營商環(huán)境優(yōu)化的信賴?yán)姹Ｗo

摘要：信賴?yán)姹Ｗo原則最初是為了解決行政機關(guān)是否可以隨意撤銷行政行為的問題，從而保障行政相對人的合法權(quán)益。信賴?yán)姹Ｗo原則是創(chuàng)建法治化營商環(huán)境的必然選擇，不僅可以保障行政相對人的合法權(quán)益，同時也是法治政府的重要指標(biāo)。將信賴?yán)姹Ｗo原則的相關(guān)理論與我國國情相結(jié)合，保障行政主體和行政相對人雙方利益，有利于行政相對人穩(wěn)定預(yù)期、提振信心，激發(fā)招商引資的活力，促進經(jīng)濟發(fā)展。在優(yōu)化營商環(huán)境時要遵循信賴保護原則，正確、合理地進行利益衡量，以充分地發(fā)揮其司法作用。

關(guān)鍵詞：行政相對人;信賴?yán)?誠信政府;公共利益;營商環(huán)境

中圖分類號：D922.1文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2022）09-0085-04

發(fā)展與完善信賴?yán)姹Ｗo原則是推進法治建設(shè)以及優(yōu)化營商環(huán)境的必然要求。信賴?yán)姹Ｗo原則體現(xiàn)著實質(zhì)的法治觀，是法治社會發(fā)展的必然趨勢，同時也是社會發(fā)展進步的重要標(biāo)志?！坝袡?quán)利，則必有救濟”，司法是社會正義的最后一道守護欄，其重要性不言而喻。在優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，一些地方政府會給予優(yōu)惠條件以吸引外地企業(yè)投資，政府應(yīng)當(dāng)及時落實自己的行政承諾;如無正當(dāng)理由或因行政不作為對作出的承諾不及時履行或不履行，將會影響政府形象，并在一定程度上損害政府的公信力。但在司法實踐中，在行政許可以外的領(lǐng)域，法官對行政相對人的信賴?yán)媸軗p是沒有規(guī)范依據(jù)可循的，因為法院對信賴?yán)娴恼J(rèn)定缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。本文現(xiàn)就營商環(huán)境優(yōu)化的信賴?yán)姹Ｗo作一探討。

一、行政法的信賴?yán)姹Ｗo原則的基本理論

在行政法領(lǐng)域，信賴是連接行政機關(guān)與行政相對人的一個紐帶。為達到優(yōu)化營商環(huán)境這一目的，應(yīng)該分析信賴?yán)姹Ｗo原則的理論依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)，總結(jié)完善措施，在實踐中應(yīng)用好該原則。

（一）信賴?yán)姹Ｗo原則的涵義

行政法的信賴?yán)姹Ｗo原則最早出現(xiàn)于德國，1976年信賴?yán)姹Ｗo原則作為行政法的基本原則之一被明文規(guī)定于《聯(lián)邦行政程序法》中。二十世紀(jì)八十年代之后，信賴?yán)姹Ｗo原則被大陸法系國家引入推廣。行政法的信賴?yán)姹Ｗo原則并沒有明確的定義，我國的學(xué)者對于它的涵義未達成統(tǒng)一意見。我們認(rèn)為其可作如下解釋：如果行政主體不得不對行政行為作出變更，則應(yīng)當(dāng)有相對應(yīng)的程序來保障行政相對人的利益，此時的利益應(yīng)當(dāng)包括現(xiàn)有損失和可期待利益。

（二）信賴?yán)姹Ｗo原則的理論依據(jù)

1.法安定性說

立法工作堅持科學(xué)立法、民主立法，其目的是增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性和有效性，這充分體現(xiàn)了法安定性。法的安定性是法治國家管理國家事務(wù)的內(nèi)在要求和基本屬性。法律本身具備安定狀態(tài)，這種安定性表現(xiàn)在權(quán)利義務(wù)規(guī)范中以及法律秩序?qū)用?。法律作為調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)范，為人們的行為提供指引，必然需要其具有穩(wěn)定性的特征，只有這樣才能有效管理國家社會事務(wù)。法律需要明確規(guī)定各法律關(guān)系主體的權(quán)利、義務(wù)，法安定性在具體行政行為中表現(xiàn)為行政主體以及行政相對人都要受其約束和限制。行政行為具備的信賴基礎(chǔ)特征，使得行政相對人可以對自己以后的行為產(chǎn)生預(yù)見，這便是對信賴相對人利益的保護。

2.基本權(quán)利保障說

憲法對于保障基本權(quán)利進行了規(guī)定，其目的是為了公民的基本權(quán)利不受國家公權(quán)力機關(guān)的侵害，保障公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利不受侵犯，保證公民的經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，增強人民群眾的獲得感和安全感。

基本權(quán)利保障說根據(jù)權(quán)利的性質(zhì)不同可分為財產(chǎn)權(quán)說和自由權(quán)說兩種。財產(chǎn)權(quán)說是指憲法保障公民的基本權(quán)利，國家機關(guān)的行政行為使得公民基本權(quán)利的受到侵害，要對公民進行補償或者賠償。自由權(quán)說認(rèn)為，憲法保護的公民自由權(quán)包括對人們一旦遭到國家機關(guān)違法侵害時所要保護的權(quán)利，也包括為人們提供在社會中自由活動的領(lǐng)域。

3.誠實信用原則說

誠實信用原則使行政主體給予行政相對人恪守承諾。雖然誠實信用原則具有強烈道德色彩和較高的抽象性，單純地將私法中的誠實信用原則作為信賴保護原則的理論依據(jù)可能無法得到恰合的解釋。學(xué)界對于誠實信用原則作為理論依據(jù)持兩種觀點：“肯定說”認(rèn)為，誠實信用原則作為一般法律原則，其適用范圍可以應(yīng)用于規(guī)范私人之間的關(guān)系和國家機關(guān)的行政行為。而且從用語上分析“信用”和“信賴”的詞意接近，容易理解?！胺穸ㄕf”認(rèn)為，誠實信用原則具有強烈的道德色彩，要求行為人正直與忠誠，但行政法未考量這兩個要素，信賴保護原則所涉及的是行政行為變更或撤銷破壞了行政相對人基于先前行政行為所導(dǎo)致的損失及在此基礎(chǔ)上相對人預(yù)期利益的損失。

（三）信賴?yán)媾c行政優(yōu)益權(quán)的沖突與平衡

行政優(yōu)益權(quán)是國家為保障行政機關(guān)高效實現(xiàn)行政管理目標(biāo)，由法律法規(guī)賦予其履行職務(wù)所享有的優(yōu)益條件。為了限制行政機關(guān)濫用優(yōu)益權(quán)，法律規(guī)定其行使必須基于對公共利益或公共秩序的考量。信賴?yán)媾c行政優(yōu)益權(quán)之間的沖突其實就是“公共利益”與個人的“信賴?yán)妗敝g何者更值得被保護。因此，需要行政機關(guān)及司法機關(guān)在行使自由裁量權(quán)的同時對“公共利益”有更準(zhǔn)確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。最高人民法院認(rèn)為，在履行行政協(xié)議的過程中，行政機關(guān)可以根據(jù)實現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)的需要單方變更、解除協(xié)議。但承認(rèn)公共利益優(yōu)先并不否認(rèn)個人利益的存在及實現(xiàn)，也就是說行政優(yōu)益權(quán)并不排除相對方的合法權(quán)益。

二、信賴?yán)姹Ｗo原則在優(yōu)化營商環(huán)境的適用問題

目前在立法上，我國對于行政信賴?yán)姹Ｗo原則的適用范圍僅限于部分授益性行政行為。在實踐方面，法院雖然加強了對行政信賴?yán)娴谋Ｗo，但保護的范圍基本局限于行政許可變動案件中，存在對于信賴?yán)姹Ｗo的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和補償范圍仍較為模糊等問題。

（一）適用范圍有限

立法行為作為行政活動中穩(wěn)定性最高的一種活動，行政相對人因行政行為所產(chǎn)生的后果具有可預(yù)見性。在立法方面，我國只是在《行政許可法》中對于信賴?yán)姹Ｗo原則進行了規(guī)定，無法明確行政法其他領(lǐng)域具體的適用范圍，這是因為我國對于行政法上的信賴?yán)姹Ｗo原則的引入時間較晚，以致該領(lǐng)域立法不夠完善。

我國作為成文法國家，司法機關(guān)均以成文法作為裁判的根據(jù)。當(dāng)前，信賴?yán)姹Ｗo原則在我國的立法層級不高，適用范圍有限，且最高人民法院的相關(guān)指導(dǎo)性案例涉及信賴?yán)姹Ｗo問題時，對其闡述也是寥寥數(shù)筆。因為缺少關(guān)于適用信賴?yán)姹Ｗo原則的法律法規(guī)，因此法院在判決中不能由此作為判決理由。

（二）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

不同層級的司法機關(guān)對信賴?yán)姹Ｗo原則的理解不一致，因而信賴?yán)娴恼J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，實踐中影響信賴?yán)娴墓怖嬉矝]有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。行政主體撤銷或者變更先前的行政行為，很大原因是因為公共利益的需要。雖然中國特色社會主義法治是生發(fā)于我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的具體實踐，但由于歷史原因以及原有的計劃經(jīng)濟體制等因素的影響，公共利益優(yōu)先的理念在執(zhí)法中一直具有影響力。

實踐中發(fā)現(xiàn)，對公共利益的認(rèn)定是基于行政機關(guān)的自由裁量，這就存在濫用行政權(quán)力的可能。在良好的營商環(huán)境中，行政相對人基于對行政主體的信任會投入大量的人力和財力，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。法治是最好的營商環(huán)境，也是營商環(huán)境優(yōu)化的前提和保障。公共利益所保護的是所有成員的利益與信賴?yán)姹Ｗo的行政相對人的利益并不是絕對對立的。

（三）補償范圍不明確

行政補償是由于行政主體的合法行為造成了相對人權(quán)益損失。確立信賴?yán)鎿p害賠償制度，其基本要求是對信賴者已受到侵害的信賴?yán)嫣峁┻m當(dāng)救濟。行政補償標(biāo)準(zhǔn)是補償義務(wù)主體據(jù)以確定補償數(shù)額和幅度的依據(jù)。行政補償?shù)姆秶鷽Q定了受損害的私人請求權(quán)的范圍，決定了私人的合法權(quán)利最終能否得到救濟。我國的行政補償制度分散在相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章之中，但可操作性不強，原因是沒有相對固定的標(biāo)準(zhǔn)與流程。這就有可能造成行政機關(guān)濫用職權(quán)而未給予行政相對人應(yīng)有的行政補償或著給予行政相對人過多的補償。我國現(xiàn)行立法大多是采用“合理”“適當(dāng)”等詞語，這些前綴詞語的模糊性與抽象性導(dǎo)致補償義務(wù)主體存在濫用裁量權(quán)的可能。如果規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)雖明確但較低，利益受損人還是不能維護自己的合法權(quán)益。

三、信賴?yán)姹Ｗo原則在優(yōu)化營商環(huán)境中的適用對策

信賴?yán)姹Ｗo原則的確立與構(gòu)建，彰顯著正義、自由、效率等法的價值。對于優(yōu)化營商環(huán)境中適用信賴?yán)姹Ｗo原則，在界定信賴?yán)娴倪m用范圍、標(biāo)準(zhǔn)和完善補償救濟制度時，也要強化各級政府的法治觀念和誠信意識，營造公平有序的市場環(huán)境，為企業(yè)的發(fā)展提供沃土。

（一）明確界定標(biāo)準(zhǔn)

保護好人民正當(dāng)合理的信賴，是政府公信力的重要基石。立法機關(guān)通過立法的方式將信賴?yán)姹Ｗo原則在行政法中予以明確，基于實踐擴大其適用范圍，使得司法實務(wù)中這類案件的裁判有法可依，確保實體公正和程序公正。明確信賴?yán)娴慕缍?biāo)準(zhǔn)，有利于穩(wěn)定企業(yè)家、投資人的預(yù)期，保障他們安心干事創(chuàng)業(yè)。同時，要對公共利益這一概念進行明確界定，以解決司法審判中的概念模糊問題。

雖然我國不是判例法國家，但最高人民法院在解讀關(guān)于營商環(huán)境中涉及信賴?yán)姹Ｗo的具體案例，通過制定量刑指導(dǎo)意見和量刑程序意見，達到統(tǒng)一量刑標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上對我國各級人民法院對于信賴?yán)姹Ｗo原則的適用起到積極作用。法官雖有自由裁量權(quán)，但對于指導(dǎo)性案例中所強調(diào)的規(guī)范價值和審判思路應(yīng)熟記于心，而不是在實踐中忽略其存在價值。

（二）完善補償制度

有損害就應(yīng)有救濟，在追求公共利益的同時，應(yīng)當(dāng)維護相對人的合法利益。在優(yōu)化營商環(huán)境、信賴?yán)姹Ｗo的原則下，應(yīng)完善補償程序和補償標(biāo)準(zhǔn)，補償應(yīng)包括行政相對人的既得和長遠(yuǎn)利益，妥善確定補償額度。

一是在補償形式上，行政信賴?yán)嫜a償?shù)男问綉?yīng)多元化。在營商環(huán)境糾紛案件中，行政相對人的信賴?yán)鎸霈F(xiàn)各種各樣受損的情況，假如采用統(tǒng)一的方式，雖然行政機關(guān)較為省事，但事實上難以滿足行政相對人的現(xiàn)實需求。例如，在有限自然資源開發(fā)利用的方面，若該許可變更或撤銷，行政相對人的既得和長遠(yuǎn)利益都會有明顯受損，此時優(yōu)先對其進行其他開發(fā)的方式補償或許更能被行政相對人接受。

二是在補償標(biāo)準(zhǔn)上，對于行政相對人的補償標(biāo)準(zhǔn)需要進一步明確。實踐中對于行政相對人的補償大多是按照較低標(biāo)準(zhǔn)進行的，應(yīng)在立法中明確補償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)和最高標(biāo)準(zhǔn)，在保障法官自由裁量權(quán)的同時實現(xiàn)補償規(guī)范化，而且補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以行政相對人的實際損失為基準(zhǔn)，這樣才能有效避免權(quán)力的濫用，使得行政主體的行政行為有法可依，切實保障公民的合法權(quán)益。

（三）加強誠信政府建設(shè)

政府處在國民經(jīng)濟的總樞紐地位，作用于社會生活的各領(lǐng)域。在市場經(jīng)濟中，政府失信的危害遠(yuǎn)比我們想象的更大。企業(yè)的發(fā)展好壞與政府誠信有著密切關(guān)系，只有政府誠信才能打造良好的營商環(huán)境。無論是我國傳統(tǒng)關(guān)于誠信的思想，還是基于社會契約理論、人民主權(quán)理論等西方法治思想，都要求政府誠信?？傊?wù)誠信是社會信用體系的核心，是法治政府、法治社會、法治國家建設(shè)的基本要求，同時也是政府公信力的來源。

如果行政相對人認(rèn)為自己行為符合法律要求，政府允諾不兌現(xiàn)以及行政不作為、亂作為會造成營商環(huán)境的破壞，這不僅打擊企業(yè)的積極性，甚至?xí)绊懮鐣a(chǎn)力的發(fā)展。強化各級政府的誠信意識，并將其始終貫穿于優(yōu)化營商環(huán)境之中，應(yīng)加強對行政執(zhí)法人員的教育與培養(yǎng)，努力打造講誠信、講效率的隊伍。將政府誠信建設(shè)擺在首要位置，通過政府誠信帶動企業(yè)誠信，努力打造營公平有序的市場環(huán)境。信賴?yán)嬖瓌t的有效實施，會越來越有利于規(guī)范政府的行為，建立良好的信譽必然會提升其公信力。

四、結(jié)語

對行政相對人的信賴?yán)嫣峁┧痉ūＷo，不僅有利于保護公民的合法利益，也有利于促進行政機關(guān)依法行政，從而打造良好的營商環(huán)境。信賴?yán)姹Ｗo原則應(yīng)立足于中國國情，與我國傳統(tǒng)的誠信理念相結(jié)合。信賴?yán)姹Ｗo原則成為行政法的一項基本原則并在執(zhí)法與司法實踐中發(fā)揮作用，需要立法、執(zhí)法和司法機關(guān)相互配合，對公民、法人及其他組織合法權(quán)益進行有力保障。

信賴保護原則能夠?qū)π姓C關(guān)的行為進行約束，從而使行政相對人保持對行政機關(guān)行為的信賴。信賴保護原則在優(yōu)化營商環(huán)境中尤為重要，完善并優(yōu)化營商環(huán)境，應(yīng)充分發(fā)揮政府的積極作用，增強外來投資商及本地企業(yè)家的信心，同時，地方政府在招商過程中，應(yīng)以信賴?yán)姹Ｗo原則為基礎(chǔ)，建立與完善救濟補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序，以保障行政相對人的信賴?yán)妗?/p>

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作者簡介：馬雪妍（1998—），女，漢族，遼寧東港人，單位為大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院，研究方向為行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）