《中華人民共和國濕地保護法》解讀

張明祥

濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態系統。它具有涵養水源、凈化水質、蓄洪抗旱、調節氣候和維護生物多樣性等重要生態功能，是重要的自然生態系統，也是自然生態空間的重要組成部分。濕地被譽為“地球之腎”“物種基因庫”“物產寶庫”“淡水之源”“儲碳庫”等，與人類的生存、繁衍、發展息息相關。濕地保護是生態文明建設的重要內容，事關國家生態、糧食和水資源安全，事關經濟社會可持續發展，事關中華民族子孫后代的生存福祉。

《濕地保護法》的指導思想和原則

《中華人民共和國濕地保護法》的指導思想是，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平生態文明思想、習近平法治思想為指導，貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，貫徹落實習近平總書記關于濕地保護的重要指示要求，堅持以人民為中心的發展思想，堅持山水林田湖草是生命共同體的理念，從維護濕地生態系統整體性出發，建立濕地保護修復制度，增強濕地生態功能，維護濕地生物多樣性，保障生態安全，促進生態文明建設。

制定濕地保護法以堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生為出發點，以問題為導向，主要秉持五項原則：

一是保護優先、系統治理、科學修復和合理利用，推動濕地的系統保護和可持續利用，促進可持續發展;

二是尊重自然、順應自然，遵循濕地生態系統固有的生態規律，統籌濕地生態系統保護修復;

三是堅持問題導向，注重解決濕地保護中存在的主要問題，妥善處理濕地保護中政府有關部門的相互關系，做好與相關法律的銜接，增強法律的針對性和可操作性;

四是“堅持生態為民，科學利用”和“探索全民共享機制”的要求，發揮多種功能，實現濕地的合理利用;

五是堅持立法的穩定性和創新性，吸收地方已被實踐證明可行的做法，借鑒國際濕地立法的有關經驗。

《濕地保護法》的編制過程

2018年9月，《濕地保護法》正式列入《十三屆全國人大常委會立法規劃》三類立法項目。2018年12月13日，全國人大環資委正式發函委托國家林業和草原局起草濕地保護法（建議稿）;2019年7月，國家林業和草原局上報全國人大環資委。隨后，全國人大環資委對濕地保護法（建議稿）進行了多次討論和修改，形成了濕地保護法（草案）。

2021年1月20日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議首次審議了濕地保護法（草案）。2021年1月27日至2月25日，濕地保護法（草案）在全國人大網公布，向社會征求意見。2021年10月20日，十三屆全國人大常委會第三十一次會議對濕地保護法（草案）進行了第二次審議。

經第十三屆全國人民代表大會常務委員會第32次會議于2021年12月24號通過，并由第102號主席令頒布，自2022年6月1號起實施。

這是我國為了強化濕地保護和修復，首次專門針對濕地保護進行立法，旨在從濕地生態系統的整體性和系統性出發，建立完整的濕地保護法律制度體系，為國家生態文明和美麗中國建設提供法治保障。

《濕地保護法》的主要特點

制定《濕地保護法》以堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生為出發點，以問題為導向。與已有的自然資源法相比較，《濕地保護法》有以下突出特點：

一是突出了濕地生態系統的保護。與我國現有的《森林法》《草原法》等單一自然資源法相比較，《濕地保護法》更加注重生態系統的保護和修復，制度設計更多地從濕地生態系統整體性保護出發。如在立法目的中，明確了維護濕地生態功能及生物多樣性，保障生態安全。

二是濕地的定義更加科學。濕地定義尊重其科學性，體現了濕地的多重自然屬性，既可以滿足濕地管理的需要，也兼顧了國際履約的需要。

三是制度設計系統全面。如設置了部門協作機制、總量控制制度、調查評價制度、修復制度、約談制度等，形成了濕地生態系統保護和修復制度的統一有機整體，有利于實現濕地保護高質量發展。

四是加重了處罰力度，也更加注重濕地的生態價值。在設置處罰標準時，不僅充分考量了濕地資源的實物價值，也更加注重濕地的生態價值，處罰標準更加嚴歷，如擅自占用國家重要濕地、嚴重破壞自然濕地等違法行為的罰款數額，處每平方米1000元以上10000元以下罰款。

《濕地保護法》的主要內容

《濕地保護法》分為總則、濕地資源管理、濕地保護與利用、濕地修復、監督檢查、法律責任和附則7章，共65條。主要內容包括：

第一章是總則。總則是法律的總綱，也可稱為法律的總的原則。我國法律一般都設有“總則”一章，主要對法律的立法宗旨、適用范圍以及貫穿一部法律總的指導思想和基本原則等進行規定。本法第一章總則，共11條，主要對立法目的、適用范圍、基本原則、政府責任、管理體制與協作機制、地方政府協調機制、宣傳教育與輿論監督、參與保護與表彰獎勵、科學研究與人才培養、國際交流、公民權利義務等方面作了規定。

第二章為濕地資源管理。《濕地保護法》按照生態文明制度建設的總體要求，突出濕地資源管理的基礎制度建設，明確了濕地資源調查評價、總量管控、保護規劃編制、濕地標準制定、濕地動態監測評估預警等重要制度，夯實了濕地保護基礎。本章共11條，主要對調查評價、總量管控、分級管理和名錄制度、規劃編制與調整、濕地標準、專家咨詢機制、確權登記、濕地占用征求意見制度、臨時占用審批、占用恢復/重建及補償、監測與預警等方面作了規定。

第三章是濕地保護與利用。針對我國濕地不斷退化的現狀，發揮自然保護地體系建設對濕地生態系統的保護作用，設置嚴格的禁止行為，強化濕地野生動植物物種的保護。堅持在保護中發展，提出了合理利用濕地、促進綠色發展的具體要求。本章共14條，主要對保護與利用要求、保護形式、利用要求、合理利用、產業布局與綠色發展、禁止行為、有害生物監測、物種及其棲息地保護、河流湖泊濕地保護、濱海濕地保護、城市濕地保護、紅樹林濕地保護、泥炭沼澤濕地保護、濕地生態補償等方面作了規定。

第四章是濕地修復。堅持問題導向，因地制宜推進濕地修復工作：明確自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合的濕地修復原則;區分不同情況，明確濕地修復責任主體，區分不同類型，明確濕地修復要求。本章共8條，主要對修復原則、濕地生態用水、濕地修復措施、紅樹林濕地修復、泥炭沼澤濕地修復、修復方案編制及審批、修復程序、修復責任等方面作了規定。

第五章是監督檢查。濕地保護、管理任務繁重，濕地執法亟待加強，濕地管理水平和執法隊伍建設還不能適應濕地保護、修復、利用、管理的需要，加強濕地執法與監督管理是必要的。本章共6條，主要對濕地監督管理職責、監督檢查分級職責、監督檢查措施、有關單位和個人的配合義務、目標責任制和約談制度和離任審計等方面作了規定。

第六章是法律責任。法律責任，是指違反法律的規定而必須承擔的法律后果。法律責任是由法律作出規定，由法律規定的機關依法追究。法律責任按違法行為的性質不同可以分為刑事法律責任、行政法律責任和民事法律責任三大類。具體采取哪一種法律責任形式，應當根據調整違法行為人所侵害的社會關系的性質、特點以及侵害的程度等多種因素來確定。本章共12條，分別就違法行為、處罰種類和處罰幅度等內容作了規定。

第七章為附則。附則是一部法律的附屬部分，一般不對實體性內容作出規定，即不對權利與義務作出規定。從我國立法實踐來看，附則主要是就一部法律的一些用語的含義、施行日期等作出規定。本章共3條，主要對紅樹林濕地和泥炭沼澤濕地的概念、制定地方具體辦法、生效日期等方面作了規定。

（作者系濕地保護立法專家團隊帶頭人，全程參與《濕地保護法》的起草、調研、論證、修改工作，3次為全國人大環資委、法工委舉行濕地知識講座）