我國食品安全抽檢監測現狀、問題及對策

楊昌林，劉燦燦

(四川省藥品檢驗研究院，成都 611731)

民以食為天，食以安為先，食品安全問題不僅是消費者對食品最為關注的話題，也是國家經濟發展與社會穩定的重要基礎[1-2]。不同于美國、日本等發達國家企業擁有成熟的產品質量控制體系，我國食品工業結構“多、小、散、低”，企業誠信觀念和質量安全意識普遍不強，在質量控制方面存在諸多問題，迫切需要國家加強對其的管理[3-5]，典型的例子就是2015年四川某牛肉醬檢出致癌物質羅丹明B，由于涉事企業規模較小、控制體系不健全，企業沒有及時發現外購了含有羅丹明B的原料，以致生產的含有羅丹明B的牛肉醬流入市場后才被國家抽檢監測發現。據考證[6]，早在20世紀80年代后期我國就已經開始實施全國食品安全抽檢監測，此后，各級政府部門都加強了相關工作，推動食品安全抽檢監測在守護百姓健康方面發揮出重要作用，但還是有些問題亟待解決，比如抽檢監測與日常檢查工作“兩張皮”，重復抽樣時有發生等，需要高度重視[7]。文章將對食品安全抽檢監測的定義、主要內容及意義進行闡述，并介紹當前我國食品安全抽檢監測現狀，梳理工作中存在的問題，提出相應的對策建議,以期為食品安全監管部門提供借鑒與參考，同時也希望能夠為食品企業和消費者答疑解惑。

1 食品安全抽檢監測概述

1.1 抽檢監測的定義

食品安全抽檢監測是市場監管部門以檢驗檢測技術為支撐，履行食品安全監管職能的重要抓手。按照任務類型不同，食品安全抽檢監測主要分為2類或者3類，即監督抽檢、風險監測，或者監督抽檢、風險監測和評價性抽檢。監督抽檢，指市場監管部門按照法定程序和食品安全標準等規定，以排查風險為目的，對食品組織的抽樣、檢驗、復檢、處理等活動；風險監測，指市場監管部門對沒有食品安全標準的風險因素，開展監測、分析、處理的活動；評價性抽檢，指依據法定程序和食品安全標準等規定開展抽樣檢驗，對市場上食品總體安全狀況進行評估的活動[8]。

在對食品安全的管控問題上，三者有機統一、協調配合，但三者又各有其特點和適用范圍。監督抽檢必須按照食品安全標準進行檢驗和判定，風險監測可以在遵循技術手段先進的原則下采用其他檢驗方法和判定，以醬油為例，氨基酸態氮是衡量其鮮味和品質的特征性指標，GB 2717-2018《食品安全國家標準 醬油》中規定了檢驗方法和判斷標準，市場監管部門直接采用監督抽檢的形式對其進行管理。3-氯-1,2-丙二醇是醬油生產中一種常見的污染物，我國相關規定沒有明確的判斷標準，市場監管部門則采用風險監測的形式對其進行管理。此外，監督抽檢結果能夠直接作為執法部門的執法依據，風險監測結果則需要經過風險評估后方可作為執法線索。這兩類形式的抽檢監測都要求以問題為導向開展工作。評價性抽檢則不然，目的是對市場上食品總體安全狀況進行評估，所以更加注重代表性、隨機性，并不需要以問題為導向。

1.2 抽檢監測的主要內容

根據《食品安全抽樣檢驗管理辦法》及相關要求[9]，食品安全抽檢監測工作按年度組織開展，大致可以分為10個方面的內容，分別是計劃、抽樣、檢驗、結果報送、復檢和異議、核查處置、信息發布、統計分析、預警交流、其他，詳見圖1。

一般情況下，計劃、抽樣、檢驗、結果報送、核查處置有先后順序，下一階段的開始必須以上一階段的結束為前提，但有例外，當檢驗過程中發現樣品含有非食用物質或其他可能存在較高或急性健康風險時，比如辣椒粉中檢出蘇丹紅、味精中檢出硫化鈉、醬油中檢出毛發水、食醋中檢出工業用乙酸、火鍋底料中檢出罌粟殼等，檢驗機構不必等到全部項目得出結果，只需在確認上述一項或者幾項檢驗結果24 h內就可以且必須將相關問題或情況報送至市場監管部門啟動核查處置。

圖1 食品安全抽檢監測主要內容及流程Fig.1 The main contents and process of food safety sampling inspection and monitoring

1.3 抽檢監測的意義

組織開展食品安全抽檢監測，既是應對我國食品工業整體層次偏低、企業主體責任落實不到位的現實選擇，更是我國以人民為中心，高度重視食品安全工作，主動作為的結果[10-11]。于市場監管部門而言，組織開展食品安全抽檢監測是對《食品安全法》及其實施條例、《食品安全抽樣檢驗管理辦法》各項法定職責的履行，是及時發現與處理食品安全風險，防范區域性、系統性食品安全問題的有效舉措，是在食品安全監管過程中經常采用的一種行政手段；于消費者而言，食品安全抽檢結果對外公布，可以讓消費者掌握食品安全狀況，引導科學理性消費，提高其對食品安全的信心；于企業而言，可以倒逼企業規范生產經營行為，實現優勝劣汰，推動行業持續健康發展[12-13]。此外，徐匡根等[14]認為，針對中小學校的食品安全抽檢監測，還能夠識別學校食品安全隱患及關鍵控制環節，為學校制定管控措施提供依據，劉鑫等[15]在對黑龍江調味品抽檢監測結果進行分析后認為，對調味品原料關的控制尤為重要，建議監管部門在發現調味品質量問題的同時要開展溯源，為調味品監管工作提供一個方向。

2 我國食品安全抽檢監測現狀

2013年3月14日，第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準通過《關于國務院機構改革和職能轉變方案》，決定將原來分屬質檢、工商、食藥部門承擔的生產、流通、餐飲環節食品安全監管職責進行整合，組建國家食品藥品監督管理總局。食品安全抽檢監測工作隨之發生深刻變化，開始由多個部門組織實施向單一部門組織實施轉變，逐步形成“四統一”模式，即統一制定計劃、統一組織實施、統一數據匯總分析、統一結果利用，同時，涉及的法律法規、行政架構、技術機構、科技支撐等也相繼變化。

2.1 法律法規

2015年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過新修訂的《食品安全法》，該法是我國食品安全法律法規體系中法律效力層級最高的規范性文件[16]。第八十七條規定，縣級以上人民政府食品安全監督管理部門應當對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗，并依據有關規定公布檢驗結果，不得免檢。2019年3月26日，國務院第四十二次常務會議修訂通過《食品安全法實施條例》，對《食品安全法》相關條款進行細化。這兩個文件為食品安全抽檢監測工作提供了主要法律依據。同一時期，國家市場監管總局包括原食藥監管總局，以《食品安全法》及其實施條例為上位法，也配套制定發布了系列規范性文件，比如《食品安全抽樣檢驗管理辦法》、《食品安全監督抽檢細則》、《重點抽檢企業名單》等，用以具體指導食品安全抽檢監測工作的開展。

食品安全標準也是食品安全法律法規體系的重要組成部分，是強制執行的標準。我國的食品安全標準可以分為國家標準、行業標準、地方標準、企業標準四大類，其中國家標準是最低標準，地方標準、行業標準次之，企業標準是最高標準[17]。早期的國家標準由于制定主體眾多，許多標準內容交叉，甚至相互沖突，2009 年《食品安全法》出臺后，食品安全國家標準的制定職責集中到衛生行政部門，初步構建起以通用標準、產品標準、生產經營規范、檢驗方法與規程等為主要內容的食品安全國家標準體系，詳見圖2，在食品安全抽檢監測工作中發揮著重要作用[18-21]。

圖2 食品安全國家標準體系架構Fig.2 The framework of national food safety standard system

2.2 行政架構

為做好食品安全抽檢監測，國家市場監管總局專門設置食品安全抽檢監測司，負責組織開展全國性食品安全抽檢監測，并監督指導地方開展工作[22]。另外，新設置食品安全抽檢監測秘書處、總局本級食品安全承檢機構考核辦公室配合抽檢監測司。省級層面，除廣東外，30個省級市場監管局單獨或合并設置了食品安全抽檢監測處，新設置食品安全抽檢監測秘書處，共同負責轄區食品安全抽檢監測工作。市縣層面，則多將食品安全抽檢監測納入一個綜合性科室，安排專人負責管理，由此形成食品安全抽檢監測國家、省、市、縣四級聯動格局。

2.3 技術機構

食品安全抽檢監測涉及技術機構近年來也得到快速發展?？刹樽C的[23]，“十二五”期間，國家安排中央基建投資184.5億元，實施食品安全檢(監)測能力建設項目，“十三五”期間，國家進一步加快了建設食品安全檢驗檢測體系。中國食品藥品檢定研究院一項調查[24]顯示：2013-2017年間，食藥監管系統內檢測機構增加379家，增加幅度達到65.15%，也部分印證了這一觀點。截至 2018 年底，全國食品檢測機構達到3727家，行業從業人員推測達到10萬人，這些為食品安全抽檢監測及食品安全監管工作提供了有力技術支撐[25]。

復檢機構方面，國家認監委先后在 2011 年、2013 年和 2016 年公布了3批次食品復檢機構名錄[26-28]，共計192家檢測機構取得食品復檢資格，充分保障了抽檢監測相對人的復檢權利。

2.4 科技支撐

食品安全抽檢監測任務重、要求高，以2019年為例，全國監督抽檢樣品4736773批次，涉及糧食加工品、調味品、食鹽、餐飲食品等34個食品大類，傳統模式難以實現真正意義上對結果的處置和運用，科技支撐顯得尤為重要[29-30]。為此，國家市場監管總局與北京工商大學聯合開發了國家食品安全抽樣檢驗信息系統，系統目前已擁有任務大平臺、農產品直報平臺、檢測模塊、核查處置模塊、信息公布模塊、月度統計模塊等10余個模塊(子平臺)，解決了國內食品安全抽檢監測數據的電子化采集、處理、信息發布、預警預測等問題，大大提高了工作效率，填補了國內食品安全抽檢監測信息系統的空白[31-32]。

3 食品安全抽檢監測存在的問題

3.1 抽檢監測與日常檢查結合不緊密，存在工作“兩張皮”現象

市場監管總局領導曾指出，抽檢監測與日常檢查是食品安全監管的兩個基本手段，也是最重要的“兩手”。抽檢監測主要靠“技術”，日常檢查主要靠“人”；抽檢監測是“事后”、是“終端”，日常檢查是“事中”、是“過程”，兩者務必緊密結合、相輔相成，這樣才能發揮出最大的監管效能。然而，各地抽檢監測與日常檢查工作普遍結合不緊密，抽檢監測很少能夠針對日常檢查發現的具體問題進行差異化、針對性抽樣檢驗，做到持續震懾企業，日常檢查更是礙于數據繁雜、讀取性差等問題，基本上不用抽檢監測結果，造成工作“兩張皮”，食品安全風險不能徹底化解，問題反復存在。

3.2 重復抽樣與覆蓋率不高同時存在，浪費了部分抽檢監測資源

歷年全國食品安全抽檢監測年度計劃均提出了國家、省、市、縣四級合理分工、各有側重的要求，以此保證抽檢監測覆蓋率，然而，在實際工作中，地方的抽檢監測計劃并不一定總能與總局的順暢銜接，部分地方的布局本身缺乏合理性[33]，加之不同層級任務委托的抽樣機構、同層級不同專項委托的抽樣機構都可能對同一樣品進行抽樣，導致出現重復抽樣現象。重復抽樣情況多了，覆蓋率自然下降，有問題的樣品可能就無法被抽檢監測到，一定程度上造成社會資源浪費。

3.3 部分檢測機構技術力量比較薄弱，有些問題未能被及時發現

隨著抽檢監測工作的深入推進，食品抽樣檢驗量逐年增加，國家和省級檢測機構在抽檢監測工作方面大放異彩，保質超量完成任務，起到了很好的示范作用。但在市級和縣級層面，技術力量相對薄弱，檢測人員數量不足、業務不熟、經驗不夠的問題突出，對苗頭性現象、突發事件敏感性不強，對某些關鍵問題缺乏一錘定音的專業判斷能力，加上市、縣級檢測機構通過相關部門認證的參數較少，可以檢測的食品種類少，可以檢測并取得準確結果的項目少，制約了抽檢監測工作效能發揮，如個別檢測機構對黃豆醬不檢測轉基因成分，對食醋等發酵性調味品不檢測微生物指標，最終有些食品安全問題未能被及時發現[34]。

3.4 抽檢監測數據分析利用深度不夠，導致對經濟社會影響有限

抽檢監測產生的海量數據一般只公示在相關部門官方網站，雖然每個監督抽檢結果都能被及時公示，但由于公眾在日常生活中很少關注這些網站，因此很少人能夠注意到這一類信息。即使企業或者相關人員特意去查找，也會因為不同地區和時段的抽檢信息分散公示，且不能檢索而查找不到，導致企業或者相關人員不能對自身產品各項檢測數據進行大數據集成分析，對自身產品存在的風險隱患掌握不全面，不能針對性地制定風險防控措施。同時，內部報告多數停在對數據的加減乘除等基本操作上，很少做到充分利用大數據，深度挖掘抽檢監測數據之間以及抽檢監測數據與監管數據之間的關系，形成有價值的報告或建議，對監管效能提升的影響也有待進一步加強[35]。

4 食品安全抽檢監測對策與建議

4.1 探索改變優化食品安全監管模式

食品安全監管，本質上是風險管理的科學。建議樹立大風險、大監管理念，明確食品安全抽檢監測司(處、科)作為食品安全風險管理的綜合部門，牽頭負責食品安全風險防控工作，跟蹤督促各業務部門進行風險管理，從監管體制上將抽檢監測與日常檢查有機結合。同時，建立抽檢監測結果信息與日常檢查信息共享機制，食品安全抽檢監測部門定期或不定期通報食品安全抽檢監測情況，讓業務部門能夠根據抽檢監測發現的問題針對性排查風險源，繼而防范風險、管控風險，多管齊下確保監管跑在風險前頭。

4.2 科學制定食品安全抽檢監測計劃

尤其是省、市、縣三級局，要嚴格落實總局四級抽檢監測計劃合理分工、各有側重的要求，省級局計劃側重除總局抽檢監測以外的省內大型生產企業以及大型批發市場、超市、餐飲企業和既往抽檢出現過不合格產品的企業，以及中小學、幼兒園食堂、學校周邊、城鄉結合部等場所。市、縣兩級局計劃側重抽檢監測餐飲食品、食用農產品以及本地特色食品。另外，抽樣機構在抽樣過程中，要嚴格執行抽檢監測計劃中關于地域、環節、品種的規定，盡可能多地覆蓋不同業態、不同企業和農村，避免重復抽樣。

4.3 進一步加強檢測機構能力建設

首先，鼓勵各地優化整合檢測資源，比如通過建設市、縣級檢測機構區域分中心的方式開展跨層級、跨地域整合，鼓勵國內檢測機構通過食品檢驗檢測擴項認證。另外針對承檢機構，還要督促機構加強對抽樣人員、實驗室人員的教育培訓；其次，每年召開1～2次承檢機構聯系會，分享抽檢監測成熟經驗，交流做好抽檢監測工作的意見、建議，提升抽檢監測工作能力水平；最后也是最重要的，加強承檢機構任務考核，采取包括抽樣、檢驗過程抽查等一切可行方式，促進承檢機構完善質量管理，確保抽檢監測工作按時高效完成。

4.4 推動數據利用向縱深發展

拓展信息公布渠道，除在官網發布抽檢監測信息外，主動與微博、抖音等新媒體合作，讓新媒體成為宣傳抽檢監測工作的主陣地?？梢钥紤]對抽樣單進行賦碼，讓企業通過抽樣單查詢被抽樣樣品檢測結果，維護企業利益。建議將抽檢監測結果納入企業信用體系，后續加大對不合格及問題產品涉及企業的監管，引導生產條件和質量較差的企業停業整頓或者轉產，甚至被淘汰出局，提升食品安全整體水平，進一步發揮食品安全抽檢監測的宏觀調控作用。

5 結語

新形勢下，食品安全抽檢監測工作任重道遠，需要政府、企業、行業組織、消費者和社會各方面共同參與[36-37]。作為工作的組織實施者，政府部門需要明確工作目標，找準工作定位，采取優化食品安全監管模式、科學制定抽檢監測計劃、加強檢測機構能力建設、推動抽檢監測結果利用向縱深發展等舉措，進一步提升食品安全抽檢監測工作水平，為人民群眾“舌尖上的安全”保駕護航，真正讓人民群眾吃得放心，吃得安心。