全國地質勘查行業發展新格局的形成與保障機制

黃賢營，李 為

（中國自然資源經濟研究院，北京 101149）

在近10年的發展中，全國地勘單位立足于行業發展形勢，不斷地調整產業結構和創新發展，逐步演化出以服務于生態文明建設、國家能源資源安全保障、地質災害預防與治理等領域為發展重點的新格局。

1 地質勘查行業發展形勢

全國非油氣地質勘查投入連續多年下滑，地質找礦空間不斷壓縮，削弱了地勘單位保障礦產資源供給的能力。自然生態保護區范圍的劃定、礦山安全生產的嚴格管理規定、地方政府過重的債務等諸多外部因素，也深刻影響著當下地勘行業的發展趨勢。

1.1 非油氣地質勘查投入持續下滑

地質勘查投入連續下滑導致礦產資源接續能力不足。2011年以來，全國非油氣地質勘查投入整體呈下降態勢（圖1）。2020年，全國總投入僅162億元[1]，比2011年減少63%，且非財政資金的地質勘查投入已不足總投入的1/3，地質勘查市場的投資吸引力下降明顯。全國新發現礦產地由2011年的252個逐漸減少到2020年的96個[1]，礦產資源供給潛力減弱，加重了我國對重要礦產品國際貿易的依賴。

圖1 全國非油氣地質勘查投入變化

1.2 地勘單位從業人員數量大幅減少

受地質勘查投入連續下滑的影響，2010—2020年期間，全國非油氣地勘單位職工數量大幅減少[2]。截至2020年年底，全國地勘單位在職人員40.56萬，其中地勘人員16.29萬，比2011年分別減少32.32%和33.62%（圖2）。職工數量減少是地勘單位適應地勘市場環境和國家推進事業單位改革共同作用的結果。雖然部分地勘單位出現高級技術人員的流失、青年職工比例逐漸降低等現象，但是地勘單位職工收入保持了逐年增長趨勢：由2011年的人均5.26萬元增長到2020年的人均10.71萬元，10年內人均工資收入翻了一番。

圖2 全國非油氣地勘單位職工情況變化

1.3 地勘行業發展面臨較多的外部不穩定因素

全國劃定自然生態保護區、嚴格執行環保督察制度等生態環境方面的規范要求，增加了礦產資源勘查與開發的經濟成本和管理成本。我國在努力推進國民經濟實現高質量發展的過程中，高污染、高耗能的產業受到限制，即便是作為最基礎產業的采礦業，也越來越不受地方政府的重視；長周期、高風險的地質勘查業則更是不在政府投入、市場機構投資考慮范圍之內[3]。

礦山開采受突發性政策影響較大，地質勘查投資意愿進一步降低。2021年，全國采礦業安全生產事故頻發，政府的調查、處置手段相比以往更為嚴格：山東省棲霞市金礦爆炸事故后，所有金礦企業停產整頓；山西省政府緊急下令要求所有非煤地下礦山企業立即停產停建進行整頓等。礦山安全生產的管理重點本應在于日常監管、重點抽查等，但是，政府部門對處于正常生產過程中的礦山企業進行突發性關停的做法對礦產資源勘查、開發的投資環境造成了不利沖擊。

地質勘查行業在保障礦產資源供給中的地位和作用未得到充分認識，政府債務率較高、礦業權出讓收益納入一般公共預算管理等多因素直接制約了地質勘查財政資金的投資力度。各級政府提高國家能源資源安全意識，保障地質勘查投資穩定，指導地勘單位解決改革與發展等重大問題，則有利于扭轉地勘經濟衰退的局面。

2 地質勘查行業發展的新格局

面對地勘投入、地勘從業人員不斷減少的形勢，以及諸多不確定的外部因素，全國地勘單位一方面堅持主責主業，以地質找礦為發展根基；另一方面積極開拓服務領域，在生態文明建設、地質災害防治領域主動作為，構建出新的發展格局。

2.1 持續保障礦產資源供給

立足地質勘查技術，保障礦產資源供給。以原國土資源部牽頭組織實施的《找礦突破戰略行動綱要（2011—2020年）》為引領，為國家形成了一批重要礦產資源戰略接續區，為保障我國經濟社會可持續發展、全面建設小康社會作出了突出貢獻。10年期間，地勘單位注重找礦成果，例如，山東省地勘單位新發現的三山島、焦家、玲瓏等千噸級金礦田，促使膠東地區成為世界第三大金礦區。地勘單位注重勘查技術，例如，中核集團優化鈾礦資源勘查的技術方法，形成天、空、地、深四位一體綜合勘查方法體系，成功實施我國鈾礦第一科學深鉆，開創了世界鈾礦勘查的最大深度。地勘單位注重勘查方法，例如，青海省制定綠色勘查管理辦法，同時建立地勘單位業績信譽考核、野外地勘項目生態環境保護檢查、地質勘查生態環境恢復治理檢查等一系列配套制度，形成綠色勘查的“多彩模式”，充分統籌協調了礦產勘查與生態保護的關系[4]。自然資源部計劃加大找礦力度，充分調動地方和社會力量的積極性，在加大國內礦產勘查力度、突出緊缺戰略性礦產、推進綠色勘查和綠色礦山建設等方面謀劃布局，為地勘單位發展開辟更大的找礦空間。

部、省合作推進地質工作邁向新臺階。中國地質調查局與浙江、福建、山東等多省人民政府簽署戰略合作協議，為地勘行業高質量發展提供政策和財政資金支持，促進了地勘單位在保障國家能源資源安全方面更好地發揮主力軍作用，有利于推動地質成果服務轉化落地。例如，在部、省合作的框架下，山東省財政部門每年實際投入1.5億元左右用于基礎地質勘查，且資金的投放基本保持了省內地勘單位之間的平衡，在一定程度上保障了地勘隊伍的穩定和地質工作的連續。

2.2 助力推進生態文明建設

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。地勘單位緊跟國家發展形勢，不斷推進產業轉型發展，助力推動生態環境保護取得新成就[5]。

積極推進水土污染防治、生態修復工程。四川省地礦局成都水文隊利用地質勘查技術優勢，摸清地下水的補、徑、排系統，有效治理了酸性礦井涌水問題，為地下水污染防治工作提供了寶貴經驗。江蘇省地質勘查技術院充分運用高光譜遙感測量技術，建設“城市干擾環境高效地下探測體系”“土壤污染快速調查與治理體系”，增強了在水域調查監測、土壤污染調查與修復等領域的技術支撐。河南省地礦局第五地質勘查院開展全域性廢棄礦山生態修復項目，在徐州、駐馬店、光山縣、修武縣等市縣區域累計治理超過20km2，投資金額數十億元。河南省地礦局環境一院發展水土污染修復自主創新能力，開展污染調查，成功建設我國第一座用于防控重金屬六價鉻污染地下水的可滲透反應墻修復技術示范工程。江蘇省有色金屬華東地質勘查局積極推進山水林田湖生態保護和修復、實施鹽堿化治理，實現補充耕地2686畝，為地方政府占補平衡工作提供了有力支持。鹽堿地改良后的土地開發催生了生態產業體系：植物種質資源培育、篩選、改良技術標準編制等科技產業；耐鹽水稻、金銀花、油牡丹、蔬果等生態產品；農業種植旅游、科普培訓基地等。

服務于城市發展基礎需求。廣東省佛山地質局聚焦城市地質工作需求，構建城市資源緩解安全新體系。在全面整理原始地質資料數據、構建三維地質模型的基礎上，加載融合地下管線、隧道、基礎建筑物等，建立地下空間一體化模型，實現全視角、地下地面一體化三維展示，為城市綜合服務系統提供了技術支撐。為滿足粵港澳大灣區建設需要，廣東省地質局第六地質大隊大力推動砂石等非金屬建筑材料的勘查，積極緩解了重大工程建設中原材料供需矛盾問題。河南省地質調查院開發芒碭山地質公園，建設寒武紀生命雕塑墻，展現地球生命演化進程，豐富了市民文化生活。以地勘單位為主導，山東省濰坊、泰安、濟南等多個地市紛紛建立城市地下空間基礎信息平臺，推進地下空間資源信息與基礎地理、土地、地質礦產、規劃管理等信息資源整合和共享，提升城市管理質量。

2.3 積極預防和治理地質災害

近年來，我國地質災害頻發，給人民群眾生命和財產造成了嚴重損失[6]。為提高地質災害防治能力，國家大力實施地質災害綜合治理和避險移民搬遷工程。我國地勘單位憑借豐富的野外工作經驗和人員優勢，以及地下勘探技術先進的裝備優勢，積極參與地質災害防治工程，為保障民生安全作出突出貢獻。

深圳市地質局對重大地質災害隱患點實行“災長”制，掛牌督辦，層層壓實責任；按照行政區域劃分網格，建立網格檔案，確定網格責任人；將災害點及重點區域內的企業、社區等主體納入地質災害防治體系，建立救援和專家服務團隊。浙江省工程勘察設計院探索實施地質災害治理設計施工總承包模式，明確責任主體，項目資金總盤控制，設計與施工的協調運作增強了自然災害治理能力和工作效率。

江蘇省第一地質大隊運用“互聯網+地災防治”“大數據平臺”技術，建立應急地質環境保護技術中心，自主研發“城市軌道安全風險監控系統”，積極布局全國軌道監測領域，解決了地質災害防治群防群測方法簡單、人員專業不足、信息匯總滯后等問題。四川省地質調查院構建地質大數據平臺，將基礎地質信息數據和地質災害監測預警等信息納入地質大數據平臺范圍，連通水文、氣象、生物、地震等監測預警網絡，接入現場第三方移動采集終端數據，實現無障礙異地協同技術會商，為自然災害應急管理提供技術支撐。

山東省第五地質礦產勘查院挖掘國家高分辨率對地衛星有關數據，與泰安市自然資源和規劃局、應急局、氣象局、建設局和景區管委會建立數據共通共享機制，建立了地質災害氣象預警系統、地質災害專業監測預警系統、巖溶塌陷監測預警系統和衛星監測火災預警系統。山東省第一地質礦產勘查院安裝長島地質災害動態監測系統。地質災害的監測預警系統在保障人民生命財產安全和生態文明綜合試驗區建設中發揮了重要作用。

依托山東煤田地質局第四勘探隊建立的濰坊市鉆探應急救援隊和隧道應急救援隊，承擔了山東省內外隧道事故的應急救援任務，主要從事在建和運營隧道的涌水、突水突泥、圍巖失穩坍塌等地質災害處理，采取鉆探和注漿施工方式進行應急救援。地勘單位組建應急救援力量，最大限度地保障了人民群眾生命財產安全，促進維護社會穩定。

3 地質勘查行業發展新格局的保障機制

全國地勘單位在致力于礦產資源保障、生態文明建設和地質災害防治過程中，面臨市場競爭激烈、部分體制機制障礙等問題。加強地質勘查投入，深化地勘單位改革，實現產業多元化發展，鼓勵科技創新，則能夠有效推動地質勘查行業的高質量發展。

3.1 加強地質勘查投入，完善礦產資源管理政策

充分發揮財政資金的宏觀經濟調控作用，加大基礎地質、戰略性礦產勘查、清潔能源勘查等滿足國家發展戰略需要領域的財政投資力度。基礎地質工作較為扎實、市場競爭較為充分的礦產資源勘查，可由礦業企業、社會投資機構等根據市場變化情況調整地質勘查投資力度。

自然資源主管部門應協調財政部門，細化礦產資源權益金征收管理政策[7]，改善礦產資源市場的投資環境，激發地質找礦的積極性。出臺地勘單位參與成果收益分配的管理辦法，則有利于進一步調動地勘單位和技術人員地質找礦積極性，提高找礦成功率。

自然資源主管部門依法依規協調地勘單位與土地資源利用、林草資源保護、基礎道路建設、水電利用等各部門，以及當地居民的相關工作，簡化礦產資源開發審批手續，則能夠充分體現我國法治政府和服務型政府的社會主義市場經濟體制優勢[8]。

3.2 深化地勘單位改革，破除發展中的體制障礙

在地勘單位改革中，堅持人員、資產、收入分配等在事業單位和企業間徹底分離，才能有效破除體制機制約束，實現地勘單位的長久發展。湖南、江西等省分別實現全域內地勘事業單位合并重組的改革經驗值得其他省份借鑒。地勘企業可以嘗試推進多元化股權結構改革，建立“地質勘查”“礦業開發”“交通建設”等多方面的資源配置，探索企業“混改模式”，實現“強強聯合”。

大力壓減管理層級，收縮工勤服務部門，提高專業技術人員崗位比例，有利于降低地勘單位運行成本及提高地勘工作效率。地勘單位建立技術工人的資金獎勵與經驗交流機制，可以緩解地質鉆探等關鍵崗位工人技術力量不足的問題。

自然資源主管部門要根據地勘單位發展需求，與財政、人力資源與社會保障、住房與城鄉建設等多部門充分協調，及早制定能夠切實解決地勘單位發展中離退休人員費用支付負擔重、老舊小區物業維護困難等歷史遺留問題的保障政策。

3.3 實現產業多元化發展，增強社會公益服務

除地質找礦外，地勘單位可以將地勘技術廣泛應用于城市基礎設施建設、礦山地質環境生態修復、水資源與土壤的環境地質調查、地質遺跡景觀等旅游地質調查、地學知識的科學普及與宣傳等領域。

在工程建設領域，地勘單位可以探索改進組織機構管理方式，集中優勢資源，以完善的“大集團、大企業”組織架構提升工程資質級別，加大工程勘察與施工的技術力量，增強市場競爭力。

加強地質災害防治與應急救援能力建設，有助于地勘單位在提供公益服務的同時增強社會影響力。地勘單位在地質災害治理工程市場中應搶先抓住市場機遇，廣泛開展地質災害隱患點的調查、地質災害治理中的勘查設計和施工等項目，在服務國家經濟社會發展過程中實現自身的基礎性、公益性職能。

3.4 鼓勵地質科技創新，培育行業發展新動能

自然資源主管部門應鼓勵技術創新，注重專利等知識產權保護，積極支持地勘單位建設地質大數據信息系統，將城市基底的地下地質信息與氣象、水利、道路交通、生態環境、文化旅游等多部門數據信息集成管理，應用三維可視化技術，推進數字城市建設。

地勘單位應積極運用衛星遙感、無人機航拍等技術，開展區域上的地質調查、國土資源調查、生態環境監測、地質災害監測預警等，結合野外作業實踐，通過點面結合的方式，為優化自然資源管理、提升環境保護治理能力、維護公眾生命與財產安全提供綜合技術支撐。地勘單位應組織力量研究深地資源探測技術，升級鉆探儀器裝備水平，改進鉆探方式、方法等，將地質鉆探中的理論創新、技術創新廣泛應用于城市建設中的地下空間探測，以及采礦事故中的應急救援等。

4 結束語

新中國成立以來，地勘單位始終將“地質找礦”作為安身立命之本，為國家工業化建設提供了堅實的資源保障。黨的十八大以來，地勘單位積極向生態文明建設領域拓展服務，積極開展水資源調查、城市地質與地下空間調查與評價、土地質量地球化學調查等，為城鄉建設、環境改善、農業發展等提供技術支撐。黨的十九大之后，地質災害綜合治理和避險移民搬遷工程的實施為地勘單位轉型發展提供了更為廣闊的空間。面對不斷變化的新形勢，全國地勘單位爭相開展實踐探索，逐漸形成了保障國家能源資源安全、服務生態文明建設和地質災害防治工作的新發展格局。維護和保障這種新局面是自然資源主管部門和地勘單位共同的責任。