新基建PPP項目可持續(xù)性發(fā)展影響因素分析

劉喜男　李欽

摘要：新基建PPP項目投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，不確定性高，項目復(fù)雜性、動態(tài)性強使項目可持續(xù)性發(fā)展存在諸多不確定性。識別在宏觀環(huán)境、公私雙方和項目本身三個方面對新基建PPP項目可持續(xù)性發(fā)展影響因素，為新基建項目合規(guī)、合理應(yīng)用PPP模式提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項目;新基建;可持續(xù)性

目前，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)我國經(jīng)濟向快車道發(fā)展的重要助力之一。新基建項目數(shù)字化技術(shù)要求高，建設(shè)實施主體為科技創(chuàng)新等新興領(lǐng)域行業(yè)，建設(shè)周期長，資金需求大，項目收益低，單靠政府建設(shè)實施難以為繼，只有少數(shù)新基建項目可以單獨由地方政府或其平臺公司投資實施，更多地將由具備技術(shù)能力的市場主體通過市場化模式自行商業(yè)化實施。2020年中央政治局常務(wù)委員會會議曾提出要求，加快新基建項目發(fā)展并注重調(diào)動民間社會資本參與投資積極性。不同于以往傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目，新基建項目以“數(shù)字化”為核心，主要涉及三大領(lǐng)域包括信息、創(chuàng)新、融合基礎(chǔ)設(shè)施，這給政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式帶來了新的內(nèi)涵和應(yīng)用空間。此時采用PPP模式，通過調(diào)動社會資本方的積極性，發(fā)揮公私雙方優(yōu)勢，不僅有效緩解地方政府壓力，而且有助于促進(jìn)新基建項目建設(shè)提質(zhì)增效。相關(guān)學(xué)者已經(jīng)開展新基建PPP可持續(xù)性發(fā)展研究：李明等探討了“十四五”時期完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展路徑。吳亞平等認(rèn)為新基建應(yīng)采用基金市場化的運作方式，原則上主要采取企業(yè)自主投資方式，同時政府給予適當(dāng)?shù)馁Y金和政策支持。賈康通過分析金融危機投資經(jīng)驗，提出新基建應(yīng)注重“制度基建”，地方政府也應(yīng)在供給側(cè)積極探索實施定制化方案。伍先福研究新基建影響經(jīng)濟社會發(fā)展機制，認(rèn)為新基建在短期影響經(jīng)濟社會成效不顯著，長遠(yuǎn)來看新基建能夠帶動消費市場升級，促進(jìn)國際國內(nèi)“雙循環(huán)”。呂途等從非正式溝通和內(nèi)部風(fēng)險控制方面分析代建制新基建項目治理成效。對于新基建項目存在的資金需求大且來源難以保證、工程技術(shù)質(zhì)量和工作效率要求高等問題，王瑋認(rèn)為通過應(yīng)用PPP模式，使公私雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢，將實施風(fēng)險合理分配，不僅可以緩解地方政府財政壓力，而且有效提升新基建項目的建設(shè)效率，加快新基建項目建設(shè)落地。鐘韻將新基建PPP項目社會資本方激勵的形式設(shè)計為資源稟賦激勵、風(fēng)險感知和經(jīng)濟社會效益等，認(rèn)為在不同的情景下政府方合理設(shè)計激勵模式能夠得到最佳的激勵效果，實現(xiàn)社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)最佳形式。

已有研究顯示新基建采用PPP模式能最大程度放大政府投資作用，同時發(fā)揮社會資本方融資建設(shè)管理優(yōu)勢，但目前而言，雖然政府和社會資本對新基建PPP項目熱情高漲，卻由于項目利益合作方關(guān)系眾多復(fù)雜，導(dǎo)致簽約率低，項目落地率不高，制約新基建PPP項目可持續(xù)性發(fā)展。本文基于新基建PPP項目特點，從宏觀環(huán)境、公司雙方實力及項目本身情況三個維度識別新基建PPP項目可持續(xù)性發(fā)展影響因素，為政府設(shè)計合規(guī)、合理的新基建PPP項目，增強項目可持續(xù)性發(fā)展提供參考。關(guān)于新基建PPP項目可持續(xù)性發(fā)展影響因素，大致包括：

一、宏觀環(huán)境影響因素

（一）市場前景狀況

穩(wěn)定的市場需求是估算新基建PPP項目特許經(jīng)營期內(nèi)現(xiàn)金流量的基礎(chǔ)，也是項目在建設(shè)實施過程中獲得投資收益、吸引社會資本方的基本保證。市場需求作為項目收益來源是政府和社會資本方設(shè)計合作周期的主要依據(jù)。因此，穩(wěn)定廣闊市場需求是社會資本方和金融機構(gòu)參與項目的主要考慮方面之一。市場需求廣闊、項目收益來源穩(wěn)定的新基建PPP項目更容易受到社會資本方的青睞，獲得優(yōu)質(zhì)社會資本方的支持，亦可以使金融機構(gòu)提高項目資金回收預(yù)期，市場需求穩(wěn)定能夠有效增強項目可持續(xù)性健康發(fā)展。

（二）公共利益性

各區(qū)域?qū)π禄椖康默F(xiàn)實需求和目前存在突出問題各有不同，因此，應(yīng)深入研究調(diào)查，準(zhǔn)確識別公眾不同需求，以人為本，加強社會公眾參與。例如，可舉行聽證會等多種形式，了解公眾意見和建議，充分溝通協(xié)調(diào)，及時調(diào)整完善。王克強提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)要求應(yīng)以人為核心，在項目建設(shè)實施過程中，是否踐行“以人為核心”是評判新基建PPP項目質(zhì)量的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)揮PPP模式在新基建項目的優(yōu)勢，滿足公眾利益、提升公眾參與感和幸福感，具有公共利益性的項目才是對新基建PPP項目的最高評價。

（三）區(qū)域科技實力

新基建PPP項目是智慧經(jīng)濟時代貫徹新發(fā)展理念，以新科技革命成果為發(fā)展基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系為發(fā)展目標(biāo)，區(qū)域科技實力是新基建PPP項目可持續(xù)性發(fā)展的有力支撐。新基建項目涉及物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等七大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對科技創(chuàng)新能力依賴性強，新基建PPP項目科技水平高是新基建項目的最本質(zhì)特征之一。項目技術(shù)要求需要參與新基建PPP項目的合作方具有專業(yè)技術(shù)建設(shè)經(jīng)驗，項目實施主體能夠妥善完成新基建PPP項目建設(shè)，具備運營維護(hù)和日常管理能力。新基建PPP項目建設(shè)需要項目的科技實力能夠滿足市場需求，成為能夠指導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的資源。然而我國各省市科技發(fā)展和經(jīng)濟資源具有較大差異，地區(qū)及城鄉(xiāng)間科技實力存在發(fā)展不均衡的問題，部分地區(qū)新基建科技發(fā)展水平仍處于初始階段。因此，在項目發(fā)起時，應(yīng)充分調(diào)研各地區(qū)科技實力和需求，避免造成項目與實際需求的不匹配，導(dǎo)致新基建PPP項目失敗。

二、公私雙方影響因素

（一）政府制度穩(wěn)定程度。

新基建PPP模式的效率是由政府、社會資本方、金融機構(gòu)等眾多相關(guān)利益合作方合力推進(jìn)，因此政府制度的穩(wěn)定是新基建PPP項目具備可持續(xù)性的重要影響因素之一。政府制度的穩(wěn)定程度主要包括政府制度的連貫性，即政府對于新基建項目發(fā)展是基于中央政策和地方經(jīng)濟發(fā)展實際制定的連貫、穩(wěn)定的發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展政策。PPP模式合作周期普遍較長，短期的BT項目由于“輕運營、重建設(shè)”以及“借道融資”不屬于規(guī)范可持續(xù)的PPP項目。新基建PPP項目需要較長的合作周期充分發(fā)揮由運營商等社會資本方提供社會信息運營服務(wù)的優(yōu)勢。政府制度的穩(wěn)定性能夠避免相關(guān)政策出現(xiàn)“朝令夕改”的情況，使新基建PPP項目合作各方能夠及時預(yù)見政府行為，積極參與政府主導(dǎo)下的新基建PPP項目，避免政策法律風(fēng)險。

（二）政府財政負(fù)擔(dān)

在新基建PPP項目中政府角色定位具有行政和民事雙重屬性。首先，政府作為城市發(fā)展規(guī)劃的制定者和公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的提供者具有行政命令屬性。其次，政府與社會資本合作良好的政府信息公開能夠使合作方避免由于信息不對稱產(chǎn)生的權(quán)力尋租空間，避免由于政府信息不透明產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象發(fā)生和政府與社會資本合作產(chǎn)生新的壟斷行為發(fā)生，促進(jìn)PPP模式在新基建項目持續(xù)發(fā)展。新基建PPP項目合作周期長，資金需求高，建設(shè)風(fēng)險大，政府的財政能力影響政府履約能力，良好的地方政府履約能力又是其他合作方在投資時考慮的重要因素。新基建PPP項目大多具有公益性和準(zhǔn)公益性，部分新基建PPP項目采用政府付費模式和可行性缺口補助付費模式建設(shè)。政府作為新基建項目發(fā)起方和重要合作方，新基建項目公益部分由政府方承擔(dān)，其財政負(fù)擔(dān)影響項目建設(shè)經(jīng)營，金融機構(gòu)審慎評估參與，因此，良好的政府財政情況是新基建PPP項目能否可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

（三）社會資本實力

社會資本方技術(shù)優(yōu)勢和行業(yè)的領(lǐng)先地位對新基建PPP項目建設(shè)有重大影響。社會資本方的專業(yè)技術(shù)實力和雄厚資金實力使項目專業(yè)技術(shù)實力、控制成本能力、效益水平和應(yīng)對不確定性風(fēng)險能力顯著提高。孟春提出在新基建引入社會資本為合作伙伴，使其發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，政府與社會資本方共同致力于新基建PPP項目建設(shè)實施，有效降低項目成本、提升效益水平和新基建項目的效率和質(zhì)量，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。金融機構(gòu)決策受到社會資本方專業(yè)技術(shù)水平、融資能力和管理運營能力的影響，新基建PPP項目合作主體信用良好，更容易獲得金融機構(gòu)信貸支持，使新基建PPP項目健康發(fā)展。劉用銓認(rèn)為一些地方政府在選擇社會資本為合作伙伴時，著重關(guān)注其融資能力，卻忽視了社會資本最重要的專業(yè)技術(shù)能力，導(dǎo)致PPP模式應(yīng)用的本末倒置，導(dǎo)致新基建PPP項目落地率差、發(fā)展不規(guī)范。公私雙方目標(biāo)一致，加強協(xié)調(diào)與合作，共同致力于新基建PPP項目發(fā)展。

三、項目本身影響因素

（一）財政承受能力論證

政府方作為新基建PPP項目主要參與方和購買方之一，其財政承受狀況影響其購買公共服務(wù)的能力和新基建PPP項目經(jīng)營績效。根據(jù)2015年財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21 號文）指出各地區(qū)每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。新基建PPP項目政府需要承擔(dān)股權(quán)投資、相關(guān)配套設(shè)施投資及不確定性風(fēng)險等支出責(zé)任，良好的地方財政承受能力能夠有效提高地方政府的履約能力，提高項目運營可持續(xù)性。

（二）物有所值評價

新基建PPP項目物有所值評價是項目財務(wù)可行性的重要前提，通過對項目物有所值的合理評估對于增強項目可持續(xù)性具有重要意義。物有所值（Value for Money，簡寫VfM）評價是基于全生命周期理論，是一種評估建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或提供公共服務(wù)項目采用PPP模式是否比使用傳統(tǒng)融資模式建設(shè)新基建項目獲得更大收益的評價方法，即公共部門在需要相同資金的情況下，評估采用PPP模式時是否比傳統(tǒng)模式可以提供更好的公共服務(wù)，同時VfM評價是新基建PPP項目可行性的評估過程。新基建項目具備經(jīng)濟性屬性，新基建項目估值是項目財務(wù)可行性的重要前提，合理評估項目經(jīng)濟資源價值對于提高項目的收益具有重要意義。合理的物有所值評價對于提高項目收益具有積極作用，通過定性和定量評價兩種方法，做出“通過VfM評價”或“未通過VfM評價”的結(jié)論，若“未通過物有所值評價”，則該項目不應(yīng)采用物有所值評價，因此，通過物有所值評價是新基建PPP項目可持續(xù)發(fā)展的基本前提。

（三）PPP實施方案合理性

新基建PPP項目涉及利益相關(guān)方眾多，張懿指出其技術(shù)水平要求高、周期長及不穩(wěn)定的現(xiàn)金流等特點，PPP項目存在政策、法律、金融、技術(shù)等不確定性風(fēng)險。因此，應(yīng)設(shè)計合理合規(guī)可行的PPP實施方案，以保證項目成功落地實施。合理的實施方案以風(fēng)險分擔(dān)、利益共享為建設(shè)原則，設(shè)置合理的激勵機制，針對項目實施方案，投資收益是社會資本和金融機構(gòu)參與項目的基本前提，既要以提供公共服務(wù)為目標(biāo)，充分發(fā)揮利益相關(guān)方的優(yōu)勢，考慮社會資本方承擔(dān)的風(fēng)險及付出的代價，積極調(diào)動社會資本方的積極性，也要避免社會資本過度逐利，在保證社會資本方投資收益最大化的情況下有效降低政府負(fù)債，共同致力于新基建PPP項目落地，實現(xiàn)新基建PPP項目高質(zhì)量發(fā)展。

四、結(jié)語

政府與社會資本方提供的資金通常難以滿足新基建PPP項目資金的需求，銀行等金融機構(gòu)的信貸通常是新基建PPP項目獲得穩(wěn)定資金來源的主要渠道。金融機構(gòu)在新基建PPP項目的主要角色是承擔(dān)投融資責(zé)任，金融機構(gòu)及時向項目予以信貸支持是PPP項目向規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。金融機構(gòu)參與新基建PPP項目的目的在于獲得穩(wěn)定低風(fēng)險的收益，因此通過準(zhǔn)確對新基建PPP項目的基本情況合理評估、高效審核能夠有效提高新基建PPP項目建設(shè)運營效率。新基建PPP項目可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)是宏觀環(huán)境、公私雙方能力、項目本身情況共同影響的成果。以解決現(xiàn)實問題和需求為目標(biāo)導(dǎo)向，不可一味追求高精尖技術(shù)，而忽視使用者和公眾利益是新基建項目可持續(xù)性發(fā)展的前提。政府方應(yīng)加強自身能力建設(shè)，提高履約能力，誠信守約，選擇良好的合作伙伴并加強與社會資本方的協(xié)調(diào)合作，構(gòu)建良好的政商環(huán)境是新基建項目可持續(xù)性發(fā)展的保證。新基建PPP項目在準(zhǔn)備階段，應(yīng)做好“兩評一案”評估，并按方案實施建造是項目合規(guī)落地的基礎(chǔ)。具有可持續(xù)性的項目才更容易獲得金融機構(gòu)信貸支持，相關(guān)利益方共同努力，為我國新基建PPP項目可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展提供強大動能，加快新基建PPP項目向規(guī)范化發(fā)展的進(jìn)程。

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*基金項目：邯鄲市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究課題“邯鄲市文化旅游產(chǎn)業(yè)資源分析與開發(fā)對策研究”（2020046）。

（作者單位：劉喜男，河北工程大學(xué)管理工程與商學(xué)院;李欽，華北醫(yī)療健康集團峰峰總醫(yī)院運營部）