經濟新常態下 油氣管道項目投融資方式的風險規避

呂政偉 仇安

摘?要：伴隨著經濟增長由要素驅動向創新驅動的新常態，油氣管道項目投融資活動的市場化趨勢決定了其對于投融資模式優化的要求。本文旨在油氣管道投融資市場化要求的前提下，梳理幾種常見的管道項目投融資模式及其存在的風險，并提出相應的解決對策，緩解項目參與者之間的信息不對稱的固有弊端，實現項目建設的良好收益。

關鍵詞：經濟新常態;油氣管道項目;投融資模式、風險規避

2014年5月，在河南考察時指出，我國處于重要戰略機遇期，從我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略平常心[1]。 舊常態無法維持，高投資高增速一去不復返，中國經濟發展進入了新常態，社會投資結構形式和投資方式發生轉變，機遇和壓力隨之而來。而基礎設施缺口依然巨大，同時人口紅利正逐步消失，政府面臨巨大的資金壓力。在新常態背景下，國務院頒布《關于創新重點領域投融資機制，鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號）[2]，鼓勵社會資本參與油氣管網、儲存設施和煤炭儲運建設運營。支持民營企業、地方國有企業等參股建設油氣管網主干線、沿海液化天然氣（LNG）接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網和城市儲氣設施，控股建設油氣管網支線、原油和成品油商業儲備庫。以提高產業效率、優化結構調整為目標，減少政府在基礎設施建設中的投入，努力實現投資主體多元化，建立市場競爭機制，提高基礎設施項目績效，降低社會成本服務價格，提升公共服務質量，以政府與社會資本的合作為工作重點，為各級地方政府在新常態下優化投資指明方向，也為民間資本進入基礎設施領域暢通了渠道。

一、油氣管道投融資特點

2017年5月，國家發改委和國家能源局發布了《中長期管網發展規劃》，其中提到，到2025年，全國油氣管網規模達到24萬公里，其中原油、成品油、天然氣管道里程分別為3.7、4、16.3萬公里，網絡覆蓋進一步擴大，結構更加優化，儲運能力大幅提升，全國省區市成品油、天然氣主干管網將全部連通。國家管網于2019年12月成立，主要從事油氣干線管網及儲氣調峰等基礎設施的投資建設和運營，負責干線管網互聯互通和與社會管道聯通，以及全國油氣管網的運行調度。國家管網公司的實質運行，打破了石油天然氣從開采、到運輸、再到銷售各個環節，幾乎都是由一家企業完成的傳統格局，管道運輸作為上下游聯通的中間環節，社會化、市場化趨勢更加明顯，我國的油氣管道建設和優化運行也將邁上新的臺階。

（一）我國油氣管道建設運營現狀

目前，我國的石油資源的運輸系統包括鐵路、公路、海運、河運、航空，但是對于石油和天然氣輸送方式來說，管道運輸有其優勢所在。首先，管道運輸占地面積最小，幾乎不受地形限制，故永久性占用的土地只有鐵路的 1/9，公路的 1/40。 同時，管道較少受地形、坡度與氣候的限制，易取捷徑而縮短運輸里程，有利于縮短建設周期。外界環境對其影響小，同時管道運輸的密封性和安全性較其他更穩定，可以保證油氣運輸的連續性和可持性。 其次，環保效果好，長期狀態下不會對周圍環境產生不利影響;額外支出少，不發生包裝費、裝載費、延滯費等額外費用。第三，管道運輸較其他運輸方式損耗最小，在一些外界環境不利的條件下，管道運輸方式可以不受惡劣條件的影響，成本低，運輸過程更安全穩定?？傮w上看，我國油氣管道運輸仍處于起步和發展階段，還未完全形成全國性的油氣管網，與國民經濟和石油工業自身發展的需要還不相稱。與發達國家相比，差距主要表現在管道總量少、管輸量低、介質單一、工藝落后、管理不善等方面。而且， 很多管道還不同程度上存在著設備老化、可靠性差、難以聯網、技術與管理水平不高等問題。

（二）油氣管道投融資的市場化

在一些管道建設較發達國家，已具備了完善的油氣管道網系統，把管道的建設和運營列為基礎設施建設當中，政府部門進行統一規劃，項目的建設和運行有第三方承擔，實現市場化運作模式。當前，我國油氣管道建設的資金來源，主要還是企業自籌資金和國內外銀行貸款。其中，大部分是企業自籌資金，少部分為商業銀行貸款。相對于高漲的管道建設投資需求，企業自籌資金已明顯不足，而銀行貸款也難以彌補巨大的資金缺口。原因在于我國油氣管道建設的融資渠道狹窄、融資方式單一，銀行貸款幾乎成了油氣管道項目外源融資的惟一方式。油氣管道建設資金依賴于銀行，使風險過多地集中于銀行，而銀行出于安全性、流動性、 盈利性的考慮，難免會產生“惜貸”、“懼貸”現象。[3]因而，需要開辟新的融資渠道，構建適合社會主義市場經濟體制要求的、油氣管道建設的產業投融資體系。新形勢下的產業投融資體系，應兼有銀行貸款、項目融資、產業投資基金、企業債券融資等多種融資手段，為油氣管道建設提供充裕的資金，并在實踐中使這種投融資體系不斷向合理化、高級化的方向發展與完善。

一般而言，油氣管道項目投資具有投資額大、回收期長的特性。油氣管道開始投資建設的幾年里，需要投入大量的資金，但是建設完成后，持續的運作資本較低，并可在運營期內產生穩定的、可觀的現金流。如何實現油氣管道項目資金的近期與遠期動態平衡與良性運轉，以及提高現金管理效率和降低項目總成本，是選擇融資模式時首先需要考慮的問題。根據各種融資模式的特點和油氣管道項目的實際情況，除銀行貸款外，我國油氣管道建設的融資活動可選擇以特許經營的方式引入非國有的其他投資人投資。典型的基礎設施特許經營方BOT，TOT，ABS等方式。

二.油氣管道投融資模式

（一）BOT方式，即建設—經營—轉讓

建設（build）—經營（operate）—轉讓（transfer）方式是目前各國運用最多的方式，其主要特征是利用資產進行融資，項目業主在提供一種特許權協議的基礎上，將基礎設施項目的開發和經營權交給國內公司或國外公司，使其成為項目的投資者和經營者并安排該項目的融資、承擔相應的項目風險，在項目建設期和投產后的一定時間內，其經營權屬于這些國內公司和國外公司，并由其組成的項目公司負責該項目的運營。債權人對項目發起人的其他資產沒有追索權或僅有有限追索權。建成項目投入使用后所產生的現金流量成為償還貸款和提供投資回報的唯一來源。在特許經營期滿后，項目實施無償地轉讓給項目業主。這是一種不改變項目所有權性質的投資方式或融資方式，常為各級政府所采用，適用于投資額大、建設周期長、回收期見效慢的項目。經過十多年的實踐和運用，BOT融資方式在世界各國的大型基礎設施建設中得到了非常廣泛的應 用，同樣也可在我國油氣管道的建設中加以利用。

（二）TOT方式，即轉讓—經營—轉讓

TOT項目融資方式是一種建立在BOT融資方式之上的融資方式創新。一般做法是業主（政府或企業）把已經投產運行的項目（公路、橋梁、電站等）在一定期限內移交（T）給投資者經營（O），以項目在未來若干年內（該期限）的現金流量為標的，一次性地從投資者那里獲得一筆資金，用于開發建設新的項目;而投資者在約定期限內擁有項目的經營權，通過該項資產取得的現金流量收回全部投資和合理回報后，再把原來項目移交（T）回業主。在我國的油氣管道建設中，采用TOT融資方式，可以積極盤活資產，只涉及經營權的轉讓，不存在產權、股權問題。并且，與BOT方式相比，在同樣具備上述BOT融資方式優勢前提下， 還具有風險小、籌資成本低、易于實施的優勢。由于TOT具有相對于BOT的優勢，油氣管道項目在具備TOT融資所需的基本條件下，應考慮采用TOT融資方式。在實際操作中，可用現有的油氣管道項目或管道的某個路段作為轉讓標的，來籌集資金進行新項目和新路段的油氣管道建設。這種“以項目建項目”，“以項目養項目”的新型融資方式，有助于為我國的油氣管道建設帶來新的生機和活力。

（三）ABS方式，即資產證券化

它是以項目所擁有的資產為基礎，以項目資產可以帶來的預期收益為保證，通過在資本市場發行債券來募集資金的一種項目融資方式。其目的在于把原先信用等級較低的項目，利用提高信用等級的方式，使其有資格進入國際高檔債券市場。并利用該市場信用等級高，債券安全和流動性高，證券利率低的特點，大幅度降低發行債券、籌集資金的成本。ABs融資方式能夠以較低的資金成本籌集到期限較長、規模較大的項目建設資金，因而對于投資規模大、周期長、資金回報慢的基礎設施項目來說，是一種較為理想的融資方式。相對于BOT方式，在油氣管道項目融資中采用ABS方式，具有降低投資者的投資風險、降低融資成本、投資主體更加分散等特點，比較適合像油氣管道項目這樣的大規模的資金籌集。

三.油氣管道投融資方式的風險規避

BOT方式在我國基礎設施建設領域以及油氣管道項目運作方面已經積累了不少成功經驗，TOT和ABS方式也是在BOT方式的基礎上開始發展和實踐的，由于篇幅有限，下面僅對BOT方式進行闡述。

（一）BOT項目融資方式面臨的風險

BOT項目融資中的風險是指在BOT項目融資的準備、實施、移交三個階段中，損失發生的不確定性，是一種潛在的危險因素。任何BOT項目融資，絕對萬無一失的情況是不存在的，事實情況是風險無處不在、無時不有。因此，在項目過程中有效的風險識別和管理成為整個項目成功的前提。以項目發起人和項目公司對風險能否控制為標準，可將風險劃分為非系統風險和系統風險。

非系統風險主要包括不可抗力風險、社會風險、政策及法律風險，其中不可抗力風險包括自然風險，如地震、洪水、臺風、海嘯、雷擊、火山爆發以及其他意外事故等引起的風險;社會風險，如戰爭、罷工、革命、內亂、政變、恐怖襲擊等。政策及法律風險是由于土地管理法、稅法、勞動法、環保法等法律法規的變化以及其他政府宏觀經濟政策的變化而導致的風險。

系統風險是BOT項目融資中參與各方可以自行控制和處理的風險，對其管理主要是通過項目參與各方相互之間的約束和制約來完成的，各方通過反復協商談判，達成各種內部協議。主要包括融資風險、市場風險、技術及完工風險、運營維護風險和環境風險等。

（二）BOT項目的風險規避

對于大型的BOT項目，可以通過投保規避此類風險，另外，在項目合同中，政府和項目公司還應約定該風險的分擔方式。對于政策及法律風險的規避，可以在談判中獲得政府的某些特許以部分抵消。工程融資是BOT項目貫穿始終的一個重要內容，融資技巧對項目費用大小影響較大。首先，工程過程中分步投入的資金應分步投入，否則大大增加融資成本;其次，在約定產品價格時應預期利率和通脹的波動對成本的影響。若是從國外引入外資的BOT項目，應考慮貨幣兌換問題和匯率的預期。由于BOT項目實施比較復雜，面臨的各種風險十分巨大，因此，需要在合理的風險分配基礎上，完善風險管理制度。一般風險的合理分配原則是：承擔風險與獲得回報相一致，風險由最具有控制力的一方承擔。

（三）BOT模式油氣管道項目風險管理建議

1.完善相關法律制度。

加快并完善 BOT 融資方式配套的法律制度，以及相應稅收優惠政策，保障政府部門、國有企業和私營企業的職責與義務，風險管理的相應制度體制，保障公私兩個組織的利益。從目前 BOT 實施的實際情況來看，工作機制和管理規范有待進一步完善和普及。在油氣管道中實施BOT融資模式，因投資資本規模大，投資回報周期長，項目中存在的風險因素較多，未來收益的不確定性較大。因此，需要有相應的法律法規作保障，保障政府和社會資本兩者間的利益平衡關系。BOT 推廣初期，在體制不完善的資本市場中，更需要保障其中私營部門的利益，提供吸引私營企業的政策條件。

2.建立合理的風險分擔機制

BOT 融資項目中，經多方參與主體間構建有效的風險分擔機制，協調利益分 配。政府授權社會資本企業特許經營權，雙方需要就合同條款的合作事項充分協商，特別是對利益分配等問題達成一致，避免在合同生效執行過程中，因參與者間利益分配不均導致不利的風險問題。在項目中建立最符合參與主體需求的分擔方案和利益分配規則，均衡各方收益，促進 PPP項目雙方的積極合作源動力。對于一般的風險分擔原則，項目設計、財務、建設和運營風險由社會資本承擔， 法律、政策上的制度風險、以及最低需求風險由政府部門承擔，自然災害等不可 抗力的風險由雙方共同承擔。同時，風險管理方案的有效實施，需要政府部門和 私營部門達成并簽訂特許經營合作協議，約束雙方各自行為，并在合同中增加“當市場需求不如預期時，政府需要按照最低需求付費”條款。

3.加強信息披露

BOT合作模式的前提是雙方信息公開，政府和社會資本相互了解，根據項目中各個參與主體特征，項目所處環境的影響因素，參與主體各方所承擔的風險、以及承擔風險的能力信息需要全部公開，做出合理的項目風險管理方案。特別是在國有企業參與融資的項目中，因為社會資本中存在公共資源，不論是政府投入還是社會資本投入，公眾更需要有知情權和監督權。項目運行中，構造完善的信息交流體系，相互督辦、政府披露等信息交流渠道。

隨著國內新一輪油氣管道建設高峰即將到來，更多的社會資本和民間資本參與項目建設與運營成為了必然趨勢，更多不確定風險的增加對于油氣管道項目建設單位提出了更高挑戰。因此，作為油氣管道項目的決策者和管理者應及時把握政府最新政策，學習全球先進管理理念，選擇適合的融資方式，最大程度識別和規避風險，才能實現企業最大價值，進而促進我國油氣管道建設事業的健康發展。

參考文獻：

[1]習近平.河南考察講話.央廣網.2016.12.16.

[2]《關于創新重點領域投融資機制，鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號）.

[3]朱喜龍.油氣管道投融資管理研究[M].2006（3）： 52.