級。但是管控型服務下的社區公共服務網絡化治理水平總體處于較低層次，網格化服務管理也相對粗放，從而降低了社區基層公共服務整體治理的效果。由此，基層公共服務治理若想實現從管控型服務向治理型服務的轉型，既需要從廣域覆蓋性和縱深性突出社區網格化服務管理的重要意義，也需要在提升社區公共服務網絡化治理水平過程中加強多主體、多環節、多資源、多平臺、多領域的協同融合能力，其目的就是強調從增量轉變的角度提高社區基層公共服務供給效能和需求體驗。

（二）“質量轉變”：“模糊性服務”向“精細型服務”轉變

城市社區基層公共服務網絡化改革除了要實現增量轉變外，還要實現質量轉變。這主要是因為公共服務需求爆發式增長與無效供給的矛盾日漸凸顯，民眾對公共服務需求的多樣精細期待與供給主體服務意愿不高之間存在失衡性問題。一方面，網格化管理情境下公共服務供給主體主要通過對民眾服務需求和偏好預估研判進行公共服務決策。公共服務供給決策與民眾精細化服務需求之間往往出現偏差，在民眾對公共服務需求已經呈現出多元化、個性化和精細化的樣態特征時，基層公共服務治理仍遵循傳統的模糊化供給治理模式[9]。另一方面，基層公共服務供給主體往往以服務績效考核為標準來回應民眾訴求。在現有的網格化考評機制和多元考評體系下，績效依然是基層公共服務供給的核心導向。因此，對于與績效提升密切相關的公共服務需求，供給主體往往表現出較強的服務意愿，導致供給形式大于內容。與之相反，對于不能直接與服務績效考核掛鉤的公共服務項目，供給主體則服務意愿不高，與民眾需求脫節。造成這個失衡性矛盾的關鍵在于供給主體對民眾的多樣需求缺乏精準的研判，從而造成基層網格化公共服務供給中“大概式”的模糊化管理。這意味著，多樣精細需求與服務意愿水平的高度調試匹配是基層公共服務從模糊型向精細型轉變的關鍵。

（三）“減量轉變”：“全能型服務”向“高效型服務”轉變

基層公共服務治理除了向治理型服務與精細型服務轉變，還要向高效型服務轉變，實現這一轉變需要著力解決全能服務模式與服務負擔過重問題。一方面，基層網絡化公共服務治理尚具有很強的行政化色彩，并未擺脫全能政府服務模式。在當前的網格化管理模式下，政府職能部門將各項公共服務事務下放到社區網格之中，然而，對于資源、權力的下沉力度卻遠遠不夠，導致基層公共服務供給能力欠缺[10]。因此，政府要理清職能邊界，與市場、社會力量共同形成橫向協同合作關系，實現公共服務供給的分散化承擔并促使其高效運行。另一方面，通過網格化管理和信息化技術整合共享，實現網格信息采集的及時性、準確性，打造網格事務閉環式處置流程，解決多部門、重復性報表問題，促進多網合一，杜絕痕跡主義，真正在基層服務治理中實現減負增效和賦能賦權，從低效、瑣碎、懸浮式服務向高效、系統、落地式服務轉變，充分借助“網格化+信息化”一體化模式賦予社區基層公共服務新動能，切實減輕基層公共服務網絡化治理載荷負重。

五、四全網格：城市社區基層公共服務網絡化發展改革的內在邏輯

為了實現基層公共服務網絡化治理的三重轉變，社區公共服務治理改革必然要遵循一個多維度協同推進的“四全網格”服務創新邏輯。具體而言，為了使社區公共服務網絡化治理同時向治理型服務、精細型服務和高效型服務三個維度轉型，網格化管理同時要從全覆蓋服務、全內容服務、全主體服務和全過程服務四個不同服務治理維度共同推進基層公共服務網絡化治理改革（見圖2）。

（一）全覆蓋服務改革邏輯

全覆蓋服務是指社區依據其實際場域劃分出若干管理服務網格，按照規范定格、嚴格定人、明確定責的原則，將街道、社區、樓宇無縫鏈接起來，確保每個家庭、每個社區民眾都處于網格之中，以“橫向到邊、縱向到底”的服務格局為民眾提供全方位服務。在網格化管理中，全覆蓋服務在一定程度上反映了社區民眾對公共服務多樣化需求的概況，從而對提升基層公共服務質量形成倒逼推動力。從覆蓋屬性來看，全覆蓋服務內涵具體包括以下幾個方面。

第一，從空間全覆蓋來看，為了將公共服務覆蓋至社區的全部區域、單位及個人等，全覆蓋服務主要是借助網格綜合服務平臺，依據人口分布特點、人口數量、空間設施便捷性等標準劃分出若干個基礎網格[11]。這些基礎網格可提供養老服務、教育服務、文化服務、醫療服務、體育服務等涉及民眾生產生活的基本服務需求，通過充分考慮社區地理空間和民眾需求特征，做到空間服務全覆蓋，服務民眾全時段。

第二，從資源全覆蓋來看，全覆蓋服務主要是權力、人力、財力、物力等綜合資源的一種動態下沉。資源下沉到基層社區是公共服務供給創新之路中的生動樣本。隨著社會治理發展下沉力度不斷變化，資源下沉已成為基層公共服務治理的必要支撐條件，它所產生的效應是推動網格內的公共服務逐步延伸至每一棟樓宇、每一個家庭之中，是實現全覆蓋服務的關鍵觸點。

第三，從技術全覆蓋來看，全覆蓋服務主要依托于信息化技術。社區將公共服務需求與服務資源動態整合歸附于網絡地圖、現代通訊等智能綜合服務平臺中，借助網絡平臺技術整合社區網格內各種不同類型的公共服務內容。尤其是隨著現代信息技術在基層社會治理創新過程中的廣泛運用，網格技術與“人治”為本理念的深度融合已經成為影響基層公共服務供給網絡化治理程度的關鍵因素。

（二）全內容服務改革邏輯

全內容服務是指基層社區明確其職責功能定位對各類資源進行最大限度的整合、集聚和利用，將公共服務內容縮小且全面地黏附在小網格之內。相較于全覆蓋服務而言，全內容服務更體現了層次化的特征，主要表現在以下幾個層面上。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

第一，從宏觀層面上看，網格全內容服務來源于基層公共服務的綜合化。與全覆蓋服務不同，全內容服務不是通過網格劃分的途徑獲得，而是基于全科綜合網格平臺的打造，將基層社區工作者對公共服務的認知由線性上升到系統，依據網格數據結構實時收集社區民眾的多樣化服務需求并對其進行標準量化，擴充公共服務內容。全內容服務不僅需要依賴全科綜合網格平臺，還需要利用信息化技術實現全內容服務的精細化、智慧化、高效化。

第二，從中觀層面上看，網格全內容服務主要表現為網格內公共服務的均等化。讓網格內的社區民眾都能享受到機會均等、水平均等和結果均等的公共服務是基層公共服務供給的核心導向。這種網格均等化服務需要搜集、分析、研判社區民眾及其分異化服務需求，它所反映的是不同民眾、群體等公共服務受眾客體由于主、客觀因素的影響具有異構性、差異性和多樣性特征。因此，全內容均等化服務需要結合社區民眾行為特征、需求特征、個人特征等進行綜合動態研判。

第三，從微觀層面上看，網格全內容服務的核心歸宿是因人、因事、因時、因地提供精細化公共服務。精細化公共服務不單單是發現和解決各種社區公共服務風險和問題，也要結合民眾顯性和隱性需求，實時針對社區公共服務事務進行精細化服務場景設計，從深化基層公共服務網絡化微治理上入手，最大限度滿足社區民眾全內容服務需求[12]。

（三）全主體服務改革邏輯

全主體服務是指城市社區中不同主體按照業務圈層，通過多向彌合協同實現基層公共服務事務管理。由于網格化管理中政府及其職能部門難以提供“緊盯不放、緊盯不動”的密集化服務，需要將不同圈層的主體納入到網格化服務中來，真正構建起共建共治共享的基層社會治理新格局。從不同服務主體看，全主體服務主要可以分為以下幾個圈層。

第一，從外圈層來看，政府作為基層公共服務供給治理元素中的主導供給主體，通過發揮公共管理和公共服務職能，保證公共服務系統的正常運行。具體到社區網格化管理中，政府及其職能部門為了實現公共服務管理效能，需要強化多方面服務功能，包括對社區網格的日常管理、科學決策、應急管理、服務需求反饋等功能，通過將這些服務功能納入公共服務運行系統之中轉化為管理服務資源，進而成為基層公共服務治理的重要支撐。

第二，從中圈層來看，各類社會組織、企事業單位、私人機構等為拓展網格公共服務功能以及基層公共服務多維發展治理提供了可能[13]。這類服務主體的參與可以在某些特定領域填補政府服務空缺或短板，以市場化的方式向網格內民眾提供公共服務。雖然在網格化管理中政府處于主導地位，但是政府部門、社會組織以及社區組織等之間的縱橫聯動、負載平衡、協同共生的公共服務網絡化體系已逐漸生成，將多元參與主體的服務和活動納入公共服務系統中，實現網格內服務的多向反饋、多向互動、多向供給。

第三，從內圈層來看，社區黨組織、社區居委會、社區物業、網格長、網格員及社區民眾成為社區網格化公共服務供給中不可或缺的重要治理元素。內圈層是收集、分析、研判、反饋民眾公共服務需求的核心圈層。它以黨建引領網格化為核心、社區各類自治組織為驅動，細化多層級網格為載體、社區民眾參與為導向，形成一個社區自治系統、網格信息數據及服務資源共享的供給新體系，從而確?；鶎庸卜杖黧w觸角延伸至社區每個網格之中。

（四）全過程服務改革邏輯

全過程服務是秉持著早發現、早上報、早處置、早反饋、早優化的全過程服務原則，對網格內的全過程服務需求節點進行識別和整合，構建從公共服務需求信息搜集到問題處置再到優化服務的體系，從網格化公共服務全過程流程來看，可以分為以下幾個環節。

第一，從需求表達環節來看，社區民眾的公共服務需求表達成為全過程服務的關鍵突破口。在此環節，基層社區為了了解民眾公共服務需求偏好，不僅需要優化網格信息采集，區塊分解民眾需求，為服務需求表達夯實基礎[14]，還要依托四級網格結構，讓網格員成為服務需求傾聽者，暢通民眾需求表達渠道，并快速將需求信息逐級上報，高效實現民眾服務需求與公共服務供給的對接。

第二，從問題處置環節來看，分為預測可控制問題和解決已發生問題。預測可控制問題需要一線網格人員及時根據需求信息建立潛在服務問題案卷，判斷發生的可能性并竭力將其控制在萌芽狀態。而對于臨時或應急的公共服務問題，需要根據問題的輕重緩急上報給不同層級部門，比如，突發應急問題就轉到網格應急服務中心，需要多部門協同解決的疑難或長期歷史遺留問題就轉到網格指揮中心等。問題處置環節囊括了“預判——立案——控制”和“預判——立案——派遣——處置”雙重流程，是在全過程服務中的關鍵流程節點。

第三，從優化服務環節來看，全過程服務流程再造的主要依據是公共服務效果反饋及其再優化。這要通過完善公共設施保障服務，考核評價網格工作人員、職能部門等服務情況，優化通報、激勵、培訓、監督等機制來實現，在網格化公共服務管理中真正形成發現——分析——上報——派遣——處置——反饋——再優化的服務體系，從而激發基層公共服務供給效能。

（五）“四全網格”服務治理方式

“四全網格”服務治理是基層社區公共服務網絡化治理改革回應“三重轉變”的基本治理方式（見圖3）。

一方面，“四全網格”服務創新了基層社會公共服務治理方式?！八娜W格”能夠在一定程度反映基層社會服務管理需要，有助于基層社區根據社會服務管理需要改革公共服務治理方式，提高公共服務供給效率，進而有效擴容公共服務供給總量。但與此同時，社區網格化管理的價值目標存在差異化，各個參與主體由于地位的不平等，所追求的社區治理目標也有所不同。從這個角度看，“四全網格”服務治理在協調基層社區服務的公共價值以及創新公共服務理念方面有著舉足輕重的作用。另一方面，“四全網格”服務治理方式是迎合社區民眾多樣化公共服務需求的必然結果，有利于平衡多方參與主體地位，均衡網格化服務管理價值目標，不僅全面反映了基層服務管理需求，而且能夠動態化、立體化地共享信息、跟蹤服務、發現問題、整合資源、覆蓋服務，精準精細滿足民眾各方面公共服務需求。可以說，“四全網格”服務可以有效回應社區網格化管理中出現的盲區和真空地帶，有助于基層社區更為精確地進行社區治理與提供公共服務。當然，“四全網格”服務治理方式在基層社會治理走向新形態進程中發揮著重要作用，但在社區公共服務網絡化發展中，四種全網格服務治理方式往往被擠壓在同一個時空維度中，無疑加大了公共服務網絡化改革的難度。因此，即使從網格化管理模式向網絡化治理轉型是基層社會治理發展的需要，但它絕不是一個簡單粗淺的線性邏輯，而是全覆蓋服務、全內容服務、全主體服務與全過程服務疊加的“四全網格”服務邏輯。綜上，基層公共服務網絡化改革和網格化管理的交融并不是傳統、線性、單一的改革創新模式，只有在“場域優化——整合動力——深化改革”的框架下，才能夠全面深入地透視基層社區公共服務網絡化發展和網格化管理創新改革的邏輯內涵。6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4

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Grid Transformation and Innovation： Logic of the Network Governance Reform of the Grassroots Public Services in

Urban Communities

HE Jixin，? FU Meijia

Abstract： The network governance reform of grassroots public services is embedded in the general context of grid management. However， the difficulty of adapting the level of grid management of grassroots communities to meet the network governance reform has gradually emerged， which is manifested in four aspects： first， the contradiction between platform sharing and the division of interests; second， the contradiction between administrative control and social linkage; third， the contradiction between the dispatch and the grassroots response; fourth， the contradiction between the separation of multiple networks and the overall integration. The network development process of community-level public services faces a "triple transformations"： the "incremental transformation"， the "quality transformation" and the "reduction transformations". In view of the important role of grid management in the process of "triple transformations"， the network development and reform of community grassroots public services presents the inherent service governance logic of "four full grids". Four different service governance dimensions of "full coverage" service， "full content" service， "entire subject" service and "entire process" service jointly promote the reform of public service network governance. In order to realize the network development and reform of community-level public services， it is necessary to systematically analyze the "cans" and "cannots" of grid management， and then provide a new direction and new logic for the reform.

Key words： grid management; grassroots public services; network governance

責任編輯：翟? ?祎6C234B6D-CF17-4C7E-8961-B36CC745EAA4