《甘肅省防震減災條例》修訂工作解讀與思考

2022-06-08 03:51:10張廣萍

城市與減災 2022年3期

張廣萍

《甘肅省防震減災條例》（以下簡稱《條例》）由甘肅省第九屆人民代表大會常務委員會第六次會議于1998年9月28日通過實施。于2011年7月29日甘肅省第十一屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議第一次修訂通過，并于2011年10月1日起實施。《條例》實施以來，在中國地震局和甘肅省省委省政府的雙重領導下，甘肅省防震減災事業迅速發展，地震監測預報工作基礎不斷夯實，地震監測預報水平得到大幅提升，在防御與減輕地震災害，保障人民生命財產安全，促進經濟發展方面發揮了重要作用。法治建設成為防震減災事業健康發展的有效保障。

《條例》修訂背景

甘肅省地處青藏塊體東北緣，南北地震帶和祁連山地震帶基本貫通全省，境內地質構造復雜、地震活動頻繁、震災損失嚴重，社會影響巨大。全省80%以上面積，14個市州和81個縣市區政府所在城市及94%的鄉鎮府所在地的地震烈度在VII度以上，全國每年確定11個左右的地震重點危險區中，甘肅一般占2～3個，涉及約12個市州和40個縣市區，地震對甘肅省經濟社會發展構成的嚴重威脅將持續存在。

同時，隨著我省經濟社會的不斷發展，防震減災工作機制發生了很大變化，原《條例》已不能很好地適應當下，主要表現有：一是法律滯后性明顯，原《條例》于2011年修訂后，距今已有十余年，這十余年甘肅省防震減災工作在諸多方面取得了重大進展和變革，需修訂《條例》對其進行明確和保護；二是出現法律空白，我省地震烈度速報與監測預警系統建設、農村民居地震安全工程、地震災害風險普查等工作成效顯著，需修訂《條例》進一步理順關系；三是防震減災主體權責發生重要變化，2018年《甘肅省機構改革》公布實施后，我省防震減災相關部門的職責職權發生重大變化，需修訂《條例》明確各部門在防震減災各環節的職權職責。因此，為適應新時代、新形勢、新理念、新要求，讓防震減災事業更好地服務于社會，修訂本《條例》。

《條例》于2021年初列入甘肅省人大修法計劃，同年2月甘肅省地震局成立《條例》修訂工作組，在甘肅省人民代表大會、司法廳及科教文衛工作委員會的指導下按計劃開展修法工作。歷時一年余，經調研、起草、研討、論證等環節，數易其稿，于2022年3月31日經甘肅省十三屆人大常委會第三十次會議表決通過，并于2022年5月1日起實施（圖1，圖2）。

圖1 2022年3月31日甘肅省第十三屆人民代表大會委員會第三十次會議

圖2 修定后的《甘肅省防震減災條例》公布

《條例》修訂遵循的原則

（一）科學立法原則

科學立法的關鍵是完善立法體制，包括優化立法職權配置，健全立法起草、論證、協調、審議機制，完善法律草案的表決機制等。《條例》內容關乎甘肅省防震減災事業發展，涉及人民生命安全、財產安全，關乎民生，此次修訂嚴格遵守科學立法原則，表現在以下方面：一是嚴格執行立法規劃，《條例》自列入甘肅省人大立法計劃后，甘肅省地震局成立專班推進，進行精細化管理，編制并嚴格執行立法計劃實施方案和進度安排表，細化時間節點。二是開展“立法后評估”。甘肅省地震局于2018年委托第三方對2011年修訂的《條例》進行了合法性、合理性、實施效果等方面的評估，并提出修改意見。此次《條例》修訂，在評估的基礎上“對癥下藥”，充分吸收了立法后評估的意見。三是規范立法語言。《條例》修訂時，力求精準法言法語，如將“鄉鎮”改為“鄉（鎮）”等。

（二）依法立法原則

依法立法是指嚴格按照立法權限及法定程序立法。《條例》屬地方性法規，從法律位階上低于基本法律《中華人民共和國防震減災法》（以下簡稱《防震減災法》）與行政法規《地震監測管理條例》。《條例》要依據《立法法》相關要求，既不得違反《防震減災法》相關規定，又要注意與《突發事件應對法》等相關法律法規保持銜接。在此次《條例》修訂中，嚴格遵守依法立法原則，刪除了原《條例》第八條，并將現《條例》第二十五條第二款、第二十六條進行修訂，補充了“地震預測意見的直接報告制度”，增加了“個人和單位通過研究提出的地震預測意見、觀測到可能與地震有關的異常現象，可以直接向國務院地震工作主管部門報告”的規定。

（三）民主立法原則

立法應當體現人民意志，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。防震減災事業的發展應當是以社會發展和人民需求為導向的，此次《條例》修訂中充分考慮了這一點，拓寬了防震減災公共服務領域，增加了如地震預警，地震風險普查、地震活斷層探察、地震區域性安評等內容。另外，在《條例》修訂過程中，公開征求、吸納了政府各部門、相關專家及社會層面的意見和建議，發揚全過程人民民主，廣泛凝聚立法共識。

（四）突出地方特色原則

突出地方特色，是指要立足本地實際、解決地方問題，增強地方性法規的針對性、及時性和可執行性。《條例》作為《防震減災法》和《地震監測管理條例》的延伸和補充，上位法不能完全解決地方治理的個性問題。在規范較為籠統的情況下，結合甘肅省震情形式及防震減災工作實際細化和補充，將上位法的精神、原則、規范，以更加明確的方式加以闡釋，實現立法與實踐的無縫對接，更好地促進甘肅省防震減災事業發展。

《條例》修訂亮點解讀

本著與上位法不抵觸、不違背，立足甘肅省震情與防震減災工作實際、填補本省防震減災管理空白，體現地方特色的原則，《條例》原分設9章共58條，本次修訂后為9章共65條。

（一）理順防災減災救災體制，增加工作方針

黨的十八大、十九大報告中明確提出要提升防災減災救災能力。2016年12月19日，中共中央國務院印發的《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》提出，“我國面臨的自然災害形勢仍然復雜嚴峻，當前防災減災救災體制有待完善”。同時提出“堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一”。防震減災工作是一項系統工程，包括“防、抗、救”三個環節，涉及到社會的方方面面。因此在此次《條例》修訂時，理順了防災減災救災工作體制，增加了“防震減災工作，堅持以防為主、防抗救相結合，常態減災和非常態救災相統一的方針”作為甘肅省防震減災工作的總要求。

（二）明確各部門（機構）職權職責

2018年《甘肅省機構改革方案》公布實施后，地震應急救援等部分職能變動至應急管理部門，住建、自然資源、衛生健康、農業農村等防震減災相關協作部門的名稱和職能也有變化，需及時修訂明確職權職責。此次《條例》修訂，涉及的職權職責調整主要有以下三類：

1.抗震救災指揮機構職權職責調整

《條例》修訂后在第五條規定：“縣級以上人民政府抗震救災指揮機構統一領導、指揮和協調本行政區域內的抗震救災工作，其日常工作由本級人民政府應急管理部門承擔。縣級以上人民政府防震減災工作協調機構負責研究、協調、部署、監督檢查本行政區域內的防震減災工作，其日常工作由本級人民政府地震工作主管部門承擔。

2.各部門名稱及職責職能調整

《條例》修訂時根據《甘肅省機構改革方案》對各部門名稱及職能職責進行調整，如將原“建設”修改為“住建”，“衛生”修改為“衛生健康”，將原“國土資源”修改為“自然資源”，“電力、通信”修改為“工信”，“食品藥品監督管理、工商行政管理、質量技術監督、價格監督管理部門”改為“市場監督管理部門”，刪除“城鄉規劃主管”“測繪”等，結合甘肅省防震減災工作實際情況，在協調部門中增加“應急管理、農業農村”。

3.原地震部門部分職權職責調至應急管理部門

《條例》修訂后，地震工作主管部門與應急管理部門職能職責的變化主要有：一是在防震減災規劃編制方面，由原來“地震工作主管部門會同有關部門編制”修改為“地震工作主管部門和應急管理部門會同有關部門編制”。二是在地震應急預案備案方面，由原來“各級、各種地震應急預案報上一級地震工作主管部門備案”修改為“報上一級應急管理部門備案”。三是在對地震災害緊急救援隊伍的培訓、演練業務指導方面，由原來“由地震工作主管部門培訓”修改為“地震工作主管部門、應急管理部門共同培訓”。四是在地震災害損失調查評估工作方面，由原來“地震工作主管部門會同財政、建設、民政等有關部門共同完成”修改為“應急管理部門、地震工作主管部門會同財政、住建、水利、衛生健康、農業農村、教育、交通運輸等部門共同完成”。

（三）增加地震預警相關規定

甘肅省地震預警工程作為國家預警工程子項目于2013年開始建設，截至2021年底，已完成了地震預警信息服務終端的安裝、布線、調試工作，覆蓋全省14個州、88個縣區，全面建成初見成效，將有效提升甘肅省地震信息服務水平，充分發揮其社會效能。《甘肅省地震預警辦法》于2016年12月22日甘肅省人民政府第137次常務會議審議通過，于2016年12月30日公布，2017年3月1日起實施。《條例》修訂時，吸收《甘肅省地震預警辦法》內容，完善地震預警系統的規劃、建設、運行維護、管理、地震預警信息的發布和處置、地震預警監測、預警設施、觀測環境保護等相關規定，一方面為《甘肅省地震預警辦法》提供上位法支撐，另一方面使防震減災法律體系更加順暢、完整。

圖3 2013年7月22日甘肅省岷縣6.6級地震

（四）增加地震風險普查、活斷層探察等相關內容

2016年，由中共中央、國務院下發并實施的《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》中指出：“要開展以縣為單位的全國自然災害綜合風險與減災能力調查”；2018年，習近平總書記在中央財經委員會第三次會議上強調，“要實施災害風險調查和重點隱患排查”；2019年甘肅省《關于全面加強自然災害防治能力建設的意見》（甘辦發〔2019〕41號）中強調，“要實施災害風險調查和重點隱患排查”。《條例》修訂時第三十一條、第三十三條規定，政府應當組織開展地震災害風險普查、城市活動斷層探察，并規定“地震重點監視防御區或者有區域性地震斷層通過的城市、各類開發區、工業園區、新區和其他有條件的區域，應當開展城市活動斷層探察，并將結果作為編制和修訂國土空間規劃、抗震設防要求的依據”。同時按照共建共享共治原則，規定“在地質勘察過程中，發現地質斷層的，自然資源主管部門應當及時將有關情況通報同級地震工作主管部門”。

（五）完善地震安全性評價相關規定

在深化“放管服”改革中，國務院先后取消了地震安全性評價資質許可和結果審定的行政審批事項，推行由政府統一對行區域性地震安全性評價工作。《條例》從以下方面對地震安全性評價工作進行了修訂：一是在第三十三條第二款增加了區域性地震安全性評價相關規定。二是在第三十四條修訂了小區劃相關規定，改為“鼓勵政府編制地震小區劃圖，及時公布，適時更新”。

（六）鼓勵社會力量參與，發揮市場機制作用

《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》中指出：“要鼓勵支持、引導規范社會力量參與防災減災，完善政府與社會力量協同救災聯動機制，構建多方參與的防災減災救災格局。”同時指出：“堅持政府推動、市場運作原則，加快地震巨災保險制度建設，逐步形成財政支持下的多層次巨災風險分散機制，建立健全城鄉居民住宅地震巨災保險制度。”《條例》在修訂時，新增第七條：“鼓勵、引導社會組織和個人開展地震群測群防，參加抗震救災志愿服務。”新增第四十三條：“鼓勵發展有財政支持的地震災害保險，鼓勵單位和個人參加地震災害保險。”

（七）增加地震應急救援物資和裝備統籌保障

《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》指出：“要提升救災物資和裝備統籌保障能力。”《條例》在修訂時，新增第四十五條：“縣級以上人民政府應當建立地震應急救援物資、應急處置裝備和生活必需品的儲備制度。地震重點監視防御區的縣級以上人民政府應當根據實際需要，在本級財政預算中安排抗震救災資金，儲備救災物資。”

（八）加強科普宣傳，提升自救互救能力

《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》指出：“要加強科普宣傳教育，推進防震減災知識和技能進學校、進機關、進企事業單位、進社區、進農村、進家庭，定期開展應急救護技能培訓和逃生避險演練，增強風險防范意識，提升公眾應急避險和自救互救技能。”《條例》在修訂時，第九條增加“各級人民政府應當加強防震減災知識的科學普及和宣傳教育，增強公民的防震減災意識，提高全社會的防震減災能力”。并提出：“鼓勵家庭和個人常備地震應急物品，掌握自救互救方法，降低地震災害損失”。