基于建設用地需求沖擊分析耕地保護問題

王琨

摘要：土地資源是人類得以生存、發展的核心基礎，但目前人均土地短缺也成為了我們不能否認的基本國情。又及二孩政策全面落實，建設用地需求日益增大，占用耕地面積的情況越來越嚴重，導致人地矛盾更見突出，我國耕地資源加速縮減。因此，基于建設用地需求的沖擊分析耕地保護問題有著重要的現實意義。文章通過分析建設用地需求沖擊之下的耕地保護問題，進一步提出相關對策建議，以期土地資源能夠實現合理利用、達到最佳的耕地保護狀態。

關鍵詞：建設用地;耕地保護;土地資源

耕地是人類生存之根本，作為重要的生產要素，不僅能夠提供給我們生產、生活所需的食物，而且亦是維持社會和諧、促進農業可持續發展的關鍵。我國人口眾多，土地資源異常珍貴。但是隨著新型城鎮化規劃的提出、二孩政策的全面落實等，雖然在經濟上取得了良好的發展勢頭，但同樣也面臨著各種各樣的問題和挑戰，越來越多的非建設用地（如耕地、林地、草地等）被轉變為建設用地，對耕地資源數量造成巨大影響[1]。土地是不能夠再生的資源，雖然我國近年來也一直都在貫徹實行耕地保護制度，但耕地數量不可避免地還是受到沖擊、呈逐年下降的趨勢[2]。耕地大面積被占用將會直接導致我國出現糧食安全問題，耕地保護有關舉措的落實顯得尤為重要，既要找對方法來應對建設用地需求，又要解決好耕地保護的問題。

1 建設用地需求對耕地保護造成的必然沖擊

1.1 經濟發展致人均用地增加

我國經濟自改革開放之后步入了快速增長的階段，在此過程中，人們對于住房和交通等生活方面的需求度越來越大，人均居住面積也凸顯出日益攀升的態勢。特別是近些年來，我國交通事業迅猛發展，城市機動車數量持續猛漲，這也刺激了城市道路用地的擴張，使更多的土地用于建設停車場、行車道路等[3]。

1.2 利益驅使致城市蔓延

建設用地與農業用地之間在經濟效益獲得上存在著巨大差異，而正是由于這一差異，也促使農業用地在不斷轉化為城市用地，就此而言，城市蔓延可謂是市場經濟下自發的市場力作用的結果[4]。有些地區為了獲得經濟的發展，將自身的土地優勢作為代價，通過隨意占用耕地獲得土地的經濟價值，在利益的驅使之下推動城市蔓延。

2 建設用地給耕地保護帶來的不良影響

2.1 城鎮化發展造成大量土地被占

為了謀求發展，我國一直以來都在倡導城鎮化發展，尤其是近年來的新型城鎮化發展，雖然推動了社會經濟的發展與進步，但若是一味強調人口城鎮化的規模擴大，隨著城鎮規模的擴大，勢必會造成農業土地資源的不合理利用。由于城鎮化的發展速度是與城市建成面積成正比的，所以在此過程中，許多耕地不可避免地被占用，這也是伴隨城鎮化發展凸顯出建設用地需求帶給耕地保護的不良影響。

2.2 建設用地給四周耕地環境的破壞

大量的建設用地被開發，如果在此過程中忽視了環境友好的準則，不能正確處理建設垃圾，造成水質污染，將會直接導致生態環境的惡化。建設用地最終的結果無可厚非是供以人類生產生活，而這將會造成：人類的活動會帶來大量廢水、廢氣等，導致四周耕地土壤環境的嚴重破壞，無法保證糧食生產產量與質量，對四周耕地環境造成不可挽回的破壞。

2.3 公共設施建設占用了耕地

農村公共設施具體包括文化科技、商業集貿、醫療衛生等等。在人們物質生活水平有了很大提高的當下，農村居民對于精神文化也提出了越來越高的要求，而相應地，各種社會公益事業建設也得到了迅速發展，例如擴建新的村委會、建設文化廣場、球場等等，這無疑會造成對一定數量耕地的占用[5]。處于弱勢地區對強勢地區的向往原則，農村的建設也在愈趨于城鎮建設，但是卻在一定程度上忽視了農村自身的特點以及農村居民本身的生活方式，隨之建設了既占據較大耕地面積、卻并無很大用途的設施，導致耕地資源無端浪費。

2.4 公路建設用地帶來的不良影響

總結公路建設用地，凸顯出的特點可以用三個詞來概括：一大、二低、三多，（1）一大指的是公路建設所占用及消耗的土地面積大;（2）二低，一方面指的是土地資源的利用效率低，另一方面指的是公路征地的補償安置標準低;（3）三多，第一個方面是違法用地比較多，通常公路建設都是地方政府承擔的重點工程，關系到在位領導的政績與形象，因此，公路所需建設用地都是理所當然的，無人敢阻、無人敢攔;第二個方面是侵及的良田多，將公路修到哪，哪里的四周良田就會受到侵及;第三個方面是背后改變土地的用途多，具體是指或許以假借公路的名義來實施征地，而實際上是高價轉給企業來使用，這種做法不乏見于開發區與鄉鎮工業小區中，普遍凸顯出用地成本低、經濟效益高的優勢;還有一種是交通部門有意征收更多的土地，并將其用于建設其他營利性的項目，例如加油站、停車場和收費站等等，當然也不排除有將公路用地轉換成其他建設用地的行為。上述種種擅自改變了土地的用途，是公路的用地權屬發生混亂，土地資產發生嚴重流失。

3 耕地保護的本質意義

基本農田是耕地之精華，對維護國家糧食安全起到重要的保障作用。可以預見的是，在目前以及未來的很長時間之內，基本農田都將承擔著人們對糧食的需求、促進社會和諧穩定發展、保證社會經濟可持續進行等重要任務。因此實質上而言，耕地保護的本質任務就是對基本農田的保護，具體來說也就是確保國家糧食的產量不會減少，國家的經濟可持續發展不會受到影響。

結合國內外對于耕地保護的經驗，可將耕地保護內容總結為對耕地數量、耕地質量兩點。

在耕地數量的保護上，具體而言包括如下幾點：（1）國家應該嚴格管控耕地轉變為非耕地，對建設用地占用耕地的審批制度進行嚴格與完善，從根本上阻止耕地數量的減少。（2）推行并落實更為完善的土地保護制度，以立法的方式去約束耕地占用等不良行為。（3）積極以耕地占卜平衡的手段來保證耕地資源的數量持有，推動后備耕地資源的落實，從土地治理和土地復墾等工作方面著手予以推進[6]。D835DEFB-699A-4AC6-8C60-F3CDBD649531

在耕地質量的保護上，由于我國總耕地數量越來越少，而受到地域差異的影響，各自質量也高低不同，具體來說包括如下幾個方面：（1）國家需要針對耕地質量積極推行相關質量標準，設立規范的法制法規，從而保障耕地質量，通過制定有關保護舉措，減緩甚至避免發生耕地鹽堿化、貧瘠化等問題。（2）對耕地環境加以保護，減少甚至是杜絕耕地對化肥、農藥等的大量及超量使用，通過加強環境治理，提高國民環境意識。

4 基于建設用地需求的耕地保護對策

基于建設用地需求量的不斷增加，耕地面積正處于不斷減少且減少量逐年增高的態勢，生態環境受到很大程度的破壞，而生態可持續發展問題也日趨嚴峻。所以擺在我們面前需要亟待解決的問題是，在建設用地需求的沖擊之下，如何保護脆弱的生態問題，耕地保護的任務不僅僅是重視耕地數量，更要兼顧于對耕地質量的雙重保護。

4.1 從城鄉建設用地增減掛鉤上著手

在建設用地需求的巨大沖擊之下，城鄉建設用地增減掛鉤不失為是一種調節建設用地與耕地平衡的有效手段，對于耕地資源的保護有著重要意義。城鄉建設用地增減掛鉤代表了一種耕地總量動態平衡的理念，即通過農村建設用地指標來補充城鎮建設用地指標，提出“占一補一”的這種形式，具體而言就是，占用了一畝地作為建設用地、就需要相應的補充一畝耕地，這種做法是能夠確保國家的耕地在總數量上是不減少的，只有在保證總體耕地數量的基礎上，才能進一步來保證耕地質量[7]。

增減掛鉤政策的實行能從根本上應對建設用地需求的沖擊，還能確保耕地面積的動態平衡，這打破了建設用地必然會占用農用耕地資源的傳統認知，打開了土地管理的新局面。在技術上采取的主要措施是對農村居民點進行復墾，也就是通過對農村居民點的改造、集中聚集到中心村鎮，進行農村居民點的土地流轉等掛鉤處理，從而使更多的農業用地被整理出來[8]。

作為一種新型的用地模式，城鄉建設用地增減掛鉤旨在探索人地關系的平衡，目的在于促進耕地保護與經濟獲得平衡發展，不僅實現了對耕地資源數量的保護，也緩解了建設用地需求帶來的沖擊。

4.2 對土地保護制度進行創新和完善

在面對建設用地需求對耕地保護造成的沖擊時，我們也要注意將以耕地數量保護為主的保護制度轉變為以保護質量為重，即在保證耕地數量的同時，注重保護耕地質量、生態，提高耕地的產能，實現耕地資源在空間上的最優化配置與利用。

而并不完善的土地制度是導致建設用地無序擴張的首要原因。所以，在建設用地極大需求的沖擊之下，想要減少土地資源的浪費、杜絕亂占用耕地的問題，必須要注重土地制度的改革：

第一點，加快對土地產權制度的改革，征地補償標準不能低于市場價格。

第二點，促進土地開發權的轉移，積極推進集體建設用地的流轉，在基于尊重農民個體意愿的前提下，貫徹落實土地股份合作相關改革工作，完善集體用地的流轉收益分配機制。

第三點，是必須要完善土地市場，對有關制度保障加以強化，盡量實現對城鄉和鄉村之間建設用地的統籌供應。

4.3 加強對建設用地的規劃管控

基于建設用地需求帶來的巨大沖擊，除了要對土地保護制度進行創新之外，還要對土地的利用規劃進行完善，加強規劃管控，實現耕地保護[9]。

在有關部門編制土地利用的總體規劃時，要尤其注重起兩個規劃的銜接和統一，既要重視產業轉型或許會帶給土地利用的影響，又要注重對土地利用結構的良好調整，通過對土地資源的優化配置，預測建設用地需求的合理與否，深入分析并解決土地“占而不用”、“多占少用”等問題，從而進一步實現土地資源的節約利用、集約化利用，提高建設用地的實際利用率與利用價值。

4.4 強化全民的耕地保護意識

通過發展與應用現代化農業手段的方式來提高農民生活水平與農村經濟基礎，使農民能夠獲得更好的利益，從而認識到耕地保護能夠帶來的收益價值，繼而激發起農民保護耕地的意識與積極性。

另外，也要通過制定耕地保護的獎懲制度來予以加強保障。耕地保護的最根本目的在于有效利用耕地，提高單位耕地面積的產出效益。從獎懲制度方面來看，可以從如下幾個方面來建立、落實耕地保護獎勵機制：

第一點，政府首先做出表率，制定出支持與補償農業的政策，像是對農業消耗物品的補助、農業機械補貼等，或是可以通過設立耕地保護基金對農民進行金錢上的補助幫扶[10]。

第二點，授人以魚不如授人以漁，向廣大農民群眾提供新型的現代化生產技術，積極發展農產品相關產業，例如特色農業、觀光型農業等等，使農民能夠從中獲益，也使耕地保護工作變為其自發性的行為。

5 結語

我國是農業大國，耕地是農業生產的核心要素，耕地保護既是確保糧食產量與質量的重要工作，亦是維護國家穩定的關鍵舉措。受到建設用地需求的沖擊，我國面臨耕地資源嚴重短缺的局面，耕地保護迫在眉睫。因此，通過從城鄉建設用地增減掛鉤上著手、對土地保護制度進行創新和完善、加強對建設用地的規劃管控以及強化全民耕地保護意識，從根本上提高耕地保護效果。

參考文獻

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