淺析城市房屋拆遷補(bǔ)償及土地補(bǔ)償安置

逯紅軍　何　微

一、城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)暮x

城市房屋拆遷補(bǔ)償,是指在城市建設(shè)和開(kāi)發(fā)過(guò)程中,由于拆除房屋而給予房屋所有權(quán)人的補(bǔ)償。拆遷補(bǔ)償和賠償損失都是對(duì)財(cái)產(chǎn)遭受損失的受害人所給予的金錢(qián)或者實(shí)物的補(bǔ)償,但是,他們之間還是有著區(qū)別的:

第一,拆遷補(bǔ)償是基于對(duì)房屋進(jìn)行的拆遷改造行為,給房屋所有權(quán)人造成了損失而產(chǎn)生的,它是建立在城市房屋拆遷的合法性基礎(chǔ)上也就是說(shuō),“補(bǔ)償并不要求損失必須由不法行為造成”;而賠償損失則是指“一個(gè)人由于未履行法律義務(wù)或者在正常情況下違反合同或者實(shí)行侵權(quán)行為而給另一個(gè)人造成傷害、損失或者損害,而向另一個(gè)人應(yīng)付的金錢(qián)性賠償”。

第二,賠償損失是以受害人的受害程度、損失大小所決定的。我國(guó)民法通則沒(méi)有對(duì)懲罰性賠償做出規(guī)定,本人認(rèn)為,房屋拆遷中的侵權(quán)行為屬于對(duì)房屋所有人所有權(quán)的最大侵害,是惡意的侵權(quán)行為,影響極壞。因此,無(wú)論是否給受害人造成實(shí)際的經(jīng)濟(jì)損失,都應(yīng)當(dāng)判決侵權(quán)行為人給予受害人以懲罰性賠償。這種賠償與房屋拆遷中的補(bǔ)償是完全不同的,雖然都是對(duì)房屋所有權(quán)的消滅,但拆遷補(bǔ)償是由于公共利益,并履行了嚴(yán)格的法律程序后,對(duì)房屋所有人的補(bǔ)償,它不具有懲罰的性質(zhì);而懲罰性賠償則是對(duì)于房屋拆遷中的惡意侵權(quán)行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任,具有一定的懲罰性。

第三,賠償損失和房屋拆遷補(bǔ)償在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)上是不同的。現(xiàn)代侵權(quán)法一般主張,與相當(dāng)因果關(guān)系之一切損害,均應(yīng)賠償。就是說(shuō),侵權(quán)損害賠償?shù)幕驹瓌t是全部賠償,侵權(quán)行為加害人承擔(dān)賠償責(zé)任的大小,應(yīng)當(dāng)以行為所造成的實(shí)際財(cái)產(chǎn)損失的大小為依據(jù),全部予以賠償。全部賠償損失包括直接損失和間接損失。對(duì)于房屋拆遷所造成的財(cái)產(chǎn)損害,是通過(guò)計(jì)算實(shí)際損失而確定賠償額,而懲罰性賠償中超出實(shí)際損害部分則是考慮受害人所遭受到的精神損害。房屋拆遷補(bǔ)償是根據(jù)被拆遷房屋的市場(chǎng)價(jià)格確定的,一般是通過(guò)房地產(chǎn)評(píng)估的方式確定,本文將對(duì)此專(zhuān)門(mén)論述。

第四,賠償損失和房屋拆遷補(bǔ)償在確定時(shí)間上也是不同的。賠償損失是在侵權(quán)行為發(fā)生后,由于侵權(quán)行為人的行為給受害人造成財(cái)產(chǎn)損失,以此來(lái)確定賠償損失的數(shù)額:房屋拆遷補(bǔ)償則是在房屋拆除前,由拆遷人與被拆遷人進(jìn)行協(xié)商,簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議后,拆遷人向被拆遷人支付。

綜上所述,在房屋拆遷過(guò)程中,由于拆遷行為給產(chǎn)權(quán)人造成損失,應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定程序、方法和標(biāo)準(zhǔn),給予產(chǎn)權(quán)人以房屋拆遷補(bǔ)償;而對(duì)由于拆遷人不按照法律規(guī)定實(shí)施房屋拆遷,給產(chǎn)權(quán)人造成損失,則應(yīng)當(dāng)由拆遷人承擔(dān)民事責(zé)任,對(duì)產(chǎn)權(quán)人賠償損失,這也起到教育不法行為人,引導(dǎo)人們正確行為,預(yù)防各種損害的發(fā)生的作用,從而保持社會(huì)秩序的穩(wěn)定和杜會(huì)生活的和諧。

二、土地補(bǔ)償與安置

在我國(guó),土地征收是國(guó)家強(qiáng)制性地將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地,并對(duì)農(nóng)民集體實(shí)行一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｓ捎谒怯烧畬?shí)施的一種強(qiáng)制性行為,目前政府法規(guī)文件中尚未認(rèn)定它是一種市場(chǎng)行為。但是,在現(xiàn)實(shí)征地過(guò)程中,它已經(jīng)具有一定的市場(chǎng)性質(zhì)。

征地只是給集體一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,而不是依市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買(mǎi),這是否認(rèn)征地具有市場(chǎng)行為性質(zhì)的主要根據(jù)。確實(shí),征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在法律上向來(lái)是以被征地前三年平均產(chǎn)值的若干倍來(lái)確定的,1998年8月新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》也只是把補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)提高了。提高的目的是讓補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)盡量貼近市場(chǎng)。在征地實(shí)際工作中,由于征地范圍不限于“公共利益”需要,而是包括所有的新增建設(shè)用地,因此,在絕大多數(shù)省市,特別是東南沿海商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市,征地實(shí)際上是向集體征購(gòu)?fù)恋亍＜w往往根據(jù)其周?chē)r(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的增值或市場(chǎng)售價(jià),來(lái)確定和要求征地單位的補(bǔ)償額度。這一額度,往往超過(guò)法規(guī)上的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)幾倍或幾十倍。

中國(guó)的征地行為也需要逐步引入市場(chǎng)機(jī)制。第一,應(yīng)嚴(yán)格限定征地的范圍。征地應(yīng)真正是“國(guó)家為公共利益的需要”,不是公共利益用地,就不能動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)征地體現(xiàn)國(guó)家意志,帶有強(qiáng)制性,但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)盡量貼近市場(chǎng)。第二,公共利益以外用地,實(shí)行征購(gòu)制。即仍保持征地的強(qiáng)制性,但價(jià)格由市場(chǎng)確定。建立農(nóng)用地分等定級(jí)和基準(zhǔn)地價(jià)體系,并把它們作為征地補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)。

在我國(guó)目前所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,農(nóng)民所承包的土地,具有雙重職能,一是用于生產(chǎn),取得經(jīng)營(yíng)收入;二是發(fā)揮社會(huì)保障的作用。農(nóng)民在承包土地被低價(jià)征收后,就失去主要的生活收入來(lái)源和社會(huì)保障來(lái)源。所以,應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格向農(nóng)民支付補(bǔ)助費(fèi)用,其中不僅包括生活補(bǔ)助還包括社會(huì)保障補(bǔ)助。如果我們不能在短期內(nèi),在法律層面上徹底解決這個(gè)問(wèn)題,長(zhǎng)此以往越來(lái)越多的失去土地的農(nóng)民因失去生活來(lái)源和社會(huì)保障,將有可能演變成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。同時(shí),一些利益集團(tuán)以低價(jià)剝奪農(nóng)民的土地,以此獲得超高額利潤(rùn),這既不符合資源優(yōu)化配置原則,也不可能對(duì)稀缺的土地資源形成最嚴(yán)格的保護(hù)制度。

解決此問(wèn)題可供考慮的選擇:依法征收,采用市場(chǎng)機(jī)制,按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)失去土地的農(nóng)民給予補(bǔ)償。為此,需要再次修改土地管理法,廢除“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”的條款,改為按土地資源一級(jí)市場(chǎng)的基準(zhǔn)價(jià)格給予農(nóng)民補(bǔ)償。地方政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),可以行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。更好的選擇是制定有關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)《土地補(bǔ)助費(fèi)實(shí)施法》。內(nèi)容包括土地資源一級(jí)市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)格的制定和公布,對(duì)農(nóng)民實(shí)施補(bǔ)助的技術(shù)性細(xì)節(jié)等。

除了對(duì)補(bǔ)償?shù)暮侠硇约捌錁?biāo)準(zhǔn)、程序等進(jìn)行界定,我們可以通過(guò)適當(dāng)?shù)陌仓梅绞胶屠蒙鐣?huì)保障政策保證政府公共經(jīng)濟(jì)政策的公平性,進(jìn)而保障我國(guó)城市建設(shè)征地拆遷的效率。

農(nóng)村土地問(wèn)題一直是利益相關(guān)者關(guān)注的重點(diǎn),無(wú)論是農(nóng)用土地搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)、連片開(kāi)發(fā),還是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,侵犯農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)利的行為時(shí)有發(fā)生。在當(dāng)前條件下侵犯農(nóng)民的權(quán)益往往是通過(guò)侵犯農(nóng)民的合法土地權(quán)益表現(xiàn)出來(lái)的,因而保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益不受侵犯是維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)益的一個(gè)重要:“底線(xiàn)”。

三、小結(jié)

我國(guó)城市建設(shè)征地拆遷問(wèn)題涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大形勢(shì),因此,對(duì)這一問(wèn)題的解決也應(yīng)跟隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與變革在探索中前進(jìn),不能一蹴而就。目前,我國(guó)仍處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不夠完善,舊的經(jīng)濟(jì)體制與制度對(duì)市場(chǎng)影響還非常大。必須堅(jiān)持制度與體制創(chuàng)新,解決好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,轉(zhuǎn)化政府職能,同時(shí),更應(yīng)強(qiáng)化相關(guān)法律,貫徹依法治國(guó)的方針,這樣才能共創(chuàng)和諧社會(huì)。

(編輯/李舶)