政務(wù)公開演變問題的可視化分析

摘要：本文運用VOSviewer和Excel數(shù)據(jù)分析工具對6682條政務(wù)公開CNKI論文數(shù)據(jù)進行可視化研究，以此探討政務(wù)公開演變問題。研究表明：政務(wù)公開演變過程共歷經(jīng)初始階段、信息化階段、數(shù)字化階段，而以現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的邏輯預(yù)測政務(wù)公開在未來將會邁向智能化階段，呈現(xiàn)公開對象的精準(zhǔn)性、公開內(nèi)容的高質(zhì)量、公開方式的智能化等特征。此外，本文在政務(wù)公開關(guān)鍵詞聚類分析的基礎(chǔ)上對其演變過程的核心概念進行了全面的梳理和界定。

關(guān)鍵詞：政務(wù)公開;可視化;概念化;演變;VOSviewer

一、政務(wù)公開演變問題研究的意義

政務(wù)公開演變至今，已明確將政府信息公開、政府?dāng)?shù)據(jù)開放和過程公開作為全面推進的驅(qū)動力，有效地保障了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進一步促進了數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展和社會主義民主政治建設(shè)。如今面向全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程，對政務(wù)公開相關(guān)問題進行歷史性分析和概念化分析具有重大意義。而新時代背景下，基于數(shù)據(jù)分析工具對政務(wù)公開相關(guān)問題進行可視化研究彰顯理論和實踐雙重意義。大量的研究成果已經(jīng)初步展示了數(shù)據(jù)分析和可視化研究的理論魅力和應(yīng)用前景，政務(wù)公開演變問題的可視化研究旨在為政務(wù)公開領(lǐng)域研究提供一個嶄新的視角，也將對政府部門的政務(wù)公開實踐具有一定的借鑒意義。

二、政務(wù)公開演變問題的可視化分析

世界上任何一個國家的政務(wù)公開都經(jīng)歷相當(dāng)長的歷史階段。中國政務(wù)公開的歷史進程也經(jīng)歷不同的發(fā)展階段。基于不同的視角和方法論考察政務(wù)公開的歷史階段及其相關(guān)問題，可能有不同的發(fā)現(xiàn)和結(jié)論，例如，從政務(wù)公開發(fā)展的歷史特點將其演變過程分為五個時期[1]。而大數(shù)據(jù)和人工智能背景下，借助于數(shù)據(jù)分析技術(shù)及可視化研究方法論，可能有某些新發(fā)現(xiàn)和新判斷，并可能有新的知識或理論的建構(gòu)與完善。本文主要使用VOSviewer和Excel數(shù)據(jù)分析工具對政務(wù)公開領(lǐng)域CNKI期刊論文進行可視化分析，來劃分政務(wù)公開的演變歷程。

（一）數(shù)據(jù)來源

本文通過CNKI搜索以“政務(wù)公開”、“政府信息公開”、“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”為篇名的期刊文獻，時間跨度為1987-2021年，收集的文獻數(shù)量分別為2234、3563和885篇，總計6682篇論文數(shù)據(jù)。

（二）政務(wù)公開演變分析

將以“政務(wù)公開”、“政府信息公開”、“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”為篇名的年度文獻數(shù)量數(shù)據(jù)集導(dǎo)入Excel數(shù)據(jù)分析工具，構(gòu)建對比折線圖，以此來反應(yīng)政務(wù)公開的演變情況，如圖1所示。在2007年以后，以“政府信息公開”為篇名的文獻數(shù)量開始超越“政務(wù)公開”;而在2019年以后，以“政府?dāng)?shù)據(jù)公開”為篇名的文獻開始超越以“政府信息公開”為篇名的文獻。本文結(jié)合中央和地方政府的政務(wù)公開實踐和VOSviewer可視化分析軟件，將政務(wù)公開演變劃分為政務(wù)公開的初始階段、政務(wù)公開的快速發(fā)展階段、政務(wù)公開的數(shù)字化階段。 并將CNKI中的1987-2006年的以“政務(wù)公開”為主題的文獻、2007-2019年的“以政府信息公開”的文獻和2019年至今的以“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”為主題的文獻以Refworks格式導(dǎo)入到VOSviewer軟件中，進行關(guān)鍵詞的聚類分析，形成關(guān)鍵詞共現(xiàn)權(quán)重圖譜。

1.政務(wù)公開的初始階段分析（1987-2006）

在初始階段，由于改革開放背景下的黨和國家體制改革的需要，自黨的十三大報告正式提出“政務(wù)公開”后，中央通過自上而下的舉措來推動政務(wù)公開，以廣州為代表的地方政府開始嘗試進行政府信息公開制度的構(gòu)建。保障人民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，豐富和完善社會主義民主政治是開展政務(wù)公開的原動力，主要以辦事公開為推動方式。

2.政務(wù)公開的信息化階段分析（2007-2019）

在信息化階段，隨著《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的頒布，政府信息公開正式開啟了政務(wù)公開制度的全面構(gòu)建，成為推動政務(wù)公開發(fā)展的主要驅(qū)動引擎。以《條例》為主的政務(wù)公開制度的全面構(gòu)建成為信息化階段的原動力，而以政府網(wǎng)站、新媒體等網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展奠定了政務(wù)公開信息化的技術(shù)基礎(chǔ)。同時，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)和云計算的發(fā)展，政務(wù)公開信息化階段正漸漸邁向數(shù)字化階段。

3.政務(wù)公開的數(shù)字化階段分析（2019至今）

在數(shù)字化階段，上海市率先出臺《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》，對我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的構(gòu)建具有開辟性的引領(lǐng)性作用，由于新時代數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和政府治理現(xiàn)代化的迫切需要，《辦法》所具備的意義使其開啟了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度構(gòu)建，標(biāo)志著政府?dāng)?shù)據(jù)開放成為政務(wù)公開的重要驅(qū)動引擎，與政府信息公開共同成為拉動新時代政務(wù)公開發(fā)展的兩駕馬車。大數(shù)據(jù)時代下，數(shù)據(jù)成為重要的資產(chǎn)和社會發(fā)展的驅(qū)動力，公共數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的重要性成為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)在原因，而進行海量數(shù)據(jù)分析和挖掘的大數(shù)據(jù)和云計算技術(shù)成為數(shù)字化階段的技術(shù)基礎(chǔ)。

4.預(yù)測：政務(wù)公開智能化階段

從信息技術(shù)發(fā)展的邏輯來看，在未來隨著區(qū)塊鏈和人工智能技術(shù)的廣泛應(yīng)用，政務(wù)公開將進入智能化階段。在這個階段，政務(wù)公開制度不斷完善之外，還會體現(xiàn)出以下特征：公開對象的精準(zhǔn)性，借助智能推薦算法等人工智能算法構(gòu)建公眾的用戶畫像，來對公開對象進行類別劃分以實現(xiàn)精準(zhǔn)公開;公開內(nèi)容的高質(zhì)量，借助區(qū)塊鏈的不可偽造和可追溯的功能和公開信息質(zhì)量評估算法來保證公開內(nèi)容的質(zhì)量和可信度;公開方式的智能化，構(gòu)建智能公開模型，實現(xiàn)自主、自動公開等，實現(xiàn)公開的高效化。

三、政務(wù)公開演變過程的概念化分析

政務(wù)公開核心概念的演化是深化研究其發(fā)展歷程的重要方式，通過政務(wù)公開的概念化分析有助于深刻地理解其演變的深層邏輯，也可以統(tǒng)一認(rèn)識，減少分歧，進而推動政務(wù)公開理論和實踐工作的高質(zhì)量發(fā)展。本文借助VOSviewer可視化軟件，將收集的6682篇文獻導(dǎo)入，并進行關(guān)鍵詞聚類分析來繪制概念化演變的標(biāo)簽視圖，以此探討政務(wù)公開過程的概念化分析問題。由圖2可知，在政務(wù)公開的演變過程中，政府信息公開和政府?dāng)?shù)據(jù)開放相繼成為政務(wù)公開的核心概念，本文將圍繞政務(wù)公開演變的相關(guān)概念進行梳理和界定。

（一）政務(wù)公開演變的初始階段

初始階段的“政務(wù)公開”概念始終沒有權(quán)威界定。這取決于政務(wù)內(nèi)涵邊界的爭議，其一是廣義上的“政務(wù)”，即整個國家公權(quán)力機構(gòu)的管理活動;其二是狹義上的“政務(wù)”，即各級人民政府為行政主體的公共管理活動。本文認(rèn)為，在政務(wù)公開領(lǐng)域的語境下，政務(wù)指行政主體在實施公共管理過程中開展的活動以及所形成的信息。

由政務(wù)內(nèi)涵可知，政務(wù)公開也伴隨著兩種解釋：其一是狹義解釋，將政務(wù)公開的主體限定為行政主體[2];其二是廣義解釋，將政務(wù)公開的主體延伸為公共權(quán)力主體[3]。鑒于此，在信息化階段，《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》實施細則中明確指出：政務(wù)公開是行政機關(guān)全面推進決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果全過程公開，加強政策解讀、回應(yīng)關(guān)切、平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)開放，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強政府公信力執(zhí)行力，提升政府治理能力的制度安排。由此可知，從狹義的角度定義“政務(wù)”和“政務(wù)公開”更符合我國現(xiàn)今的行政管理體制改革。

（二）政務(wù)公開演變的信息化階段

在信息化階段，“政府信息公開”成為政務(wù)公開的核心概念。隨著信息時代的發(fā)展，信息已成為構(gòu)成現(xiàn)代社會發(fā)展的三大支柱之一，而關(guān)于各學(xué)科通用的信息定義的探討亦由來已久，信息論的奠基人香農(nóng)指出信息是用來消除隨機不定性的東西，創(chuàng)建一切宇宙萬物的最基本單位是信息。有學(xué)者曾運用DIKW模型中數(shù)據(jù)和信息的關(guān)系來探討信息的內(nèi)涵，認(rèn)為信息是出于決策需要、經(jīng)過加工處理的數(shù)據(jù)。本文認(rèn)為，從本體論出發(fā)理解信息具有一定合理性，即信息是挖掘和分析后的數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)由一系列符號組成。政府在進行公共管理過程中形成和獲取大量信息，條例明確指出政府信息又稱政務(wù)信息，特指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中形成或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。但是，在《條例》頒布之前，理論界分別從法律層面、行政層面等不同視角進行闡釋。《條例》頒布之后，對于政府信息公開的概念討論明顯減少，基本是圍繞政府信息官方涵義進行探討。本文認(rèn)為應(yīng)從制度層面來界定“政府信息公開”，即行政主體為推動政府透明度建設(shè)，保障公眾知情權(quán)，通過政府網(wǎng)站、政務(wù)APP、政務(wù)公眾號等方式將其在公共管理過程中形成或者獲取的，以一定形式記錄、保存的、不屬于國家秘密的信息面向公眾進行公開的制度安排。

（三）政務(wù)公開演變的數(shù)字化階段

在數(shù)字化階段，“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”成為政務(wù)公開的核心概念。我們正處于大數(shù)據(jù)時代當(dāng)中，數(shù)據(jù)已成為重要的生產(chǎn)要素和核心資產(chǎn)，對經(jīng)濟發(fā)展、國家治理、社會管理、人民生活都產(chǎn)生重大影響[5]。關(guān)于數(shù)據(jù)的概念界定有不同學(xué)科角度，從計算機技術(shù)視角下進行定義：數(shù)據(jù)是指任何以數(shù)字化形式存儲的內(nèi)容，包括文本、數(shù)字、圖像、視頻、音頻、軟件、算法、動態(tài)模擬、模型，本文認(rèn)為，應(yīng)以本體論來定義數(shù)據(jù)，并輔助以計算機技術(shù)等視角進行更具體的理解。而政府?dāng)?shù)據(jù)又稱政務(wù)數(shù)據(jù)，是具有加速社會經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的數(shù)據(jù)，其蘊含的價值是巨大的。關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)的概念界定，從“政府信息”視角加以定義：指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)是政府行政行為過程中獲取的真實原始文字、圖像等資料。本文認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)是行政主體在進行公共管理過程中所收集或者產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。鑒于政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)涵表達的多樣性，針對政府?dāng)?shù)據(jù)開放，理論界從不同的角度進行內(nèi)涵解析：政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指政府機構(gòu)或委托部門主動、及時地發(fā)布其形成的公共原始數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)集，使之能被任何人不受限制地、出于任何目的地利用;從政府?dāng)?shù)據(jù)開放者角度和政府?dāng)?shù)據(jù)利用者角度對政府?dāng)?shù)據(jù)開放進行界定。本文認(rèn)為應(yīng)從制度層面理解政府?dāng)?shù)據(jù)開放，即行政主體為促進經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展，提升政府治理能力，通過數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一平臺和政府網(wǎng)站等方式，將正其在公共管理過程中所形成和收集的、不屬于國家秘密的原始數(shù)據(jù)面向社會公眾進行開放的制度安排。

四、結(jié)束語

本文以CNKI中政務(wù)公開文獻研究情況和政府政務(wù)公開的政策文件、法規(guī)的結(jié)合來作為劃分政務(wù)公開演變時期的主要理論依據(jù)，具有一定的合理性。此外，首次運用VOSviewer和Excel等數(shù)據(jù)分析工具對政務(wù)公開演變問題進行可視化分析的研究方法，并以信息技術(shù)發(fā)展的邏輯預(yù)測政務(wù)公開在未來將演變到智能化階段和界定演變過程中的核心概念。面向數(shù)字化和智能化階段，政府必須適應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展和社會訴求，進而在實現(xiàn)公開對象的精準(zhǔn)性、公開內(nèi)容的高質(zhì)量、公開方式的智能化等方面作出努力。

作者單位：袁余俊明? ? 廣東工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院

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