黑龍江省全域土地綜合整治試點實施路徑探討

張福剛，袁 媛

（黑龍江省自然資源生態保護修復監測中心，黑龍江 哈爾濱 150090）

開展全域土地綜合整治工作是城鄉融合發展的有力手段。然而，在實施全域土地綜合整治試點工作中，面臨如何協調確定農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復等目標任務、優化試點實施路徑措施等問題，可以通過厘清相關概念，分析原土地整治項目取得的效益，結合近年來“土地整治+”實踐，總結得出試點實施路徑優化措施，切實解決鄉村問題，促進資源要素市場化配置，改善農村人居環境，強化耕地保護和土地節約集約利用，助力實現鄉村全面振興[1]。

1 相關概念

1.1 全域土地綜合整治

基于相關研究，有的學者認為全域土地綜合整治是對“千村示范、萬村整治”的繼承和發展，是“土地整治+”理念的實踐與延伸，是針對城鄉融合發展、盤活農村資源要素，以及鄉村生態環境等問題，以對耕地的嚴格保護、統籌城鄉建設用地和美麗鄉村建設為目標，借助一系列工程、生物、農藝等措施，對自然資源各要素單元進行綜合治理，以實現國土空間格局優化，自然資源節約集約利用，恢復退化土地生態功能，保護鄉村自然山水，助力生態宜居的鄉村建設[2]。有的學者認為開展全域土地綜合整治是探索農村區域土地整治政策的有效途徑，土地整治在工作目標方面，從重視新增耕地數量，逐步發展到堅持數量與質量并重，再升級到數量、質量和生態“三位一體”要求；在內容創新方面，從最初的農用地整理，發展到農用地整理與農村建設用地整治相融合，并逐步統籌“田水路林村”等多要素、多目標、多模式的綜合整治[3]。

綜上所述，可以認為，全域土地綜合整治是農村土地整治工作的繼承和發展，是“土地整治+”理念的實踐和延伸。具體來說，是以鄉鎮為基本實施單元，進行全域的規劃、設計、整治的具體實施方案，應考慮一鄉（鎮）一策，避免千篇一律，工作內容可以包括但不限于農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復等多要素、多目標、多模式的綜合整治形式。

1.2 農用地整理與建設用地整理

參考《土地整治術語》（TD/T 1054-2018），農用地整理是指以農用地為對象，通過實施灌溉與排水、土地平整、農田防護與生態環境保護、田間道路等工程，提高土地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境的活動。建設用地整理是以提高土地節約集約利用水平為目的，采取措施，對利用率不高的村鎮用地、城鎮用地、獨立工礦用地、交通和水利設施用地等建設用地進行整治的活動[4]。

1.3 鄉村地區生態保護修復

鄉村地區生態保護修復應統籌考慮自然生態系統演替規律和生態系統的內在機理，逐步增強生態系統穩定性，促進自然生態系統質量改善和生態產品供給能力增強。具體來講，是指針對鄉村地區水土流失、石漠化、土地沙化、濱海濕地退化、自然岸線受損等一系列生態退化、破壞問題，通過綜合評價區分生態系統恢復力程度，按不同恢復力科學確定保育保護、自然恢復、輔助修復、生態重塑等生態保護修復措施，實現維護鄉村地區生態安全、提升生態系統功能以及生態景觀的目的[5]。

1.4 邏輯關系

總的來看，全域土地綜合整治主要分為區域的全域性和整治內容的綜合性兩個方面。區域的全域性體現在以鄉鎮為基本實施單元，優化土地利用空間格局，提高土地資源利用整體效率，改善區域生態環境，堅持山水林田湖草沙冰生命共同體的理念，開展綜合整治，保護和恢復鄉村自然山水格局。整治內容的綜合性體現在對區域范圍內的所有農用地、建設用地、低效工礦用地和未利用地等各類土地資源要素的綜合利用，以及全面實施對高標準農田建設、表土剝離、人居環境整治、“旱改水”及傳統歷史文化村落的保護。全域土地綜合整治的首要目標已由傳統的建設用地增減掛鉤指標和高標準農田建設轉化為以優化國土空間格局、耕地數量質量生態“三位一體”管護和改善生態環境為主。

2 傳統土地整治成效分析

在厘清相關概念的基礎上，可以認為，全域土地綜合整治是傳統土地整治的延伸和升級。為做好全域土地綜合整治試點，通過分析黑龍江傳統土地整治取得的成效和近年來其他省份相關實踐，總結可借鑒的經驗。

2.1 經濟效益

在農用地整理產生的經濟效益方面，以黑龍江為例，2014—2015年全省通過農用地整理，即實施土地平整、灌溉與排水、田間道路建設、農田防護與生態環境保持等工程，建設高標準農田62.47萬hm2，其中新增耕地0.04萬hm2，旱田改水田面積6.67萬hm2，平均每公頃投資約18000元，共計約需投入112億元。通過農用地整理后，每年可增收約29.12億元?？鄢洜I成本后，預計投資回收期為5～6年，在經濟上可行的。具體收益測算內容包括凈增耕地面積、可創造的產值、改造中低產農田可增加的產出量、旱田改水田增加的產出量等方面[6]。在新增耕地方面，增加耕地面積0.04萬hm2，平均每公頃產約7.5噸，每年可增產28萬噸，按糧食單價每千克2.4元計算，可增加6.72億元。在旱田改水田方面，2014—2015年預計旱改水面積6.67萬hm2，按水田每公頃比旱田增產2.25噸計算，旱改水可增產糧食15萬噸，按水稻價格比玉米價格每千克多1.6元計算，每年旱田改水田后可增收2.4億元。在改造中低產農田方面，2014—2015年通過農用地整理建設高標準農田62.47萬hm2，扣除旱改水和新增耕地面積，按平均耕地質量等別提高1等，每公頃均增產1.5噸計算，每年可增產糧食83.65萬噸，按糧食平均每千克單價2.4元計算，每年可增加農業收入20億元。

2.2 社會效益

傳統土地整治工作對黑龍江經濟社會發展有重要促進作用。一是提高全省糧食安全保障能力。如“十二五”期間，通過土地整治建設高標準農田220.92萬hm2，增加有效播種面積22.09萬hm2，共增加糧食產能約265萬噸。二是改善農業生產條件。如“十二五”期間，通過土地整治新建、改建和修護田間道路約21807 km，項目區內田間道路通達度平均值達94.13%。通過對農田的整理、改造，消除了限制性因素，使黑龍江省田間機械化操作程度達51.29%，新增和改善機耕地面積113.32萬hm2。促進土地流轉面積約11萬hm2，農業企業和種糧大戶生產用地平均規模達421 hm2。三是促進居民點用地節約集約。以建三江管理局的七星、大興、創業農場為例，2009年該區域居民點總面積是4360.58 hm2，經過重構后至2013年減少為3247.60 hm2，促進了居民點用地節約集約。

2.3 生態效益

傳統土地整治在一定程度上改善了黑龍江省的農田生態環境，如“十二五”期間，在黑龍江省土地整治建設高標準農田中建成農田防護面積約為203萬hm2，取得了一定的成效。全省新增和改善防澇面積約為627萬hm2，有效提升農田防澇能力;整治水土流失面積9.6萬hm2；治理鹽堿地面積4713 hm2。通過土地整治在一定程度上改善農田小氣候環境、預防風沙災害及加強了森林所特有的固碳效益，進一步減輕了自然災害對農業生產的影響。

2.4 近年來相關實踐

“土地整治+農村土地制度改革”模式，如通過土地整治并結合農村宅基地、集體經營性建設用地入市等制度改革試點，實施土地整治，探索出發展新路徑?？茖W編制增減掛鉤專項規劃，對宅基地退出集中連片，面積在0.15 hm2以上，符合復墾條件且群眾有復墾愿望的，按照新增水田75萬元 / hm2、旱地 67.5 萬元 / hm2、其他農用地 60萬元/ hm2的標準包干到村小組，由村民事務理事會組織實施。并以增減掛鉤指標進行融資，資金全部用于村莊整治，有效解決了整治資金不足的問題。如“土地整治+產業優化”模式，泗洪縣打造的柳山稻米小鎮是江蘇北部優質稻米主產區，年均氣溫14.6℃，年均降水量608 mm，無霜期130天，近年來，泗洪縣在石集鄉大規模推進土地流轉，全鄉土地實現整鄉流轉，僅保留3個集中居住區。經過土地整治，土地資源優越，逐步形成了以水稻為主要產業的特色發展優勢。再如“土地整治+生態環?！蹦Ｊ剑K省常州市金壇區直溪鎮溪濱村土地整治項目，在工程設計上，研發了河道防護、農田防護、溝渠綠化等不同生態化技術，引入土壤修復、污染源隔離、污染物集中收納管理等技術；在生態化田坎設計上，對田土坎和石坎進行生態化工程處理，在梯坎外側種植灌叢植被，提高田坎穩定性和透水性；在動物保育設計上，在排水溝和灌溉渠設置生態逃離步梯，溝渠底回填夯實土并隨機放置卵石，卵石凹凸不平的表面上及細縫中能夠生長苔類植物，為生物提供餌料和棲息生長環境，同時起到一定的防滲效果，在渠道中間20～30 m距離沿渠道縱向放置一段單側的動物脫逃生態斜坡，起到保護生物多樣性作用等[7]。

2.5 經驗總結

通過分析，傳統土地整治格局正逐步邁向城鄉全域土地綜合整治，工作內涵不斷拓展，實踐工作更加注重對鄉村空間、文化、產業及生態等要素的挖掘，加強鄉土風情與田園風光的保護，集中資源促進產業結構融合，不斷突出生態環境美化，充分發掘土地綜合整治的整體性、協同性及差異性。主要具有以下特點:一是整治手段由粗放型向考慮景觀生態學的精細化轉變；二是注重生態安全格局構建，強調山水林田湖草生命共同體理念；三是注重“土地整治+”的多功能實現，通過全域土地綜合整治的實施，在改善生態環境、節約集約土地、增加耕地數量和質量、合理配置空間資源等方面取得綜合效益。

3 全域土地綜合整治實施路徑分析

將擬開展全域土地綜合整治項目試點的鄉鎮所屬村莊，按照村莊發展現狀、區位條件、資源稟賦，明確為集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并等四類村莊類型。按照村莊規劃部署安排，通過編制全域土地綜合整治試點的具體實施方案，合理安排農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復等任務和時序，從而打造各具特色的村莊類型，實現新型城鎮建設，推進鄉村全面振興[8]。

3.1 優化流程

基于以往的模式，考慮景觀生態學理念、多功能實現要求等，對于全域土地綜合整治試點實施設計為七個步驟。一是明確目標，劃分實施單元。如以鄉（鎮）為基本實施單元，具體實施周期應符合經濟發展需要，設計為三年或五年，按照山水林田湖草沙冰系統治理理念，綜合考慮經濟效益、社會效益、生態效益，采取全域規劃、設計、整治的模式，推動形成國土空間格局優化、人居環境改善、產業融合發展的特色示范鄉鎮。二是強化規劃引領，合理配置資源指標?？茖W編制鄉（鎮）國土空間總體規劃，合理安排建設用地指標。并通過編制村莊實用性規劃劃定農業生產、村莊建設、生態保護等功能分區，在不同分區中，實施農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復等工程措施。三是科學編制項目實施方案，確保項目有力組織落實。明確各類子項目組織實施主體責任、工程措施、資金平衡分析、實施計劃、保障措施、后期監測管護等。四是加強績效評價。合理設置績效指標，并通過績效評價，提高資金使用效益。五是加強項目監測監管。探索建立土地綜合整治信息系統，充分與衛星遙感監測、無人機航拍監測等各類技術手段相融合，構建對項目進行全生命周期監測監管平臺。六是規范指標使用。以全域土地綜合整治為平臺，分類核定使用增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾、農用地整理等不同類型工作產生的指標，并按一定程序做好備案。七是明確后期管護責任主體和宣傳引導社會資金投入。進一步明確相關工程設施管護主體責任，確保各種設施、設備長期穩定使用，并廣泛宣傳試點工作成效，及時總結推廣各地好的經驗做法，進一步吸引社會資金投入，形成良性循環（圖1）。

圖1 全域土地綜合整治項目實施路徑流程圖

3.2 存在問題

通過分析相關資料，發現全域土地整治試點仍可能面臨一些問題。一是全域土地綜合整治工作與現階段土地管理制度有關報件銜接可能不充分。涉及永久基本農田調整的，可能仍需單獨編制永久基本農田調整方案；涉及補充耕地指標確認問題的，可能缺少相關指標確認程序和辦法。二是資金來源可能有限，社會資本投入動力不足。當前經濟下行壓力大，財政投資銳減，同時，由于社會資本投資收益風險大，社會投資熱情度可能不高。三是全域土地綜合整治試點項目管理制度可能亟需完善。隨著項目管理主體和模式發生變化，原有的立項、規劃預算、施工監理、驗收評估等管理辦法，可能不能滿足新的要求。

3.3 相關建議

一是加快出臺黑龍江省全域土地綜合整治試點成效評估辦法。如浙江、湖北、河南、江蘇等省份出臺了全域土地綜合整治工作方案，要求組織編制村莊規劃和實施方案，實施方案中包括目標任務、項目主管部門、資金平衡、工作計劃和保障措施等。黑龍江省也應探索創新模式，形成激勵機制，提高試點工作積極性[9]。二是探索多元化投入，確保資金平衡。為吸引社會資本，可以逐步探索對全域土地綜合整治試點產生的建設用地增減掛鉤節余指標申請進行跨省域使用。三是研究分區分類推進全域土地綜合整治試點實施。針對不同區域，全域土地綜合整治應發揮不同作用。如在黑龍江省經濟發達地區，應側重城鄉統籌一體化發展，騰挪發展空間，推進建設用地節約集約。在黑龍江省人員稀少地區，應側重空心村整治。