超越再分配調節：對稅收促進共同富裕作用的全景認識及政策建議

潘文軒

關鍵詞：稅收;共同富裕;再分配調節;全景認識

中圖分類號：F124.7;F810.42 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217（2022）03-0068-10

共同富裕是社會主義的本質要求，是人民群眾的共同期盼，也是中國共產黨矢志不渝的奮斗目標。在全面建成小康社會后，促進全體人民共同富裕被擺在了更加突出的位置。稅收是國家調控經濟社會發展的重要手段，對共同富裕有重要影響。在后小康時代推動共同富裕過程中，稅收理應并且能夠起到積極的促進作用。當前社會各界對稅收與共同富裕之間的關系的認識，較為局限于依靠稅收的收入轉移機制調節收入分配、縮小貧富差距。事實上，無論從理論邏輯還是政策實踐、從歷史經驗還是發展進路來看，稅收促進共同富裕的作用是超越再分配調節的。將稅收和共同富裕之間的關系置于更廣闊的時代視閾中作全景觀察，有利于更好地認識并充分發揮稅收助推共同富裕的作用。

一、提出問題：稅收對共同富裕的作用僅限于再分配調節嗎？

在兩個百年奮斗目標交匯之際，黨的十九屆五中全會首次提出到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的遠景目標，這標志著促進共同富裕步入新階段、開啟新征程。2021年8月17日，中央財經委員會第十次會議對扎實推動共同富裕進行了專題研究和部署，明確了推動共同富裕的目標原則和重點舉措。在這兩次重要會議上，中央均對稅收如何助推共同富裕提出了要求。十九屆五中全會指出要“完善再分配機制，加大稅收、社保、轉移支付等調節力度和精準性”。中央財經委員會第十次會議進一步明確要“構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排，加大稅收、社保、轉移支付等調節力度并提高精準性”。這表明當前中央高度重視運用稅收手段，通過發揮稅收的收入再分配作用來促進共同富裕目標的實現。

在開啟扎實推動共同富裕新階段的背景下，學界也積極響應，圍繞稅收怎樣促進共同富裕這一主題開展研究。綜觀十九屆五中全會以來的相關文獻，大多數學者是從調節收入分配視角來探討稅收對共同富裕的作用的，切入點主要是稅收的收入再分配功能：張賢萍和邱月華（2021）認為，分配公平是實現共同富裕的現實需要，而稅收是政府行使再分配職能、保障分配公平的重要手段;王若磊（2021）認為，完善稅收等再分配機制是扎實推動共同富裕的著力點之一，可以通過累進稅制合理調節過高收入并減輕中低收入者稅負;楊燦明（2021）提出要構建促進收入分配公平和有利于共同富裕目標實現的財稅體制，認為稅收優化居民收入分配格局的作用機制主要體現在累進稅制上;馮文猛和李恒森（2021）認為，在推進實現共同富裕過程中，應發揮好稅收在收入再分配中的基礎作用。而往前回顧，在十九屆五中全會前也有一些學者論述了稅收與共同富裕的關系，他們中的絕大多數同樣是從收入轉移和收入再分配角度人手分析的，在此不再一一贅述其觀點。稅收與人民群眾的日常生活密切相關，在推動共同富裕進程中，社會公眾對稅收政策和稅制改革也有不少期盼。筆者近期面向大眾所做的一項問卷調查③結果顯示，大部分受訪者對稅收與共同富裕之間的關系的認知，也僅限于通過收入轉移和再分配縮小社會貧富差距，有些受訪者甚至認為稅收的作用就是“劫富”。

稅收確實可以通過收入轉移來調節收入分配，進而對共同富裕產生影響，對此社會各界已形成了基本共識。但是，在推動共同富裕的過程中，稅收的作用僅僅表現為基于收入轉移的再分配調節嗎？稅收是否還在其他領域、以其他方式對共同富裕發揮作用呢？對上述問題的思考與回答兼具理論價值和現實意義。從理論層面看，這關乎能否正確全面地理解稅收與共同富裕之間的內在關系，避免“盲人摸象”的認識誤區。從現實層面看，這既關系到促進共同富裕稅收政策體系的整體籌劃，也影響稅收促進共同富裕作用空間、方式與路徑的實踐把握。目前，已有學者關注到除了再分配調節外，稅收和共同富裕之間還存在其他一些關聯性，如稅收通過促進經濟效率提升而促進財富的創造、穩定宏觀稅負能為共同富裕提供財力保障、稅收可以通過發揮鼓勵慈善捐贈作用以縮小財富分配差距等，還有結合綠色稅收、區域稅收協同的探討明確提出“拓寬促進共同富裕的稅收路徑”的觀點。不過，現有相關論述還顯得較為零散單薄，尚未形成關于稅收促進共同富裕作用的全面認識。為了彌補這方面研究的不足，本文擬嘗試超越再分配調節視角，通過全景透析系統性地揭示稅收對共同富裕的影響，在更廣闊視閾下提出后小康時代促進共同富裕的稅收政策建議，以推動稅收為共同富裕作出更多更好的貢獻。

二、超越再分配調節：對稅收與共同富裕之間的關系的全景認識

下面，運用理論邏輯與政策實踐相映照、歷史經驗與發展進路相結合的分析方法，從五個方面論證局限于收入再分配來理解稅收和共同富裕之間的關系的狹隘性，說明超越再分配調節考察稅收對共同富裕影響的必要性和原因，同時闡述全面系統認識稅收促進共同富裕作用的要點，為形成稅收對共同富裕作用的全景認識提供指引。

（一）正視稅收再分配的不足，認識稅收再分配促進共同富裕的局限性

稅收對收入分配的直接調節作用，主要是通過對高收入者多征稅、對低收入者少征稅或不征稅來實現的。世界各國普遍將稅收特別是個人直接稅作為調節收入分配、縮小貧富差距的一種重要政策工具。但是，稅收的收入再分配作用總體上要小于社會保障。以現代稅制較成熟的歐盟國家為例，從各國均值來看，個人直接稅、社會保障帶來的基尼系數降幅分別是6.4%和24.1%。可見，雖然稅收通過收入轉移確實起到了縮小收入差距的效果，但并不能非常顯著地改善收入不平等狀況。

究其原因：第一，稅收在直接增加低收入者收入方面難有較大作為。從收入轉移角度看，稅收只能減少乃至免除低收入者的稅負，卻無法在實質上提升他們的收入水平。第二，稅收調節收入差距針對的是合法且透明的收入，非法收入和灰色收入不屬于稅收調節職能范圍并且在現實中也無法由稅收加以調節。第三，稅收收入再分配的最終結果有不確定性。稅負轉嫁（主要是間接稅）將造成稅負歸宿偏離目標對象，稅收逃逸將導致高收入者承擔的實際稅負小于法定稅負，兩者均會削弱稅收調節收入分配的作用。所以，不宜過高估計稅收依靠收入轉移機制直接縮小貧富差距的實際能力。

通過稅收再分配促進共同富裕，還會面臨效率與公平的兩難選擇。提高稅制累進性有利于調節收入分配，但容易產生扭曲效應、增加超額負擔，最終降低經濟效率。例如，二十世紀八十年代前，美國個人所得稅的最高邊際稅率曾高達70%，使得中高收入群體不愿意增加勞動供給，直接影響經濟增長，這也成為里根政府實行減稅政策的現實動因之一。另外，在全球經濟一體化、國際資本快速流動的背景下，對資本和高收入群體課征過高稅負，很可能導致本國資本、人才等要素流向他國，給本國的經濟發展帶來不利的影響。法國奧朗德政府開征“富人稅”引發的富豪大規模外逃，就提供了一個典型的反面案例。中國作為發展中國家，如果以過多犧牲效率為代價去推動大力度的稅收再分配，將會得不償失。

（二）在“做蛋糕”與“分蛋糕”有機統一中認識稅收對共同富裕的影響

共同富裕包括富裕和共同兩方面要求，前者指向做大做優經濟“蛋糕”，而后者指向分配好經濟“蛋糕”。邁向共同富裕的征程，實際上是做大做優“蛋糕”與分好“蛋糕”有機統一的過程。持續做大做優“蛋糕”、創造豐裕財富是實現共同富裕的前提基礎，只有把“蛋糕”做得足夠大足夠優，才能為更好地分享“蛋糕”提供更有利的條件。我國仍處于社會主義初級階段，依然需要堅持解放和發展生產力，以新發展理念不斷促進經濟高質量發展，由此實現2035年經濟總量和人均收入邁上新的大臺階的遠景目標。

稅收經濟效應理論表明，在國民經濟運行中，稅收既影響收入分配，也影響經濟增長。稅收可以通過宏觀稅負和稅收結構兩條路徑對經濟增長產生作用;此外，各稅種稅制要素的設計也具有不同程度的經濟增長效應。綜觀各國稅收政策實踐，利用結構性減稅政策促進經濟增長也是一種較常見的經濟調控手段。可見，稅收對共同富裕的作用，除了調節收入分配外，還體現為對經濟增長的影響。所以，關于稅收促進共同富裕的作用，要同時從“做蛋糕”與“分蛋糕”兩個層面加以認識，而不能局限于后者。

經濟增長和收入分配相互影響，統一性和矛盾性并存，這決定了稅收對經濟增長和收入分配的雙重效應也具有對立統一關系。就統一性而言，促進經濟增長的稅收政策有助于增加經濟稅源，為再分配提供更多資源;就對立性來講，較突出的矛盾在于稅收調節高收入力度過大容易抑制要素供給和經濟增長。因此，要辯證認識稅收促進經濟增長與調節收入分配兩大作用間的關聯性，立足“分蛋糕”與“做蛋糕”有機統一性理解稅收與財富創造及分配的關系，這樣才能在經濟財富層面準確把握稅收對共同富裕的雙重作用。

（三）基于稅收效應復雜性，超越再分配認識稅收對共同富裕的效應

稅收對經濟社會發展的影響是非常復雜的，有些影響表現得較為直觀明顯，而有些影響則較為隱蔽，不易察覺。就稅收與共同富裕之間的關系而言，通過征稅實現收入轉移，進而對市場收入分配進行調節，最終達到縮小貧富差距的目的，是稅收促進共同富裕的一條顯而易見的路徑，這也是人們通常從再分配調節角度將稅收與共同富裕聯系起來的重要原因。但是，征稅會改變納稅人在諸多方面的經濟行為，由此引發的復雜的稅收經濟效應往往會超出再分配范圍，并以相對較為隱蔽的方式對共同富裕產生直接或間接的影響。這要求我們在全面把握稅收經濟效應的基礎上，超越單純的再分配去認識稅收與共同富裕之間的復雜關聯性，而不僅僅拘泥于“稅收一收入轉移一收入再分配調節一共同富裕”這條路徑。

一方面，要充分關注稅收通過非收入轉移渠道產生的收入分配效應。稅收對收入分配的影響并不完全依賴于收入轉移，某些面向企業的稅收政策雖然并未引起居民收入轉移，但仍可通過再分配外的其他路徑間接影響居民收入分配結果。如減稅可降低企業運營成本，使企業增加雇傭進而擴大正規就業規模，這自然有利于減少失業和非正規就業、促進收入分配改善。近年來，我國也實施了就業導向型的定向稅收優惠政策，允許新招用失業人員的有關企業按規定扣減應納稅額⑥，這對擴大再就業、提高低收入群體收入發揮了積極作用。

另一方面，還要高度重視稅收除收入再分配外經由其他經濟效應對共同富裕產生的影響。許多稅收政策除了依靠收入轉移發揮收入調節作用之外，還能通過非分配領域的稅收經濟效應起到促進共同富裕的作用。例如，個人所得稅減免就具有人力資本積累效應，使勞動者的能力素質獲得提升，這同樣是個稅助推共同富裕的一種不可忽視的有效方式;再如，征收個人住房房產稅能抑制住房投機，促進地價、房價穩定與住房壓力緩解，這對實現共同富裕也有重要意義。

（四）置于“五位一體”全面富裕視閾全方位認識稅收對共同富裕的作用

在以往研究中，共同富裕往往被視為經濟領域的問題，這種認識是片面的。這是因為共同富裕是“全面富裕”，代表了政治、經濟、社會、文化和生態五位一體高度綜合協調的狀態。對新時代共同富裕的認識，要從以往偏重經濟領域向社會、生態等其他領域全面延伸，高度重視非經濟領域中的共同富裕內容及要求。這也意味著共同富裕進程中稅收的作用空間，相應地延展至社會主義現代化國家建設的方方面面，涵蓋了經濟、政治、社會、文化與生態五大領域。

事實上，回顧黨的十八大以來我國稅收政策實踐歷程，稅收在共同富裕進程中的作用也全面體現在五大領域。在經濟領域，通過“營改增”改革、減輕中小企業稅負、完善鼓勵創新的稅收政策等措施，助推經濟高質量發展。在社會領域，除了以個稅改革為抓手健全再分配調節、增進社會公平外，稅收在改善公共服務方面也有積極作為，如推出稅收遞延型養老保險助力多層次養老保障體系建設、對保障性住房實施稅費減免以提高住房保障水平等。在生態領域，開征環境保護稅、實施資源稅從價計征改革，產生了較好的推動節能減排效應。除此之外，稅收對民主法治、文化繁榮也起到了一定的間接促進作用。

因此，單從收入再分配視角去觀察稅收與共同富裕之間的關系，就會忽視稅收在社會領域中促進公共服務發展、保障和改善民生的作用，同時，也會造成稅收對生態優美、民主法治、精神富足所產生的影響被遮蔽。所以，只有站在“五位一體”總體布局高度，超越再分配調節去認識稅收與共同富裕之間的關聯性，才能從經濟、政治、社會、文化與生態五大領域洞悉稅收促進共同富裕的多維作用，推動稅收在經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設與生態文明建設中全面作出貢獻。

（五）立足稅收多元化職能，系統性地認識稅收對共同富裕作用的路徑

早期的稅收職能主要限于為政府籌集財政收入方面，隨著經濟社會的發展與政府職能的擴張，稅收的職能范圍也逐步擴大。美國財政學家馬斯格雷夫在其所著的《財政理論與實踐》中，將現代稅收職能界定為組織財政收入、公平分配、市場調節、經濟穩定和增長四個方面。之后的主流財政學界總體上繼承了馬斯格雷夫的稅收職能理論，認為稅收具有組織財政收入、優化資源配置、調節收入分配、促進經濟穩定與增長四大職能。調節收入分配職能自然與共同富裕相關，而稅收履行其他三項職能，也同樣會對共同富裕產生影響。從組織財政收入職能看，稅收收入籌集規模是公共服務融資水平的決定性因素，而高質量公共服務供給正是共同富裕的基本要求之一;優化資源配置、促進經濟穩定與增長這兩大職能，均直接關系到經濟財富的創造;資源配置職能通過對外部性的矯正作用，有利于推動生態文明建設、促進生態優美。

黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。站在國家治理現代化的高度加以審視，新時代中國的稅收職能又有了新的定位，即優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安，其中，維護市場統一和實現國家長治久安是新提出的職能⑦。實現共同富裕要求全域發展、縮小空間發展差距，建立全國統一市場體系、消除人為設置的各種影響產品和要素自由流動的障礙，是縮小空間發展差距最基本的策略，而稅收制度及其執行的統一性，對維護市場統一有重要影響。十八屆三中全會后，中央對稅收優惠政策進行全面的清理規范，就是加快建設統一開放市場體系的一項重要舉措。稅收制度、國家長治久安與共同富裕之間有兩個銜接點：一是稅收民主化、法治化;二是政府間財政關系（稅收分配關系）。兩者分別通過規范政府與市場、國家與社會及各級政府間的權責利關系，促成多元主體共治新格局。這一方面能夠為實現共同富裕創造穩定有序的政治環境;另一方面，有助于凝聚全社會力量推動共同富裕。

三、后小康時代稅收促進共同富裕的作用定位與現存問題

在慶祝中國共產黨成立100周年大會上，習近平總書記莊嚴宣告我國已經全面建成小康社會。自此，我國步入后小康時代，開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程。共同富裕是社會主義現代化國家建設的重要目標，在后小康時代扎實推動共同富裕面臨新形勢、新任務。當前亟待在新的時代背景下找準稅收促進共同富裕的作用定位并明確基本要求，據此審視現行稅收制度的不足與差距，進而采取有針對性的改革舉措。

（一）后小康時代稅收促進共同富裕的六大作用定位及基本要求

進入后小康時代，我國人均GDP首次超過世界平均水平，接近高收入國家人均水平下限，工業化、城鎮化、信息化和教育科技的現代化水平也都發展到了新的階段;農村絕對貧困得到全面消除，中等收入群體已達4億人，覆蓋城鄉所有人口的世界最大社會保障體系基本建成。與以往相比，我國推進共同富裕有了更加堅實的發展基礎，已站在更高起點、更高平臺上。但同時必須清醒地看到，我國當前仍存在發展不平衡不充分、發展質量效益不高、穩增長壓力加劇、收入分配差距較大、民生保障尚有短板、生態環保欠賬較多等突出問題，實現2035年全體人民共同富裕取得更為明顯實質性進展的目標依然任重道遠。因此，在超越再分配調節、全景式認知稅收與共同富裕之間內在關系的基礎上，要緊密結合后小康時代推動共同富裕的形勢任務，找準新發展階段稅收促進共同富裕的作用定位并明確其基本要求。

1.推動經濟高質量發展。經濟高質量發展是滿足人民日益增長美好生活需要的根本，也是實現全體人民共同富裕的經濟基礎。高質量發展重在提高資源配置效率，資源配置效率的改善將促進全要素生產率提升和經濟長期增長。這就要求構建有利于增進效率的稅收制度，減少稅收對經濟的扭曲效應。在進入高質量發展階段后，原有的經濟增長動力趨于減弱，迫切需要培育新的發展動能，以實現經濟持續穩定增長。因此，稅收要為新發展動能的形成與壯大提供政策激勵，助推經濟發展中的新舊動力有序轉換。

2.優化社會分配結構。擴大中等收入群體比重，逐步形成中間大、兩頭小的橄欖型分配結構，是推動共同富裕過程中最具標志性的重大任務。稅收發揮優化社會分配結構作用的目標方向，就是促進橄欖型分配結構加快形成。一個社會的最終分配格局是初次分配、再分配與第三次分配三個環節共同作用的結果，稅收除了直接參與再分配外，還可以介入或間接影響初次分配與第三次分配。所以，在構建橄欖型分配結構中發揮稅收作用，不僅要著力完善稅收依托收入轉移機制而形成的再分配功能，也要重視優化稅收對初次分配及第三次分配的效應。

3.保障公共服務供給。后小康時代，人們日益增長的美好生活需要對公共服務提出了更高要求，穩步提升公共服務保障水平是改善人民生活品質、扎實推動共同富裕的應有之義。保障基本公共服務供給屬于政府職責，而稅收作為公共服務融資的主渠道，理應發揮為基本公共服務供給提供財力保障的作用。為了使全體人民都能享有較高質量的基本公共服務，須保持適度的宏觀稅負水平——既能滿足政府提供優質基本公共服務的支出需求，又不至于超過國民經濟的承受能力范圍。除此之外，政府還有必要運用稅收手段，引導激勵市場與社會主體供給各類公共服務，不斷提升全社會公共服務的供給水平。

4.促進綠色轉型發展。良好的生態環境是最普惠的民生福祉，生態福利構成了共同富裕的重要組成部分。只有加快綠色轉型發展、使生態環境根本好轉，才能實現2035年美麗中國建設目標，讓全體人民享受更高水平生態福利。稅收是解決生態環境外部性問題的主要手段之一，其在促進綠色轉型發展中的作用的基本定位，就是通過實施有利于節能環保與資源綜合利用的稅收政策，促使生態環境外部成本或效益內部化。這有助于引導企業和居民形成綠色生產生活方式，推動經濟社會發展全面綠色轉型。

5.緩解空間發展不平衡。城鄉和區域發展不平衡，既是新時代我國社會主要矛盾的重要表現，也是后小康時代實現共同富裕面臨的突出難點。稅收發揮緩解空間不平衡作用的落腳點，要放在促進城鄉融合發展和區域協調發展上，這有三方面的基本要求：一是維護稅收制度及其執行的統一性，以此促進城鄉和區域市場的一體化，為實現城鄉融合和區域協調發展創造良好條件;二是有效運用稅收杠桿引導資源要素流向農村和中西部地區，支持農村和中西部地區經濟發展，縮小空間發展差距;三是在中央與地方政府稅收劃分中兼顧考慮欠發達地區的財力保障因素。

6.助推民主法治建設。扎實推動共同富裕也承載著人民群眾對民主法治社會的憧憬與向往。鑒于稅收與每一位公民的日常生活密切相關，稅收民主化、法治化成為民主法治社會不可或缺的標志之一。稅收民主化要求確立納稅人權利以實現權利和義務的統一，并在稅收活動全過程中切實保障納稅人理應享有的各種民主權利，使人民民主在稅收領域得到充分體現。稅收法治化，其本質要求是堅持稅收法定原則，將稅收征納雙方的稅收行為納入法治化的軌道，在依法征納稅中促進良性社會秩序的形成。

（二）當前稅收發揮促進共同富裕作用存在的主要問題

1.稅收對經濟高質量發展的支撐作用偏弱。首先，我國稅收國際競爭力不強，對全球要素缺乏足夠吸引力。世界銀行（2019）發布的《營商環境報告》顯示，中國稅收營商環境處于世界中游水平，在所評估的190個經濟體中排名第105位，在吸引全球資源要素上缺乏競爭優勢。其次，激勵創新的稅收體系仍欠完善，稅收促進創新驅動發展的作用未充分體現。目前，鼓勵企業研發的稅收優惠力度還比較小;一些創新型科技企業因資格認定條件過于嚴格，無法享受稅收優惠;另外，支持人力資本投資和創新人才的稅收政策也相對薄弱。再次，稅收在某些方面制約了消費增長和內需擴大。間接稅占比偏高使消費者承擔了較重稅負，削弱了社會實際購買力;國內免稅市場規模小，引發部分高端消費外流。最后，一些地方政府變相減免稅導致要素配置扭曲，不利于資源配置效率的提高。

2.稅收在優化社會分配結構方面還有缺陷與不足。由于稅制結構、稅種設計與稅收征管等多方面的原因，目前我國稅收的收入再分配功能依然偏弱，縮小貧富差距的效果還不夠理想。一是稅制結構以具有累退性的間接稅為主，導致稅收的再分配功能被削弱。二是個人直接稅的設計存在不少缺陷，如個人所得稅以個人為納稅單位易導致稅負不公，對財產性所得采用單一比例稅率不利于調節高收入群體的財產性收入，個人住房房產稅未在全國范圍開征導致無法從個人房產保有環節調節收入差距。三是直接稅的征管體系較為薄弱，高收入者的稅收流失規模較大，導致稅收“調高”的實際效果打了折扣。除此之外，稅收通過影響初次分配和第三次分配促進社會分配結構優化的潛力尚未充分發掘出來。例如，當前我國鼓勵慈善捐贈的稅收政策較為分散而缺乏系統性，對第三次分配的激勵不足，慈善捐贈占居民收入比重較低。

3.稅收對公共服務供給的保障能力有待提升。近十年來，我國稅收收入占GDP比重呈逐年降低趨勢，從2012年的18.7%下滑至2021年的15.1%。宏觀稅負率的下降雖然有國家實施減稅政策的原因，但也與現行稅制同平臺經濟、數字經濟等新經濟、新業態不夠適應有關，這暴露出稅收經濟彈性不足的問題。在公共服務需求快速增長趨勢下出現宏觀稅負率下滑的現象，表明稅收為公共服務提供財力保障的壓力在加大。從地方層面看，由于“營改增”后地方稅體系薄弱，地方政府提供公共服務的資金中來源于共享稅和轉移支付的比例較高，地方稅收入對本地公共服務的財力支撐能力偏弱。除此之外，當前鼓勵社會資本參與公共服務的稅收政策也不夠健全，在覆蓋面、激勵方式、適用期限、政策配套等方面還有改進空間。

4.稅收促進綠色轉型發展的功能尚不健全。除了新開征的環境保護稅外，我國大部分稅種在設立之初對生態環保因素的考慮不足。現行的綠色稅收政策很多是在環境污染日益突出形勢下，通過在原有稅種中增設綠色稅目、采用差別稅率或實行稅收優惠等“打補丁”的方式形成的，這導致相關條款較為零散而缺乏系統性。目前，消費稅、資源稅和企業所得稅等稅種的綠色導向均不夠突出，如許多常見高污染產品未列入消費稅稅目、資源稅稅率設計未充分考慮資源開采的環境污染成本、企業所得稅的綠色優惠方式過于單一等。而環境保護稅因開征時間較短，尚處于發展完善階段，面臨征稅范圍較窄、稅額水平偏低等問題，矯正環境負外部性能力有待增強。

5.稅收緩解空間發展不平衡面臨一些不利因素。一方面，不當稅收競爭不利于市場一體化。目前，部分地區在稅收競爭中仍違規或變相出臺稅收優惠政策，這無疑有損資源空間配置效率，不符合統一市場建設要求。另一方面，農村和西部地區稅收優惠政策欠完善，區域稅收和稅源背離程度較高，不利于縮小空間發展差距。現行鄉村振興稅收優惠政策覆蓋面偏窄，對農產品深加工和流通、鄉村新產業新業態的支持較少;西部大開發稅收優惠政策以稅率式減免為主，從而虧損企業和零申報企業無法享受稅收優惠政策。此外，跨地區經營、匯總納稅和轉讓定價等多種原因導致稅收背離稅源的程度較高，使稅收從中西部地區向東部地區大量轉移，這無疑加劇了地區間財政收入差距，制約了區域公共服務均等化的推進。

6.稅收民主化、法治化仍有不少短板。無論是稅收制度的理論還是實踐，我國長期以來比較強調納稅人義務，而對納稅人權利重視不足。憲法僅規定公民有依法納稅義務，卻沒有同時明確納稅人應享有的權利。在各種稅收法律法規中，誠實納稅推定權等一些重要的納稅人權利尚未確立。稅務機關主動服務納稅人的意識和能力不強，造成部分惠民、惠企稅收政策難以充分落地。稅收法治化建設也存在較多薄弱環節，離依法治稅要求仍有一定差距。在稅收立法方面，截至2021年末還有六個稅種未經過全國人大立法。在稅收執法方面，有法不依、執法不嚴現象時有發生，如某些稅務機關隨意行使自由裁量權、少數企業和高收入者偷逃稅行為等，引發群眾不滿情緒。

四、后小康時代更好發揮稅收促進共同富裕作用的思路與措施

進入后小康時代，要站在“五位一體”總體布局和全面建設社會主義現代化國家的高度，順應廣大人民群眾對美好生活的新期盼，積極謀劃稅收促進共同富裕的總體思路與方案。要緊密圍繞稅收促進共同富裕的作用定位，深化稅制改革、完善現代稅制，使稅收更好地服務于實現全體人民共同富裕的戰略目標。

（一）更好發揮稅收促進共同富裕作用的基本思路

1.保持宏觀稅負總體穩定。近年來，隨著大規模減稅政策的連續出臺，我國宏觀稅負率持續下降，推動了國民收入分配向居民和企業尤其是向居民的傾斜，優化國民收入分配結構成效良好，人民群眾在經濟發展中的獲得感明顯增強。然而，當前的宏觀稅負率已降至2005年以來的最低水平。在公共服務需求快速增長、財政收支壓力趨于加大的形勢下，繼續降低宏觀稅負率的空間已經微乎其微。因此，保持現行宏觀稅負水平基本穩定，既能鞏固前一階段取得的減稅成果，穩定市場主體與社會公眾預期，也能避免出現公共服務財力保障能力不足的現象。

有必要指出的是，穩定宏觀稅負并不排斥今后推出有利于促進共同富裕的減稅新政策。為了防止因繼續實施減稅導致宏觀稅負率進一步下降，未來的減稅應堅持有減有增的結構性調整導向，并更加注重精準性和有效性。在實行減稅的同時，宜搭配合理的增稅措施，這既能起到穩定稅負總水平的作用，也有利于促進稅負結構優化。減稅政策還要更加注重在促進經濟提質增效上精準發力，使單位GDP貢獻更多的經濟稅源特別是所得稅稅源，由此抵消減稅引起的平均稅率下降對宏觀稅負率的拉低作用。除此之外，有必要完善新產業新業態的稅收制度與稅收征管，減少這些領域的稅收流失。

2.進一步優化稅制結構。稅制結構的優化調整，須從直接稅與間接稅結構、稅系及其內部稅種配置結構、自然人稅收與法人稅收結構、中央與地方政府稅收分配結構等多個層面統籌協調推進。優化調整的基本方向是：適當提高直接稅比重，逐步提高個人所得稅收入占所得稅收入比重、房地產稅收入占財產稅收人比重;著力健全以個人所得稅、個人住房房地產稅為主體的自然人稅收體系，提高自然人稅收所占比重;在共享稅劃分上留出一定彈性空間，允許欠發達地區按更高比例參與共享稅的分配。

根據以上思路優化稅制結構，對促進共同富裕有多方面的積極作用。首先，降低間接稅比重和法人稅收比重有助于減輕實體企業在生產環節的稅負，產生激發市場主體活力、推動經濟高質量發展的效果。其次，隨著自然人直接稅體系的完善，一方面，將弱化間接稅對收入分配帶來的不利影響;另一方面，將增強社會公眾的納稅人意識并由此助推稅收民主化進程。再次，共享稅分配向欠發達地區傾斜，有望縮小地區間財力差距、增強欠發達地區提供公共服務的財政能力，進而推動區域基本公共服務均等化。

3.找準稅收促進公平與效率的結合點。構建橄欖型分配結構是扎實推動共同富裕的重要任務，稅收促進橄欖型分配結構形成的路徑既包括“調高”，也包括“提低”和“擴中”。直接對高收入群體征收重稅，容易給要素供給和經濟增長帶來負面效應。為了減輕稅收“調高”對經濟效率的不利影響，有必要對不同性質的資本實行差別化稅收政策，使生產性資本比非生產性資本承擔相對較輕的稅負。此外，還要完善激勵慈善公益的稅收政策，調動高收入群體參與扶貧濟困的積極性，使收入轉移從被動強制轉向主動作為。

在稅收發揮“提低”和“擴中”作用的政策空間中，可從以下三個方面人手實現公平與效率雙贏目標：一是實行支持就業創業的稅收政策。要運用稅收優惠鼓勵企業吸納困難群體就業，優化扶持小微企業發展的稅收政策，加大對創業帶動就業的稅收支持力度，以提高經濟增長的就業彈性。二是實施有助于中低收入群體人力資本提升的稅收政策。要完善企業與家庭教育培訓支出的納稅扣除政策，激勵相關主體增加對人力資本的投資，使中低收入群體發展能力得到提升。三是建立健全推動鄉村產業振興的稅收政策。順應農村一二三產業融合發展需要調整涉農稅收，著力構建有效助推鄉村產業融合的涉農稅收體系，使農民在產業融合中增收。

4.增強稅收服務民生發展的能力。加強民生建設、增進人民福祉是推動共同富裕的應有之義，共同富裕愿景目標只有通過實實在在的民生實踐才能達到。稅收更好地服務民生發展可以從支持消費擴容提質、促進公共服務供給、推動生態環境改善等方面展開。在支持消費擴容提質方面，要推動實施有利于減輕消費者負擔的稅制改革，根據居民消費升級情況研究完善免稅行業政策，探索制定促進新業態發展帶動新型消費的稅收政策。在促進公共服務供給方面，重點是完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，運用稅收杠桿撬動社會資本參與公共服務尤其是非基本公共服務項目的投資運營，努力提高全社會公共服務的供給能力與效率。在推動生態環境改善方面，今后要更加重視稅收制度改革與稅收政策調整對生態環境的影響，充分發揮綠色稅收的環境保護與生態改善功能，引導全社會生產和生活方式的綠色化轉變。

5.推進稅收民主化、法治化建設。稅收民主化、法治化關乎社會公平與民生福祉，進入后小康時代，要通過提高稅收民主化、法治化水平，使廣大納稅人的滿意度與獲得感不斷得到提升。一方面，稅收活動全過程應更加充分地體現全過程民主。有必要在憲法中明確規定納稅人權利，在《中華人民共和國稅收征收管理法》等稅收法律中進一步拓寬納稅人權利事項;稅制改革前須廣泛聽取民意，讓社會各界充分表達利益訴求，由此集中民智、凝聚共識;大力推動稅收政務信息公開，使稅收征管在陽光下運行;打造服務型稅務機關，增強納稅服務主動性，優化、簡化辦稅程序。另一方面，要推動法治基因深度融入稅收工作全過程。加快增值稅、消費稅等稅種的人大立法進程，更好地落實稅收法定原則;嚴格執行依法征稅，杜絕稅收計劃難以完成時收“過頭稅”或稅收計劃超額完成時放松征管的行為;加強稅收優惠法治化治理，既要確保優惠政策不折不扣地落實，也要嚴禁地方越權或變相減免稅;完善納稅人守信激勵和失信懲戒制度，營造依法誠信納稅的良好風氣。

（二）共同富裕目標導向下稅制改革的關鍵措施

1.優化增值稅制度。要通過增值稅制度的進一步優化，繼續減輕企業和消費者的間接稅負擔，由此鼓勵企業進行更新設備和技術改造投資，促進居民消費潛力釋放，進而推動經濟高質量發展。主要的改革舉措包括：一是下調與簡化合并稅率。13%這檔稅率可再適時降低若干百分點，同時，考慮將目前的三檔稅率合并為兩檔稅率，增強稅收中性。二是加大增值稅留抵退稅力度。適當放寬申請退稅的條件，使更多企業享受制度紅利;逐步提高退稅比例，在時機成熟時最終取消比例限制，實現留抵稅額全額退還。三是完善增值稅抵扣鏈條。探索擴大增值稅抵扣范圍，允許貸款利息、人力成本以合適方式進行抵扣。

2.調整消費稅制度。消費稅制度的調整以增稅為主基調，增稅對象為高檔奢侈消費、高污染高耗能產品及非健康食品，可通過擴大征稅范圍和上調稅率水平等方式提高上述消費品的稅負，以更好地實現調節高收入、促進節能環保、引導健康消費的目標。今后有必要納入消費稅征收范圍的商品包括高檔服裝、高檔箱包、高檔藝術品等消費品，高端俱樂部（會所）、高檔娛樂、私人飛機等奢侈消費，難以降解的一次性用品、農藥及其他高污染產品，含高糖、高鹽、高脂肪的非健康食品，等等。對現有稅目與今后新增稅目還需根據消費品的高檔奢侈程度、生態負外部性程度或影響健康程度對稅率水平和結構進行動態優化。另外，要在征管可控條件下推動消費稅征收環節從生產環節后移至批發或零售環節，并將稅收穩步下劃給消費地，這能在一定程度上增加地方本級財政收入，增強地方政府提供公共服務的財政能力。

3.完善企業所得稅制度。基于扎實推動共同富裕目標導向，企業所得稅制度的改革完善可從以下方面展開：一是面向激勵科技創新，進一步提高研發費用加計扣除比例，放寬科技人員培訓教育經費的扣除限制，允許專項用于研發活動的設備實行加速折舊，加大對技術轉讓所得的減免稅力度。二是圍繞擴大就業容量，繼續完善適用于小微企業的所得稅優惠政策，更好地發揮小微企業吸納社會就業的作用。三是針對促進公共服務供給，著力優化公共服務領域公私合營（PPP）的企業所得稅優惠，有序擴大享受優惠的行業范圍，對建設周期較長的項目適當延長優惠期限，引導更多的社會資本參與公共服務供給。四是聚焦鼓勵節能環保，從與此相關的技術研發、設備購置、經營所得等環節人手優化稅制要素設計。五是瞄準縮小空間發展差距，研究制定適應鄉村新產業、新業態發展需求的所得稅支持政策，在西部大開發企業所得稅優惠中增加間接優惠條款，規范跨地區總、分機構企業所得稅匯總納稅管理。

4.深化個人所得稅制度改革。以統籌效率與公平為立足點，進一步深化個人所得稅制度改革，使個人所得稅更好地實現調節收入分配、推動創新發展、提高生活品質、增加財政收入等目標。為此，首先要擴大綜合征收范圍并優化稅率結構。逐步對經營所得與各類財產所得也實行綜合征收，與勞動所得合并在一起采用統一的超額累進稅率，這既有利于平衡勞動收入與資本收入的稅負，也能增強個稅的收入籌集能力。在擴大綜合征收范圍的同時，要合理調整綜合所得的稅率結構，降低最高邊際稅率，適當簡化合并稅率檔次。納入綜合征收范圍的時機選擇及稅率結構的優化設計，應綜合考慮征管能力、收入分配、創新激勵和資本外流等因素。專項附加扣除制度也要加以完善。對于目前的定額扣除項目，須隨居民生活水平提高適時上調扣除標準，或改為限額內的據實扣除，切實減輕人民生活負擔。除此之外，還要加強對高收入群體的個稅征管，研究個稅納稅單位由個人轉為家庭的可行性方案。

5.推進房地產稅改革試點。2021年10月全國人大常委會授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作，相關的制度設計將在試點過程中逐步探索，及時調整、完善。房地產稅的改革直接關系到地方財政收入，并且會對收入分配與房地產市場發展帶來深刻影響。房地產稅的基本功能是為市縣級政府籌集財政收入，派生功能是調節收入分配、促進房地產市場健康發展。房地產稅的改革試點要致力夯實基本功能，增強派生功能，稅制要素的具體設計應盡可能統籌兼顧好這兩種功能。從長遠看，在將征稅范圍拓寬至居住用房地產的基礎上，要整合房地產領域的相關稅種，以市場評估的房產價值作為計稅依據。同時，針對不同類型房地產實行差別比例稅率，制定體現公平性的優惠政策。此外，還要完善不動產登記信息共享、房地產評估制度建設等配套改革，為征收房地產稅提供完備的征管條件。

6.健全環境保護稅和資源稅。環境保護稅自開征以來，雖然其鼓勵減排的效應初步顯現，但著眼于實現使生態環境根本好轉、美麗中國基本建成的2035年遠景目標，仍有進一步完善的空間。首先，有必要適當提高大氣污染物和水污染物的稅額下限，對企業排污形成更強的約束。其次，從嚴控制減免稅對象，縮小農業生產領域免征范圍。再次，為積極應對氣候變化，可探索對二氧化碳征收環境保護稅，倒逼企業減少碳排放，助力碳達峰、碳中和。資源稅的后續改革完善要使稅率充分反映資源開采帶來的環境損害成本，由此增強資源稅在生態補償中的功能作用。除此之外，還可在全國推動征收水資源稅，并試點將森林、草原、灘涂納入資源稅征收范圍，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間的范疇，促進對各類自然資源的保護和永續利用。

五、總結

以上通過運用理論邏輯與政策實踐相互映照、歷史經驗與發展進路有機結合的分析方法，對稅收與共同富裕的關系進行了全景考察，展示了稅收對共同富裕影響的廣領域、多路徑特點，因此，應超越再分配調節視角去看待稅收在實現共同富裕中的作用。進入后小康時代，要站在“五位一體”總體布局高度找準稅收促進共同富裕的作用定位，由此實現稅收對單純再分配調節功能的實踐超越;要對照共同富裕遠景目標不斷深化稅制改革，積極構建體現共同富裕導向的現代稅制，使稅收在扎實推動共同富裕進程中作出更大的貢獻。

最后有必要指出的是，扎實推動共同富裕需要建立健全促進共同富裕的制度與政策體系，而稅收制度和政策只是該體系的一個組成部分，對其作用既要有全面認識，但也不宜過度拔高。今后，要加強稅收政策與財政支出政策、金融政策、產業政策、科技政策、人口政策等相關政策的協調配合，增強稅收制度與其他經濟社會制度的協同性，依靠強有力的政策與制度合力促進全體人民共同富裕目標的實現。