傳統媒體監管之于網絡新媒體的借鑒

李海霞

（金陵科技學院學報編輯部 江蘇 南京 211169）

2019年10月，習近平總書記在黨的十九屆四中全會提出，“構建網上網下一體、內宣外宣聯動，建立以先進技術為支撐、內容建設為根本、創新管理為保障的全媒體傳播體系。”2020年9月，《關于加快推進媒體深度融合發展的意見》也提出，要盡快建成一批具有強大影響力和競爭力的新型主流媒體，建立以內容建設為根本、先進技術為支撐、創新管理為保障的全媒體傳播體系。從中可以看出，國家對網絡輿論的高度重視，因為互聯網已經成為意識形態斗爭的主戰場，我們要在國際輿論陣地上突破西方的封鎖，發出中國聲音、講好中國故事、傳播中華文化，就必須重視網絡新媒體的運用，對其加強監管。而國家對傳統媒體經過多年的監管，已經形成了一定的經驗，可以為網絡新媒體監管提供有益的借鑒。

一、我國網絡新媒體發展現狀

（一）網絡新媒體的內涵與特征

從空間角度看，“新媒體”特別是指由數字和無線網絡技術支持的、與“傳統媒體”相對應的，可以跨越地理邊界并最終實現全球化的媒體，具有大容量、實時和交互性等特征[1]。以數字技術為代表的新媒體打破了媒體之間的壁壘，消除了媒體與媒體之間、主管部門之間、傳播者與接收者之間的界限，形成“新聞無時不在、資訊無處不在、觀點無所不在”的基本模式。網絡新媒體是通過計算機網絡、無線通信網絡及計算機、移動電話、數字電視和其他終端，使用數字技術為用戶提供信息和服務的媒體。

1.個性化。傳統媒體幾乎都是大眾化的，不會按照客戶群體的不同推送不同的內容，而網絡新媒體是個性化的，即個人可以通過新媒體定制自己需要的新聞，其細分了受眾。如你在“今日頭條”經常搜索什么樣的內容，那么平臺以后就會按照你的喜好向你推送相關的信息。

2.參與性。與傳統媒體的“主導受眾型”不同，新媒體是“受眾主導型”。在新媒體中，用戶是可自主創作的作者與讀者，既用戶不僅接收平臺提供的信息，還可以隨時發布信息。如抖音上，用戶不僅可以對別人發布的內容發表看法，還可以作為信息的發布者，發布自己感興趣的內容。

3.表現形式多樣。傳統媒體基本都是紙質為主，而新媒體融文字、音頻、畫面為一體，形式多樣，可以不限時間、不限地域的擴展內容，而且更新快，可以無時間限制，隨時可以加工發布，不像傳統媒體那樣受到太多限制。例如，網紅視頻達人李子柒就是通過發布各種視頻，展現她的日常生活：劈柴，砍竹子，生火做飯，腌咸鴨蛋，采野花……其一周點擊就可以上百萬甚至上千萬，在國外具有超強的影響力。

（二）發展現狀

美國著名政論家李普曼在《公共輿論》一書中指出，由于人們獲得第一手資料的機會很有限，往往以來自媒介提供的信息來了解事情的原貌，是新聞媒介或公共輿論影響或建構了人們頭腦中的圖像。據第47次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2020年12月，我國網民規模達9.89億，較2020年3月增長8 540萬；互聯網普及率達70.4%，較2020年3月提升5.9個百分點；網絡新聞用戶規模為7.43億，占網民整體的75.1%。這些驚人的數字表明了互聯網的影響力及網絡新媒體在新聞傳播和公共輿論領域的影響力。

據《新媒體行業全景報告（2018年）》，各類自媒體號總注冊數約在3 155萬左右，其中微信公眾號，以超2000萬的注冊數，占據整個市場超6成份額，微博自媒體平臺占比為13.5%，成為用戶傳播第二渠道選擇；《2019中國新媒體營銷價值專題報告》指出，2019年移動社交用戶規模預計達7.8億，同時，短視頻和在線直播用戶保持較快增長規模（圖1）。

圖1 ：2017-2019年新媒體行業不同領域用戶規模及預測

新媒體因其即時性、便捷性和可參與性得到飛速發展，當前最有具代表性的新媒體平臺有微信公眾平臺、新浪微博、今日頭條、抖音等。而搜索引擎百度也開始在新媒體方向發力，通過百度百家號平臺發布原創或購買內容。百度2020財年第二季度財報顯示，百家號創作者2020年第二季度同比增長50%，已成為平臺內容生態體系原創內容的主要提供者。

在新媒體取得長足發展之前，傳統媒體一直占據著主流輿論領域的絕對主動權。如今，新媒體以嶄新的姿態出現在大眾視野，這使習慣于主角地位的傳統媒體感到了迷失。但是，網絡新媒體發展良蕎不齊。公眾可以使用新媒體發布自己的生活感悟、對某些社會現象進行評論、釋放自己的生活壓力等，這些都是積極的方面；也有一些媒體為追求點擊率和流量，編造低級趣味的故事，甚至捏造虛假事件，這使得大眾很難區分網絡傳播信息的真實性。因此，在這個“人人都是自媒體”“人人都是麥克風”的多頭傳播時代，更容易“謠言滿天飛”而“辟謠又跑斷腿”。

因此，加強對網絡新媒體的監管，營造一個風清氣正的自媒體網絡空間，成為了我們面臨的重要課題。

二、傳統媒體與網絡新媒體的比較

（一）監管主體不同

建國以來，傳統媒體的監管主體幾經變遷，但是一般都是由新聞出版局負責；2013年，新聞出版總署與廣電總局整合成為新聞出版廣播電影電視總局；2018年，中央宣傳部統一管理新聞出版工作和電影工作，國家廣播電視總局組建，不再保留國家新聞出版廣電總局。從機構變遷來看，國家對傳統媒體的監管越來越重視。

而網絡新媒體屬于新生事物，2014年國家互聯網信息辦公室（簡稱國家網信辦）成立，負責全國互聯網信息內容管理工作，并負責監督管理執法。2017年6月實施的《互聯網新聞信息服務管理規定》（以下簡稱《規定》）明確了網信部門的執法主體地位，由國家互聯網信息辦公室和地方互聯網信息辦公室負責全國和各行政區域內互聯網新聞信息服務的監督管理執法工作，進一步明確了各自的管轄分工。

由于傳統媒體一直屬于宣傳領域，所以宣傳系統長期以來積累了很多的經驗，對其中出現的問題也及時查漏補缺，所以形成了比較嚴密的監管體系。而國家網信辦成立時間不長，而且對于新媒體這個新生事物的管理，也沒有前人經驗可以借鑒，只能自己摸著石頭過河。

（二）從業人員資格不同

1.2007年國家通過了《出版專業技術人員職業資格管理規定》，對在報紙、期刊、電子、網絡出版等單位從事出版專業技術工作的人員實行職業資格認定制度，要求在到崗2年內必須取得出版專業職業資格證書，否則，不得從事出版專業技術工作。2009年《新聞記者證管理辦法》要求從事新聞采編活動的新聞記者必須取得大學專科以上學歷，并獲得國務院有關部門認定的新聞采編從業資格。

2.《互聯網新聞信息服務管理規定》對從事互聯網新聞信息服務相關從業人員的資格也作出了要求：互聯網新聞信息服務提供者應當設立總編輯，總編輯對互聯網新聞信息內容負總責，總編輯人選要報國家或省、自治區、直轄市互聯網信息辦公室備案；相關從業人員要具有相應資質，從事新聞采編活動的人員，應當具備職業資格并持有新聞記者證[2]。

這只能規范新聞采編自運營主體，如人民網、新華網等，對依托社交平臺產生的個人或自媒體，如各類微博大V、微信公眾號等不具備很強的約束力。而且由于互聯網的開放性，網絡信息是任何人可以發布，甚至匿名發布，而這一點在傳統媒體是不可能出現的。

（三）信息量不同

截至2019年年底，全國共有出版社585家，全年共出版圖書105.97億冊（張）；期刊10171種，出版期刊21.89億冊；全國共出版報紙1851種，317.59億份。相較2019年，各類型都有所降低[3]。

相較傳統媒體的日漸萎縮，網絡新媒體卻在蓬勃壯大。從移動網民人均每日使用時長最多的APP類型可以看出，短視頻、在線視頻、綜合新聞等這些新媒體類型均赫然在列（圖2）。截至2020年3月21日，微信及wechat合并月活躍賬戶數為1 202.5百萬；截至2019年微博月活躍用戶數為5.16億；據《2020年抖音數據報告》，抖音日活躍用戶突破6億，日均視頻搜索量突破4億。在這個追求流量的時代，新媒體更能吸引人的注意，抓住你的眼球。微信公眾號的文章閱讀數動輒10萬+，微博某些話題的閱讀量甚至數以億計，抖音“全家福”相關視頻播放超27.9億次，點贊總量達1億。

圖2 ：移動網民人均APP每日使用時長top8類型

正因為新媒體的用戶數、信息量都巨大，大量的信息將導致信息質量參差不齊，諸如謠言滋生等問題將給社會輿論指導帶來巨大壓力，所以對其監管的難度也更大。

三、目前網絡新媒體存在的問題

（一）缺乏準入標準

國家在《互聯網直播服務管理規定》對自媒體平臺設置了準入資格，但在推行過程中卻面臨種種問題。如自媒體平臺上要求用戶實名驗證，但這僅需要根據平臺所需的信息進行身份驗證，如身份證、手機號碼等，從而使自媒體準入成為一種名義上的“實名認證”。此外，由于缺乏準入標準，用戶只要有意愿就可以與自媒體平臺合作，成為自媒體內容的生產者。由于約束和審核機制存在問題，自媒體平臺魚龍混雜，無法提供一個清朗的自媒體環境，因此自媒體的準入制度仍需要進一步完善[4]。

在這一點上，德國的方法值得學習。2015年，德國成立了一個工作組來管理Internet上的惡意信息，其會24小時不間斷地跟蹤和分析Internet上的信息；同時，要求媒體內容提供商必須對提供的內容進行審查，否則將依法受到行政處罰。另外，德國政府要求注冊網站時必須實施實名制。

（二）法律法規不完善

網絡新媒體作為新生事物，與其相關的法律法規還較少。目前，我國已經出臺了《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網新聞信息服務管理規定》等法律法規。《互聯網新聞信息服務管理規定》的最大突破是，管理范圍擴大了，把各種媒體類型都納入監管范圍，除了網站之外，還有博客、微博、應用程序、論壇、即時通訊工具、搜索引擎等。

2019年以來又先后通過了《網絡音視頻信息服務管理規定》《網絡信息內容生態治理規定》《網絡安全審查辦法》等法規，加強對網絡信息內容的生態治理和監督管理。

但是由于新媒體平臺越來越多、形式越來越豐富、內容越來越多元，媒體治理的可控性較小，不良風氣愈演愈烈，治理壓力也越來越大。

（三）處罰措施不力

近年來，國家已經意識到了網絡環境存在的問題，對網絡空間的治理逐漸加強。有關部門定期對互聯網違規賬號進行調查整改，嚴重者甚至注銷，還對自媒體和平臺行為加強監管，出臺了多項政策措施規范其行為。目前，我國的網絡生態已得到了有效改善，但自媒體亂象仍屢禁不止，由媒體謠言引發的“輿論翻轉”也不止一次出現，這其中的原因值得深入思考。除網絡平臺監管不力、自媒體從業者資質參差不齊之外，造謠成本低、處罰力度小是讓眾多自媒體從業者對謠言傳播趨之若鶩的重要原因。

2020年11月，人民日報、人民網、瞭望公開點名批評了馬保國鬧劇，認為馬保國的一些言行，實際上就是招搖撞騙、嘩眾取寵。而這個事件背后少不了網絡平臺和媒體機構的身影，他們為追求流量、謀求商業利益，而推波助瀾、炒作放大馬保國的一些言行。隨后，有平臺宣布整改，下架相關視頻。但是也是僅此而已，相信下一個流量風口，他們還是會跟風而上，因為違法成本太低！

如2020年6月因為某熱搜亂象頻生，國家網信辦責令其整改，暫停更新微博熱搜榜一周，暫停更新熱門話題榜一周。但我們發現，其恢復后，并無太大改觀，而且這并不是其的第一次整改，2018年其也被整改過，現在又故態復發！

四、借鑒

我國對傳統媒體一項奉行嚴監管政策，政策法規比較完善，如傳統媒體普遍強制推行出版物內容審核責任制度、責任編輯制度以及責任校對制度等管理制度、編輯責任制度等，一旦觸犯會有明確的處罰措施。如圖書和期刊出版必須取得書號和連續出版物號（刊號），每年抽檢差錯率不得超過萬分之二，等等。而相對來說，新媒體的約束就要少一些，把關也相對較弱，社會生活的多樣性、思想文化的多元化表現得更加明顯。

（一）加強資格管理，健全準入機制

我國對傳統媒體的準入有嚴格的規范，如報紙和期刊出版單位必須持有國內統一連續出版物號，領取出版許可證；未經批準機構或個人是不能隨意出版報刊或在報刊上發布評論的。雖然《互聯網用戶賬號名稱管理規定》要求互聯網信息服務使用者通過真實身份信息認證后注冊賬號，但是實際操作中許多網站在只要手機號就可以注冊，甚至可以用機器人來維護數據，在線人數可以造假，評論互動點贊也能造假。如2020年雙十一剛過，騰訊深網就發布了一篇《李雪琴親歷的雙十一直播帶貨造假現場》的文章，文章說直播中顯示在線人數311萬人，其中300萬都是第三方公司“數據維護”出來。其實，這就是網絡新媒體一個不是秘密的秘密，網絡賬號、直播賬號、游戲賬號都可以買賣，粉絲量、播放量、點贊評論都可以造假。這甚至已經成為一條黑色產業鏈。

（二）完善政策法規，細化監管條款

國家對傳統媒體監管越來越嚴格，制度越來越完善，如《中華人民共和國著作權法》《中華人民共和國通用語言文字法》《報紙出版管理規定》《期刊出版管理規定》《報紙期刊年度核驗辦法》《圖書、期刊、音像制品、電子出版物重大選題備案辦法》《關于嚴格執行期刊“三審制”和“三校一讀”制度保證出版質量的通知》《關于加強出版專業技術人員職業資格登記注冊管理工作的通知》《中國新聞工作者職業道德準則》，從出版制度到人員資格再到對從業者的道德約束，面面俱到。而且傳統媒體在許多方面都有國家標準或行業標準，對內容或格式有強制性要求，如《信息與文獻參考文獻著錄規則》（GB/T 7714-2015）、《期刊編排格式》（GB/T3179-2009）、《中文出版物夾用英文的編輯規范》（CY/T 154-2017）等，有的標準是必須執行，有的標準是推薦執行，這樣對傳統媒體的約束更強。

因此，對網絡新媒體的各種行為也要用法律法規對其進行規范和約束。我國目前有關網絡新媒體管理的法律法規雖有但是不完善，并且因為網絡媒體信息量大、形式多樣，所以現有的法規總是有這樣那樣的缺陷，需要不斷去完善。而且更重要的是，不僅要出臺相應的法律法規，更要有具體的實施細則，這樣才有實踐操作性，否則就是無本之木，只是被束之高閣而已。如2020年11月23日，廣電總局發布了《關于加強網絡秀場直播和電商直播管理的通知》，要求不為違法失德藝人提供公開出鏡發聲機會。但是什么樣的是違法失德藝人，以什么標準來衡量，并沒有明確。這樣就不方便平臺操作，也不方便政府監管，所以還需要對規則進行細化。

（三）完善審核機制，嚴格處罰措施

傳統媒體具有嚴格的審核制度，對出版單位的設立、管理及出版物的質量都有詳細的規定，如違反也有相應的處罰措施來約束。如主管單位每年都會對圖書及報刊的內容質量、編校質量、出版形式質量和印制質量進行檢驗，四項中只要有一項不合格，那么就是質量不合格。對質檢不合格的圖書及報刊，由省級以上主管部門責令改正、給予警告；情節嚴重的，責令限期停業整頓，或吊銷出版許可證。

與傳統媒體較為健全的審核監管機制相比，當前的網絡新媒體審核機制尚未健全，相關的管理制度也相對滯后，相關法律法規已遠遠不能跟上新媒體發展的步伐。應完善網絡新媒體管理的相關法規，政府部門要由被動適應轉向主動監管。

目前，新聞生產主體主要分為四類：第一類是中央媒體網站，以人民網、新華網為代表；第二類是省級媒體建立的新聞網站，如東方網、大河網等；第三類是商業網站，如騰訊、網易、新浪、搜狐等；第四類是依托社交平臺產生的個人或機構自媒體，如各類微博大V、微信公眾號等。互聯網新聞信息服務上游進入門檻較高，如只有第一、二類網站需具備《互聯網新聞信息服務許可證》，具有包括時政、社會新聞在內的互聯網新聞原創采訪及加工分發資格。而第三和四類媒體不僅數量眾多，而且建立門檻低，經常被查封后換個“馬甲”就又開張，所以，第三和第四類應該是網絡監管的目標。

而且，很多傳統媒體都在各大平臺開通了自己的網絡賬號，如人民日報、新華網都有自己的微博、抖音賬號，而許多媒體因為沒有能力或者精力去運營這些賬號，將其外包給了服務公司來管理，這樣無形中就降低了對賬號的管控力度，如經常發生某些藍V賬號為了KPI而追星或者發布不合時宜的言論，這樣不僅降低了其專業性，也引起了民眾的反感。

要加大對網絡傳播非法輿論的處罰力度，不僅對有些造謠傳謠行為必要的納入刑法領域，加大犯罪成本，而且對傳播謠言的平臺也要進行相應的處罰，起到威懾作用，使其不敢再犯。

相較傳統媒體平臺，短視頻行業已形成規模，政府監管力度也在逐步加大。但由于短視頻行業的生產內容很大程度來自UGC，其個體化、碎片化的特性決定了政府很難對其進行監管審查。因此，政府監管主要從平臺方入手，對內容和平臺進行監管和規范。約束內容亂象，規范平臺運營，為行業的健康和可持續發展提供保障。■