財政投資評審與預(yù)算管理的有機(jī)融合探討

陳美卿

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展財政預(yù)算與管理逐漸得到各部門重視，政府相關(guān)部門對財政預(yù)算管理的水平提升也越來越看重。財政投資評審可以有效評價財政預(yù)算管理是否合理，因此逐漸成為財政預(yù)算管理水平提升的重要手段。本文從財政投資評審與財政預(yù)算管理融合困境入手，以求可以為二者的科學(xué)融合尋求出路，促進(jìn)財政管理水平的有效提升。

財政投資評審

政府財政職能中，財政投資評審是其重要組成部分。它是對財政性資金投資項目概預(yù)算、結(jié)算進(jìn)行評價審查的工作，目的是專項核查、追蹤財政性專項資金的使用情況，從根本上保證了財政資金的安全、有效、規(guī)范使用。財政投資評審的作用，一是經(jīng)最高限價評審，提供給預(yù)算撥款依據(jù)，使項目資金使用效益提升，遏制資金挪用、截留、冒算及支出名目虛列等情況發(fā)生；二是使財政資金使用效益有效提升，在編制預(yù)算時，對項目預(yù)算進(jìn)行評審，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算中的不合理因素并進(jìn)行剔除，使資金安排方面的缺陷及時糾正；三是財股階段通過編制與評審招標(biāo)標(biāo)底，對招標(biāo)最高控制價進(jìn)行合理確定，對招標(biāo)行為合理規(guī)范，避免招標(biāo)過程中出現(xiàn)違規(guī)行為；四是支付資金過程中，對相關(guān)合同、項目資料及實施情況進(jìn)行評審，對資金撥付數(shù)額合理確定，為集中支付提供依據(jù)。

財政預(yù)算管理

所謂財政預(yù)算，指的是政府對財政收支的基本計劃，也稱為工程財政預(yù)算，是將財政收入、支出按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行類別劃分后，納入特定的收支分類表格中，對政府的財政收支情況清楚的反映。財政預(yù)算的目的是為人民服務(wù)，通過公共財政預(yù)算，人們對政府財政管理的目標(biāo)、意圖能夠清晰的了解，對國家財政收支狀況進(jìn)行掌握，作為預(yù)知一段時間內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)方向的依據(jù)。雖然不同國家受國情不同的影響，在財政預(yù)算細(xì)節(jié)上存在差異，但財政預(yù)算總體上是相同的，都包含預(yù)算編制、審批、執(zhí)行及審計等幾個階段。為了充分發(fā)揮財政預(yù)算管理的作用，實現(xiàn)最大化的管理效率，各國在財政預(yù)算制度制定時，都以本國實際情況為基礎(chǔ)，對制度激進(jìn)型制定、規(guī)范與完善。

財政預(yù)算管理在具體落實中，涉及到預(yù)算編制、執(zhí)行的全過程，是從全局出現(xiàn)對財政預(yù)算進(jìn)行計劃的過程。即，國家在對財政收支進(jìn)行管理中，會從國家實際情況出發(fā)，對未來財政狀況進(jìn)行預(yù)估，包含財政收入與支出兩個方面的資金分配，并通過預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評價及結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)財政預(yù)算的管理。相關(guān)機(jī)構(gòu)、部門，還可在各環(huán)節(jié)中融入績效管理的理念，實現(xiàn)績效評價與財政預(yù)算管理的結(jié)合。

對于財政性投資項目在預(yù)算、概算、結(jié)算中，為保證計算的準(zhǔn)確性與真實性，需要對項目從事前、事中及事后全過程進(jìn)行財政投資評審，審核各項工程及資金的真實性、完整性、準(zhǔn)確性，合理、科學(xué)地評價項目預(yù)算定額、工程造價等，以此作為預(yù)算編制、執(zhí)行等工作的依據(jù)。財政投資評審在實施過程中，重點在于對專業(yè)技術(shù)管理手段的應(yīng)用，這與財政預(yù)算管理存在明顯的區(qū)別，因為財政預(yù)算管理重點在于政策、制度管理手段的應(yīng)用。因此二者有區(qū)別又相互補充。在職能定位及制度安排方面，單位與部門在申請的項目中，安排了多少資金、進(jìn)不進(jìn)行預(yù)算以及何時安排等，需要參照財政投資評審機(jī)構(gòu)的意見或由相關(guān)預(yù)算管理部門或機(jī)構(gòu)的意見來決定，以支撐起財政預(yù)算管理工作。因此財政投資評審與財政預(yù)算管理關(guān)系密切。投資評審可以為財政預(yù)算管理工作提供幫助與參謀，并以此作為財政預(yù)算管理工作開展的依據(jù)，以便政府能夠?qū)Ω黝愘Y源合理的安排，從而也使財政管理整體水平得到提升。但當(dāng)前財政投資評審與財政預(yù)算管理融合中出現(xiàn)了一些困境，對提升財政管理水平造成不利影響。

二者融入環(huán)節(jié)難以把握

財政投資評審與財政預(yù)算管理融合環(huán)節(jié)把握比較困難，限制財政管理水平提升。首先，撥款評審難度大。財政評審人員很難深入到建設(shè)現(xiàn)場，使得撥款項目評審難度比較大，限制了二者之間融合。其次，項目竣工評審存在重疊增加二者融合難度。項目竣工結(jié)算屬于財政部門職責(zé)，屬于財政管理工作范圍，項目竣工結(jié)算審計工作屬于審計部門監(jiān)督范圍，而項目竣工評審與審計環(huán)節(jié)工作內(nèi)容相似，存在工作重疊，限制二者融合水平。再次，分配環(huán)節(jié)評審難度比較高。按照現(xiàn)行財政分配，財政性項目資金的分配權(quán)力主要屬于中央與省級，市縣資金分配很少，導(dǎo)致項目評審工作量存在差異，為二者融合增加難度。

相關(guān)法律還不夠完善

當(dāng)前財政投資評審管理與財政預(yù)算管理融合相關(guān)法律并不健全，且還沒有獨立的法律法規(guī)規(guī)定二者具體融合標(biāo)準(zhǔn)。首先，財政投資評審制度還不夠完善。當(dāng)前財政投資評審主要依據(jù)為財政部印發(fā)的相關(guān)文件（《財政投資評審管理規(guī)定》）而評審工作也主要依據(jù)已經(jīng)確定的規(guī)程與辦法（《財政投資項目評審操作規(guī)程》、《財政投資評審質(zhì)量控制辦法》），導(dǎo)致財政投資評審管理工作可參考的規(guī)范還不夠全面。其次，當(dāng)前財政投資評審法規(guī)較少。當(dāng)前財政投資評審相關(guān)法律反饋幾乎空白，很大程度上影響了財政投資評審融入財政預(yù)算管理之中，對財政管理水平提升造成不利影響。且這種空白還體現(xiàn)在地方性規(guī)定的不足，限制整體財政投資評審與財政預(yù)算管理融合。再次，財政投資評審標(biāo)準(zhǔn)還不夠完善。當(dāng)前并無統(tǒng)一的財政評審管理標(biāo)準(zhǔn)，使得財政投資評審與財政預(yù)算融合管理無標(biāo)準(zhǔn)可尋，對財政管理水平提升造成不利影響。最后，二者融合制度還不夠完善。若想將財政投資評審與財政預(yù)算管理結(jié)合，需要結(jié)合預(yù)算管理執(zhí)行、監(jiān)督情況，之后將二者融合，而想要做到這一點需要完善的切入機(jī)制。而當(dāng)前切入機(jī)制還不夠完善，導(dǎo)致財政投資評審與財政預(yù)算管理融合缺乏指導(dǎo)。

二者關(guān)系還未理順

財政投資評審與財政預(yù)算管理關(guān)系還未完全理順，很大程度上阻礙了財政管理水平提升。目前，關(guān)于財政投資評審的目的還有很多人不了解，認(rèn)為是一種評估的、審計的工作，與中介機(jī)構(gòu)類似，也正是因這種錯誤認(rèn)知的存在，導(dǎo)致財政投資評審工作的發(fā)展受到阻礙。所以，當(dāng)務(wù)之急是需要對財政投資評審、中介機(jī)構(gòu)、部門預(yù)算、政府審計等工作之間的職能關(guān)系進(jìn)行明確，明晰各自的職能定位，才能使人們解決上述各部門之間在業(yè)務(wù)層面的“矛盾、交叉、重復(fù)”的困擾。首先，部門關(guān)系有待理順。項目管理部門監(jiān)管已經(jīng)法常態(tài)化與法定化，各部門主管各部門自身的職責(zé)，建設(shè)部門主抓建設(shè)，交通部門主抓交通，審計部門主抓對被審單位和項目財務(wù)收支的真實性、合法性進(jìn)行審計監(jiān)督等。財政部門主要監(jiān)管財政事務(wù)，如果財政部門不介入項目監(jiān)管，那么財政投資評審與財政預(yù)算管理也就無從談起。而如果財政部門介入過多，又會導(dǎo)致部門之間監(jiān)管職責(zé)交叉，給部門之間關(guān)系制造不和諧因素，對整體管理水平提升造成不利影響。其次，財政部門內(nèi)部關(guān)系有待進(jìn)一步理順。當(dāng)前財政管理機(jī)構(gòu)與財政投資評審機(jī)構(gòu)皆是財政部下屬的事業(yè)單位，無論從機(jī)構(gòu)的職能還是從機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來說二者差距都很大。財政投資評審管理機(jī)構(gòu)需要接受財政內(nèi)部資金管理部門的委托，二者屬于從屬關(guān)系，為二者構(gòu)建相互制衡關(guān)系制造不小障礙。再次，項目資金主體職責(zé)有待進(jìn)一步理順。當(dāng)前項目資金適用于申報，主要是主體部門進(jìn)行申報，之后財政部門將資金分配到主管部門。財政部門對資金分配只是主管報送方案程序性審核，在審查上缺少主動權(quán)。在項目資金使用上財政部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)管資金使用情況，但對實際項目建設(shè)情況了解并不深入。

明確評審內(nèi)容降低二者融入難度

相關(guān)部門可以明確財政投資評審內(nèi)容，降低二者融入難度，提升財政管理水平。財政預(yù)算管理中，財政投資評審作為必要環(huán)節(jié)或固有環(huán)節(jié)，對項目立項的可行性、實施的必要性、執(zhí)行的績效性及支出的合理性等問題統(tǒng)一進(jìn)行負(fù)責(zé)，這就為預(yù)算管理提供了保障，保證了預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化與高效性。即預(yù)算管理的內(nèi)容涉及到的地方，就都有財政投資評審工作的開展。首先，財政部門可以派專人到建設(shè)現(xiàn)場。財政部門可以委派專人到建設(shè)現(xiàn)場，全面掌握建設(shè)情況，降低撥款評審難度，推進(jìn)二者的高效融合。其次，明確項目竣工評審與審計工作具體職責(zé)。項目竣工評審工作主要負(fù)責(zé)監(jiān)督項目資金使用情況，確保項目資金使用符合規(guī)定，并做好隱蔽工程、設(shè)計變更、隱蔽驗收、現(xiàn)場簽證、工程計量、費用計取等情況評審工作，區(qū)分審計與評審工作具體工作內(nèi)容，明確職責(zé)。再次，適當(dāng)分配項目資金評審。相關(guān)部門適當(dāng)分配項目評審，適當(dāng)增加市縣資金評審工作，平衡評審工作量，促進(jìn)二者融合。

完善相關(guān)法律為二者融合提供保障

完善財政投資評審與財政預(yù)算管理融合相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)二者有效融合。首先，完善投資評審制度。相關(guān)部門可以完善投資評審規(guī)定、投資評審辦法等，全面指導(dǎo)投資評審工作，促進(jìn)評審工作規(guī)范性建設(shè)，提升財政投資評審水平，為二者融合提供有力支持。可以根據(jù)當(dāng)前財政管理情況，適當(dāng)調(diào)整《財政投資財政管理規(guī)定》，提升規(guī)定與二者融合適應(yīng)水平，明確財政項目支出執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)、預(yù)算編制職責(zé)等，全面促進(jìn)二者融合。其次，完善財政投資評審法規(guī)。相關(guān)部門可以根據(jù)財政預(yù)算管理與財政投資評審融合現(xiàn)狀，適當(dāng)完善相關(guān)財政投資評審法律法規(guī)，從上層法到地方法律全面優(yōu)化財政投資評審法律體系，為財政投資評審水平提升提供有力法律保障，完善財政投資標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)部門可以統(tǒng)一財政評審管理標(biāo)準(zhǔn)，為財政投資評審與財政預(yù)算管理融合提供參考依據(jù)，促進(jìn)二者進(jìn)一步融合。通過整理分析評審數(shù)據(jù)，加強(qiáng)相關(guān)部門對接與聯(lián)系，制定更為合適的項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)二者有效融合。最后，完善二者融合制度。完善二者銜接內(nèi)部機(jī)制完善，將項目支出預(yù)算管理與項目預(yù)算編制等工作，明確投資評審如何介入財政預(yù)算管理之中，并建立相關(guān)二者融入的工作制度與權(quán)責(zé)分配，進(jìn)一步明確二者融合規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)二者高效融合。

理順二者關(guān)系創(chuàng)造融合條件

相關(guān)部門需要理順財政投資評審與財政預(yù)算管理關(guān)系，為二者高效融合提供保障。首先，理順部門關(guān)系，協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，合理控制財政部門介入深度。財政投資評審部門為財政部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，財政投資評審代表的是政府和納稅人的利益和意志，行使的是政府管理職能，是一種財政預(yù)算管理的精細(xì)化、規(guī)范化和效能化行為。相關(guān)部門可以出臺相應(yīng)規(guī)定，利用規(guī)定促進(jìn)部門之間關(guān)系融洽。相關(guān)部門可以根據(jù)項目具體情況與財政部門情況，適當(dāng)調(diào)整各部門之間工作內(nèi)容與權(quán)力職責(zé)，避免部門之間責(zé)任的交疊，確保項目監(jiān)管效率。同時促進(jìn)部門之間關(guān)系協(xié)調(diào)，避免財政部門與項目之間產(chǎn)生矛盾，促進(jìn)財政投資評審與財政預(yù)算管理融合，提升財政管理水平。其次，理順財政部門內(nèi)部關(guān)系。財政部門需要理順內(nèi)部財政管理機(jī)構(gòu)與財政投資評審機(jī)構(gòu)之間關(guān)系，建立二者相互銜接相互制約的關(guān)系，促進(jìn)二者的有效融合。財政管理部門可以協(xié)調(diào)財政評審機(jī)構(gòu)工作職責(zé)與工作內(nèi)容，適當(dāng)分離財政管理機(jī)構(gòu)與財政預(yù)算評審機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)，促進(jìn)二者制衡關(guān)系的建立，有效促進(jìn)財政管理與財政投資評審融合。再次，理順項目資金主體職責(zé)。完善項目資金申報審批等環(huán)節(jié)，適當(dāng)提升財政部門對資金審批主動權(quán)，全面監(jiān)管項目資金評審與審核工作，將資金分配權(quán)力落實，為財政投資評審與財政預(yù)算管理融合提供保障。在財政投資評審方面可以根據(jù)不同的評審情況，采取相應(yīng)的適宜的評審方式，提升財政投資評審水平。在部門項目支出預(yù)算中，可以選擇精細(xì)化計算方式，或者定額標(biāo)準(zhǔn)，對財政投資進(jìn)行評審，提升評審水平滿足財政預(yù)算需要。

建立健全財政投資評審協(xié)調(diào)工作機(jī)制為二者融合保駕護(hù)航

對于財政性項目資金監(jiān)管來說，涉及到的部門比較多，包含審計部門、發(fā)改委、國土等部門，為保證財政投資評審與預(yù)算管理工作的融合，要求在財政資金監(jiān)管時，對各個部門之間的關(guān)系要做好協(xié)調(diào)，提升部門之間的協(xié)調(diào)能力與聯(lián)動關(guān)系，保證預(yù)算管理工作的有序開展。具體需做好以下工作：首先，財政部門資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)系的協(xié)調(diào)。項目評審中，要做好項目評審的溝通協(xié)調(diào)工作，嚴(yán)格按照送審、結(jié)果反饋及運用等流程與機(jī)制，使項目支出預(yù)算管理中，投資評審成為關(guān)鍵環(huán)節(jié)；其次，與項目建設(shè)單位之間的關(guān)系要做好協(xié)調(diào)。建設(shè)單位作為工程主體，對項目資金有直接監(jiān)管的職能，所以需要對建設(shè)單位與財政投資評審機(jī)構(gòu)在資金監(jiān)管方面的職責(zé)合理進(jìn)行劃分；最后，做好與工程監(jiān)管部門之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，項目建設(shè)中涉及審計、國土、水利、建設(shè)等諸多部門，各部門監(jiān)管的職責(zé)也有不同，對于財政投資評審機(jī)構(gòu)而言，在介入項目資金監(jiān)管工作時，要與各部門做好協(xié)調(diào)，找準(zhǔn)切入點，從而使項目資金監(jiān)管的合力得以形成。

綜上所述，財政投資評審與預(yù)算管理的融合中出現(xiàn)的困境主要包括二者融入環(huán)節(jié)難以把握、相關(guān)法律還不夠完善、二者關(guān)系還未理順等。相關(guān)部門可以通過明確評審內(nèi)容、完善相關(guān)法律、理順二者關(guān)系等方面全面優(yōu)化財政預(yù)算管理與財政投資評審融合，促進(jìn)財政管理水平提升，促進(jìn)社會進(jìn)步與發(fā)展。

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