民國時期高等法院統一預算制度實踐及其啟示*
——以江蘇高等法院為中心

陳宇超

（上海社會科學院法學研究所，上海 200020）

財政是國家治理的基礎和重要支柱。〔1〕習近平：《關于中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定的說明》，載《人民日報》2013 年11 月16 日，第1 版。司法預算是推動司法改革和創設新型司法機關的根本物質保障，也是國家預算體系中的重要組成部分。帝制時代的中國既不存在財政預算一說，也不存在獨立于行政的司法機關，自然不會有司法預算的概念。清末新政推行過程中，中央政府進行了財政體制與司法體制的改革〔2〕有關建立財政預算制度的措施有：1907 年，成立憲政編查館，下轄編制、統計二局；1908 年，度支部開辦統計處，以期逐年編訂財政統計年鑒；1909 年，度支部陸續奏定《清理財政章程》《度支部清理財政處辦事章程》《各省清理財政局辦事章程》；1910 年，度支部擬定預算冊式及例言，奏定《宣統三年預算實行簡章》以保障預算的貫徹落實。有關新式司法組織的文件有：1906 年，《裁定奕劻等核定擬中央各衙門官制諭》《大理院奏請厘定審判權限折》《大理院審判編制法》；1907 年，《總司核定大臣慶親王奕劻等奏改外省官制折附情形折》《天津府屬試辦審判章程》《司法權限章程》；1909 年，《各級審判廳試辦章程》《補訂高等以下各級審判廳試辦章程》；1910 年，《法院編制法》《府廳州縣地方自治章程》《司法區域劃分暫行章程》《初級暨地方審判廳管轄案件暫行章程》。資料來自故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979 年版。，司法預算概念因而生成。〔3〕據筆者考證，中國最早使用“司法預算”一詞是在1910 年。參見《選報：鄂省司法經費預算》（錄新聞報），載《北洋官報》1910 年第2546 期。然而，時人認知中的“司法預算”概念僅是“司法”和“預算”兩個詞語的復合詞〔4〕清末，國人對預算的概念已有清晰認知：“政府預計一歲所需用款，以求議會協算，曰預算。于一年支用既畢，稽核而結算，以較預算之盈絀，名曰決算。”參見何勤華：《新譯日本法規大全：點校本》（法規解字），商務印書館2008 年版，第86 頁。，其概念內涵并未得到充分厘清。

從學術史脈絡來看，既往學界研究清末民國時期司法改革中的經費問題多局限于從司法經費保障的視角展開，〔5〕參見吳燕：《理想與現實：南京國民政府地方司法建設中的經費問題》，載《近代史研究》2008 年第4 期；張仁善：《司法腐敗與社會失控——以南京國民政府后期為個案的分析》，載《中國現代史》2003 年第9 期；張仁善：《南京國民政府時期縣級司法體制改革及其流弊》，載《華東政法學院學報》2002 年第6 期；張仁善：《略論南京國民政府時期司法經費的籌劃管理對司法改革的影響》，載《法學評論》2003 年第5 期。鮮有措意于司法預算者。甚至，迄至今日，我國法學界對司法預算的研究仍顯得不夠，未能滿足法治建設的需要。〔6〕司法預算的代表性論文，參見朱大旗：《法治視野下的司法預算模式建構》，載《中國社會科學》2016 年第10 期；李帥：《財政法治視角下的司法預算獨立性改革》，載《法律科學》2017 年第1 期；鄭濤：《預算法院的法理基礎與實現路徑——兼評法院經費省級統管改革》，載《法學》2021 年第9 期。這主要是因為司法預算屬于財政學與法學的交叉領域，法學研究者因欠缺財政學知識背景而忽視了司法制度中的預算制度，基于慣性思維將其局限于司法經費保障的范圍。此外，《中華人民共和國預算法》只規定了政府預算，未涉及司法預算，官方文件也多以司法經費的概念來表述司法預算，而嚴格意義上來說，司法經費只是司法預算制度中的靜態組成部分。由此可見，考察民國時期創設的司法預算制度及其實踐運行模式，對于深刻理解當時司法體系和制度具有重大意義，同時，對于為當代中國正在進行的司法機關“人財物”省級統管改革提供歷史經驗，完善和發展中國特色社會主義司法制度也大有裨益。

在清末民國司法改革的歷史進程中，江蘇無疑是最具有象征意義的實踐場域。江蘇是清末最早推行地方司法改革的省份，又是民國時期各政權的統治核心區域，同時還轄有上海這一經濟中心城市，所以選取江蘇省級司法機關作為樣本進行剖析具有一定的典型意義。有必要將在江蘇推行的高等法院統一預算制度置于民國司法改革進程中進行深入研究，以期彌補學界對司法預算研究的不足。

一、高等法院統一預算推行的背景：1910 年至1927 年江蘇司法改革受挫

就江蘇省而言，對于籌辦新式審判機關全省上下原本頗為積極，并認為是改良社會的重要舉措：“我國審判之權向歸州縣兼握……審判事則聽命于幕僚書吏。成文之法既極簡略而判斷又不必與之相合，得直得曲各視其神通，弊至今日亦已極矣。朝廷頒發明詔，將實行司法獨立之制，飭部擬訂法院編制法頒行天下……地方長官猶徇隱而聽其自起自落，則何以對朝廷殷殷圖治之心？”〔10〕《書江蘇司法研究所近事》，載《時報》1910 年3 月25 日，第2 版。當時主持江蘇省司法改革的程德全屬于較為開明的官員，但在私人信件中卻極力主張應緩辦審判廳：“費筆墨之事業可以提前，費錢之事業不能提前……弟對于審判廳亦同此處，年內各處大半開廳，姑勿論經費之困難也，試問人才安在？法律安在？將來丑狀畢露，可以貌睹。何也？則以審判廳系費錢之事業。”〔11〕中國第一歷史檔案館：《清末籌備立憲檔案史料補遺》，載《歷史檔案》1993 年第3 期。程德全這樣說，并非不愿進行司法改革，事實上，江蘇省在其治下推行新政每每領先于全國其他地方，“近年，新政推行，該省每率先提倡，而冗員冗費亦因之日增，財政幾有不支之勢”。〔12〕度支部編：《度支部試辦宣統三年各省各衙門預算總說明書》，宣統三年石印本。1910 年，江蘇省地方財政預計收入3708 萬兩，支出3832 萬兩，虧空達124 萬兩之巨。〔13〕參見中國第一歷史檔案館：《為試辦全國預算擬暫行章程事》，卷宗號：03-9300-002。江蘇省財政處于巨額赤字之中，督撫只得奉行“量入為出主義”，整日權衡的是如何裁減人員，淘汰機構，節省支出，“若巡警、司法、軍政，約需三百三十萬有奇。及本年應辦之商埠各審判廳開辦建筑費，巡警開辦費約需三十余萬，已有出無入”。〔14〕度支部編：《度支部試辦宣統三年各省各衙門預算總說明書》，宣統三年石印本。甚至應對財政危機慣用的“開源”和“節流”辦法也已用盡，“編置為關稅外歲入已至千萬，而用項浩繁，尚苦不給。自非于錢、漕、釐、稅等梳剔積弊，設法改良于薪費、建筑、雜支各項力求覆。實無以為開源節流之計”。〔15〕度支部編：《度支部試辦宣統三年各省各衙門預算總說明書》，宣統三年石印本。當時清廷嚴令各省迅速成立審判廳、檢察廳，且稱“法部以官考試，業已揭曉，不日分發各省”，在這種情況下，江蘇省不得不加快設立審判廳、檢察廳的步伐。1910 年10月，江蘇提法使左孝同奉江蘇巡撫札催之命，督促制定江蘇省審判章程，以使各級審判廳、檢察廳盡快運行。1910 年11 月，江蘇高等審判廳、江蘇高等檢察廳于規定的最后期限內在蘇州桃花塢原牙釐局舊址成立。牙釐局本是征收厘金之小衙門，面積較小，實難容納一省之審判機關和檢察機關。然而，在困窘的現實條件下，不僅省審判廳和檢察廳設于此處，就連蘇州地方審判廳和檢察廳也均設在此衙門，房屋之擁擠和辦公條件之簡陋可想而知。

進入民國后，江蘇司法財政的困難毫無改變，甚至因為盲目躁進而更為加劇。至1912 年8 月，江蘇全省已有53 個縣創辦了審判廳、檢察廳，各級審判廳、檢察廳多達220 個，遠超全國其他省份。〔16〕當時江蘇以220 個位居榜首，居于其次的是湖北144 個，再次浙江46 個，湖北、浙江均遠遜于江蘇。參見《司法公報》1912 年第3 期。此外，江蘇地方司法機關還依據現代法治精神，形成不同的分工職能，即司法廳掌司法行政事務，審判廳掌司法審判，檢察廳掌司法檢察事務。看似走入正軌的江蘇地方司法改革很快遭受挫折。1913 年，民國政府財政瀕臨崩潰，再也無力承擔普設新式司法機關的費用，遂廢除各地方審判廳、檢察廳，恢復縣級行政兼理司法的舊制。兩年后，江蘇省內僅剩位于蘇州的江蘇高等審判廳和江寧地方審判廳、上海地方審判廳，其他200 多個審判廳、檢察廳悉數被裁。此后，直至1927 年，江蘇僅在1923 年增設丹陽地方審判廳這一處審判廳。巨變之下，一度熱火朝天的司法改革迅速歸于沉寂。〔17〕參見戚庚生：《談談民國時期江蘇的審判機構》，載《檔案與建設》1990 年第4 期。以往學界認為這是袁世凱倒行逆施之舉，〔18〕參見李在全：《1914—1915 年中國司法改革進程中的利益訴求與博弈》，載《重慶社會科學》2008 年第7 期。后有學者從清末民初司法改革的脈絡來還原這一歷史事件，〔19〕唐仕春：《一九一四年審判廳大裁并之源流》，載《歷史研究》2012 年第3 期。卻鮮有研究者從司法財政的角度進行系統闡釋。〔20〕就司法財政而言，1913 年中央政府承諾支付江蘇“高等審檢廳經費及監獄經費，而高等審檢廳共準年支十二萬元”，與大裁撤后保留機關一致。參見《增加江蘇司法經費》，載《新聞報》1914 年5 月9 日。事實上，早在1913 年江蘇省內就出現了嚴重的司法經費難以維持的困境，據一份江蘇高等審判廳致省政府的公函記載：“蘇省司法經費業已羅掘殆盡，曾一再與省長函商允于十月份起歸省庫撥給，但七、八、九三月之款咸以私人名義貸款而來。刻因急待歸還以維信用……三個月各廳開支各職員固可義務而所有必要之款皆屬無可減省……惟有以容與貴署籌商撥濟……狀費、罰金、訴訟費挪用殆盡外或以私人名義貸款接濟或向地方團體支借墊用……”〔21〕《江蘇司法經費問題》，載《時報》1913 年10 月27 日。

這一時期江蘇司法改革遭遇重大挫折，除司法經費顯著短缺的原因外，顯然與司法預算制沒有發揮應有作用有直接關系：因預算本系定量規劃，用以輔助掌控和調度規定時間內資源的獲取、配置和供給。作為江蘇司法改革實際主持人的程德全，在面對民初江蘇司法建設中一哄而上的亂象時，痛心地寫道：“某處審檢廳成立若干編制此種清單者，非憑講堂之課義，即據夢寐之幻想，其于中國歷史、人民情勢，殆懵然未之聞焉……省議會議決本年司法經費至百八十萬之巨……問其經費則議案有其名而實際無著，大都向縣知事挪借以度日。”〔22〕《程都督對于江蘇司法機關之獨到處》，載《時報》1913 年6 月22 日。此番評價，可以說相當中肯。看似設計合理的司法預算制度失靈的原因，有以下幾點。首先，司法財權與司法事權不匹配。民國初年，舉國上下便普遍接受了司法權應屬中央的思想，“外交、陸軍、海軍、司法等項行政應為絕對的國家行政”成為朝野各界的共識。〔23〕賈士毅：《民國財政史》，上海商務印書館1916 年版，第105 頁。司法屬中央事權且司法機關獨立于行政機關，因此省政府沒有撥付經費的義務。然則，在實踐過程中，經費保障仍舊沿襲清末辦法，形成“中央吃飯，地方買單”的格局。這種不合理的局面并未維持多久，1913 年江蘇省政府、江蘇高等審判廳、江蘇高等檢察廳和中央政府便就司法經費撥付問題協商，一度達成短暫協議即“本省司法經費業經電達中央，請自本年起由高等廳直接向部請領”。〔24〕《請發江蘇司法經費》，載《時報》1913 年1 月26 日。然而，由于北洋政府財政緊張，并未實際履行該協議。其次，預算制度設計與司法改革措施不配套。當時司法預算采用省級行政管理模式，由省政府下屬的司法廳負責編制預算，財政廳負責審核，最后由省政府提交江蘇省諮議局審批。〔25〕參見習振嬌：《清末地方議會制度研究——以江蘇諮議局為視角的考察》，上海人民出版社2008 年版，第118 頁。然而，近代中國司法改革的總體目標是司法獨立于行政，司法預算交由行政部門主管的預算體制明顯與此不合。諮議局又主要由并非司法、財政專業人士的地方鄉紳組成，不具有審核司法預算的實際能力。〔26〕參見楊國強：《清末新政與共和困局（上）——民初中國的兩頭不到岸》，載《學術月刊》2018 年第1 期。最后，編制司法預算權力分散。審核編制預算的權力雖由司法廳和財政廳掌握，但提交司法預算的權力卻被分散在各縣行政長官手中。彼時風氣又以建設新式司法機關為開明之舉，導致各地主政者不顧地方實際情況和省級財政能力一擁而上。當時江蘇省財政狀況堪憂，事實上也無力承擔浩大的司法經費支出，江蘇司法機關很快到了山窮水盡的地步，“查各廳本月經費除少數已由財政司各縣知事借領外，多半分文無著……況屆舊歷年關，非速予維持，各廳人員亦將解散”。〔27〕《請發江蘇司法經費》，載《時報》1913 年1 月26 日。

二、高等法院統一預算制度的建構及其特點

1927 年4 月，南京國民政府成立后，為鞏固統治，恢復社會秩序，開始著手推進地方司法改革。其中高等法院省級統管是一項主要內容，〔28〕參見陳宇超：《論南京國民政府時期高等法院省級統管模式——以江蘇高等法院為中心》，載《法治現代化研究》2021 年第2 期。而高等法院統一預算制度又是實施高等法院省級統管的經濟基礎。在當時的語境下，高等法院統一預算制度是“省財政普遍保障法院體系經費”和“高等法院集中主導預算編列”兩項要素的集合。

（一）高等法院統一預算制度的建構

彼時，因清末和北洋時期司法改革的無序，南京國民政府在省級司法層級面臨著“法官任用及司法行政等事，儼然省自為政。同隸一國之下，而甲省與乙省，彼此不相聯屬，其結果，有不堪設想者”的局面。〔29〕《裁撤各省司法廳案》，載《廣東省政府周報》1927 年第16-17 期。為盡快統一各省司法制度，司法部廣泛征求了各界的意見：有的主張仍設司法廳，并認為司法廳長應為省政府委員，以便于在司法經費的問題上與地方政府接洽；有的主張不設司法廳，認為司法行政權應完全屬于中央，由中央司法部把權力下放給高等法院院長，由院長負責司法行政事務，包括編制司法預算、管理司法經費等，以加強司法系統的獨立和完整；有的主張由司法部委托司法廳行使職權，分為固定委任和臨時委任兩種，將司法行政權一分為二，一半歸司法廳，一半歸高等法院，司法經費問題也由兩者分工協作解決。時任司法部長王寵惠思索再三，考慮到當時各省司法制度的混亂，為盡快統一司法，決定實行高等法院省級統管下的統一預算制度。最高司法當局據此決定裁撤各省司法廳，將各級檢察機關并入同級法院，實行高等法院院長負責制。〔30〕參見《江蘇浙江江西等高等法院查裁撤檢察機關》，載《司法公報》1927 年第1 期。至此，高等法院既是省級最高審判機關、檢察機關，也是省級最高司法行政機關，形成了高等法院統管全省司法事務的新格局。其中，高等法院負責編制本院及下屬各法院、各縣司法處司法經費預算書和決算書等事項，正式確立了省級司法經費統一預算制度。〔31〕《裁撤各省司法廳案》，載《廣東省政府周報》1927 年第16-17 期。具體操作流程為：高等法院統一編列該省年度預算表后，發送公函至省政府。在省委員會議表決通過后，通知財政廳長依數撥付。各地方法院每月持統一的印領單向省高等法院申請經費支付通知書，待省高等法院核準后，憑通知書向財政廳申請撥付，取款后將收款收據留檔備查。〔32〕參見《江蘇高等法院公報》第9 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年9 月編印。

由法院主導司法預算編制、統一管理的模式源自當時美國理論界和司法界最新思潮。歷史上，美國州最高法院及其下轄法院同學校、醫院、交通、警察等直接面向公眾的公共服務提供者一樣，主要由地方政府通過財產稅等形式籌措資金，這種經費保障體制導致州法院系統在很大程度上被看成地方政府的一個組成部分。州法院系統的松散、不夠專業、管理水平低下和受地方政府支配等問題非常突出，引發美國理論界和司法界對改革州法院制度的關切。對改革的第一次呼吁是羅斯科·龐德1906年在美國律師協會上的演講，此后它在全美各大法學院成為當時的主流思潮。〔33〕See Cole Blease Graham,Jr.,Reshaping the Courts:Traditions,Management Theories,and Political Realities,in S.W.Hays &J.Cole Blease Graham eds.,Handbook of Court Administration and Management,Marcel Dekker Inc.,1993,p.6-7.王寵惠作為當時的司法部長，曾赴美留學，先后于加利福尼亞大學、耶魯大學攻讀法學博士學位，在設計法院預算制度時受美國影響不足為奇。理論上，法院統一管理模式能很好地使司法權與司法行政權都掌握在司法機關的手中，有效地保障審判獨立和司法公正。一方面，該模式既體現法院經費的獨立性，又兼顧各機關間的預算平衡；另一方面，法院經費受到行政機關和立法機關的監督制約，體現了權力制約理念。

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（二）高等法院統一預算制度的特點

在高等法院統一預算制度中，編制司法預算的責任被授予高等法院的院長，并由其代表整個法院系統向省政府爭取資金。高等法院統一預算制度的運行主要表現為在高等法院司法轄區內，由高等法院內設財務組織會計處負責為下轄所有司法機關的經費編制一個統一的預算，并提交省政府審查、批準。這種集中的預算管理制度在運行中體現出以下幾個特點。

第一，由高等法院主導的間接統管。具言之，高等法院下轄的各分院、地方法院、縣司法處和各新舊監獄、看守所等司法機關并不直接對接財政部門，財政部門將其視為高等法院組成部分，作為一個整體撥付經費。省財政廳在編制本省年度預算時，將高等法院作為與省政府下設一級職能部門并行的獨立預算單位，審核高等法院編制的全省司法機關年度預算。江蘇高等法院年度預算主要由各級法院經費、各級法院看守所經費、各新監經費、各縣司法經費、各縣舊監所經費和預備費組成（見表1）。

表1 江蘇高等法院民國十八年度全省司法經費概算總書〔34〕《江蘇高等法院公報》，江蘇高等法院公報刊行處1929 年9 月編印，第9 期。

由表1 可知，江蘇高等法院掌握實質性管理權能，預算分配集中統一。首先，在編制司法經費概算總數時，江蘇高等法院會根據各地各機關實際用度需求和全省司法建設輕重緩急對預算分配進行統一規劃和局部調整。其次，預算一經通過，各級司法機關必須嚴格遵照執行。如有緊急情況需要變更用款計劃，必須通過江蘇高等法院的核準，憑通知書向財政廳申請撥付。再次，任何預算外臨時追加或調整經費的情形，各級司法機關負責人都需要向江蘇高等法院院長提出申請，不得擅自挪用。1935 年，時任上海地方法院院長的駱通在未經批準的情況下，擅自開支調解書工本費七百五十二元八角一分，即被江蘇高等法院公開申誡。〔35〕申誡令稱：“未經呈準，遂行開支，尤屬不合，應予申誡，嗣后該地院院長徐勉加淬礪，奉公守法，以肅官紀。”參見《法部申誡駱通》，載《新聞報》1935 年11 月27 日。這種集中準備預算代表了統一預算制度的最高形式。在此過程中，編制預算的權力高度集中，各級司法機關無權過問預算編制的優先順序，數量多寡，基本不存在司法系統內部的協調空間。

第二，預算目錄規定十分細致。江蘇高等法院對司法轄區內各縣司法機關預算編制目錄很詳細，涵蓋了司法機關辦公的所有費用，基本踐行了全口徑預算的原則。以1929 年縣法院預算舉例，報表依照款、項、目、節四級科目的準則，羅列了司法機關日常辦公所需支出的所有名目，并按年、月周期分別編制匯總，經費計算到個位數。首先，依據各縣人口和受理案件多寡，將其分為甲、乙、丙三個級別，以第一款、第二款和第三款的方式區別。其次，根據司法機關辦公費用進行大類劃分，共分為三項即薪俸、辦公和雜費。薪俸包括俸給、津貼、薪餉和工資四目。辦公包括文具、郵電、購置、消耗四目。雜費包括修繕、偵查旅費、雜志四目。各目下又分若干節。〔36〕參見《江蘇高等法院公報》第2 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年2 月編印。同時，在備注欄內還會對各項經費進行說明，比如在制服一節的說明是，“吏警、庭丁十三人每人冬夏各一套平均每人每月約支一元”。民國時期，物價波動頻繁，預算能做到如此細致相當困難，這也說明編制預算權力高度集中后帶來了效能提升。

三、高等法院統一預算制度運行中的問題

在司法當局的大力推廣之下，高等法院統一預算制度迅速在全國范圍內得到確立，江蘇省更是爭取做到規范執行。然而，考察史實可以發現，高等法院統一預算制度在取得一定成效的同時，并未在根本上解決當時司法制度的弊端，甚至引發了新的問題。

（一）強化省級司法預算地方化

推行高等法院統一預算制度初衷是在司法經費緊張且短期內難以有效解決的情況下，通過制度改良提升效率，合理配置資源，保證司法改革的有序推進。從實踐效果看，與清末民初江蘇司法經費嚴重困難以至于不得不裁撤審判廳、檢察廳的情形相比，經費緊張問題確實有所緩解。1927 年江蘇高等法院改組成功后，江蘇省內僅有高等法院1 所，高等法院分院2 所，地方法院4 所，新監獄4 處。經過十年發展，截至抗日戰爭全面爆發前，高等法院分院增長到5 所，地方法院增長到18 所，新監獄增長到10 處，并改造舊監獄56 處，可謂進步明顯。〔37〕參見《江蘇高等法院工作報告》，江蘇高等法院司法處1947 年10 月編印。之所以司法建設取得一定成效，與時任江蘇高等法院院長林某擬定的法院系統和監獄設施改良計劃有密切聯系，〔38〕根據預定計劃，第一期即1929 年成立者為無錫、武進、南通、淮安、江都、泰縣、松江、昆山、丹陽、寶山、靖江、東海、江浦等13 縣；第二期即1930 年成立者為泰興、如皋、常熟、阜寧、寶應、南匯、嘉定、東臺、奉賢、鹽城、溧陽、宿遷、揚中、金山等14 縣；第三期即1931年成立者為漣水、崇明、興化、啟東、儀征、宜興、高郵、金壇、句容、太倉、青浦、泗陽、高淳等14 縣；第四期即1932 年成立者為江陰、睢寧、沛縣、沭陽、海門、贛榆、六合、溧水、灌云、川沙、豐縣、碭山、邳縣、蕭縣等14 縣。就第一期計劃的執行情況而言，至1930 年已著手先行成立無錫、武進、南通、江都、松江、昆山等6 縣。參見《蘇省成立縣法院之計劃》，載《法律評論》1930 年（總）第334 期。但更離不開高等法院統一預算制度所起的科學規劃作用。譬如1929 年，江蘇高等法院謀劃成立武進、無錫、南通、江都、松江、吳江六所縣法院，卻被省政府告知省庫財政緊張，要求暫緩開辦縣法院。江蘇高等法院立刻拿出翔實的預算數據，“該六縣縣法院經費按十八年度重編預算共計每月支銀六千七百四十六元，現行舊預算兼理司法經費共計每月支銀二千七百三十八元，比較每月僅止增加銀四千零零八元為數無多，在省庫支出有限，在人民受益匪淺”。〔39〕《江蘇高等法院公報》第2 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年2 月編印。依靠精準的預算數據，江蘇高等法院最終說服省政府改變了主意。

就司法經費的管理模式而言，高等法院統一司法預算制度優點主要包括：（1）資金分配權集中在司法部門內部，管理上具有靈活性；（2）賦予預算過程規范、穩定的外觀；（3）提升司法行政效率，可以將資源集中于最需要的領域；（4）有助于統一全省司法服務水平；（5）預算中來自“法收”的部分，法院可以實現經費自給。江蘇高等法院在實行該項制度后，省內司法建設逐次鋪開，避免了民初混亂的狀態，確實起到了科學規劃應有的作用。

然而，高等法院統一預算制度卻在無形中加強了省政府在省級層面干涉司法的能力，導致司法“省自為政”的地方化現象反而得到了加強。究其實質，在不改變司法經費由省庫撥付的前提下，片面集中統一全省司法預算，必然迫使司法系統依附于省政府，以換取有效支持。江蘇省政府在統一預算實施后，對全省司法事務的干涉愈發明顯，甚至在1933 年，省政府以縣承審員令世人“疾首顰額”，省政府與省高等法院感情難以融洽為借口，公然停撥司法經費，導致時任院長林某黯然辭職。

（二）強化法院系統內部“再行政化”

司法行政化“即以行政的目的、構造、方法、機理及效果取代司法自身的內容，形成以行政方式操作的司法”。〔40〕龍宗智、袁堅：《深化改革背景下對司法行政化的遏制》，載《法學研究》2014 年第1 期。在推行高等法院統一預算制度后，江蘇省法院體系逐步從依附于同級政府的碎片化形態轉變為統一在高等法院垂直領導下的科層組織。作為江蘇省最高司法機關的江蘇高等法院通過控制經費收支，對全省司法機關有很強的支配力，形成了類似行政系統科層制的司法管理模式。韋伯將科層制看作現代社會最合理的社會組織形式，〔41〕參見王威海：《韋伯——擺脫現代社會兩難困境》，遼海出版社1999 年版，第240 頁。然而，這種行政組織形式卻不符合司法權運行的客觀規律。早在清末，國人對此已有清醒的認識：“行政權因地方之便利、可假權宜行之，猶之道路車馬得以自由行動。司法權非以法律為準繩不能維持裁判之信用，猶之汽車必須遵守軌途，斯無傾軼之虞。況行政官之性質，以服從上官命令為主，阿諛希旨，即緣之而起。若司法官同此性質，意有瞻顧，斷難保裁判之公平。”〔42〕劉雨珍等編：《日本政法考察記》，上海古籍出版社2002 年版，第154 頁。正因為有此認知，創設之初的江蘇省新式審判機關無論是在組織、制度、形式上還是在管理上都要求與審判工作性質相適應，以區別于行政機關。〔43〕1910 年9 月，江蘇高等審判廳在編推事僅十人，設廳丞一人，未設置副廳丞、庭長等行政職銜。參見江蘇省地方志編纂委員會主編：《江蘇司法志·任免》，江蘇人民出版社1982 年版，第74 頁。

江蘇高等法院系統內部因實行統一預算制度，而誘發司法行政化主要表現為以下兩點。第一，與審判職能無關的內設機關不斷增多。在高等審判廳時代，內設組織僅一個書記室，承擔相關的司法行政工作，內部組織相當精簡。后因經費編制和管理等司法行政任務日益加重，法院內部組織日漸龐雜，有統計科、會計科、秘書科、文牘科等。屋上架屋、床上施床的內設機關在增加司法經費負擔的同時，還拖累了司法效率，扭曲了法院結構，使高等法院與行政機關日益趨同，偏離了審判機關的宗旨。江蘇高等法院的人員構成也能說明問題。民國初年，江蘇高等審判廳司法輔助人員與審判人員的比例大約維持在二比一，到1936 年該比例已上升到接近六比一，增幅驚人。〔44〕參見《江蘇高等法院暨所屬機關職員錄》，江蘇高等法院司法處1936 年9 月編印。第二，上下級法院關系異化。1932 年《法院組織法》對上下級法院關系規定十分清楚，即地方法院與高等法院應各自獨立，高等法院院長對全省司法機關僅擁有監督之權，無上下隸屬之分。〔45〕參見《法院組織法（續）》，載《民報》1932 年10 月13 日。事實卻并非如此，地方法院賴以維持生存的經費一厘一毫皆有賴高等法院撥付，自然惟高等法院是從。例如，武進地方法院院長在致函江蘇高等法院時稱：“屬院學習推事一員預算規定月支津貼銀七十元，前以奉派學習推事薛崇光、童建模兩員，均系承審員調任。該員等原支薪銀有八十元，未免相形見絀。該員等先后面請維持。曾奉鈞座面諭酌增十元，惟預算超過不符，又奉指駁，幾無適從。諸事雖未專案呈請核準，而自開辦迄今，早已按月增給，似難追索。籌思再三，為顧全預算，體恤人情起見，擬就繕狀費項下按月支給十元，以免賠墊，而符原案。”〔46〕《武進縣法院酌加學習推事津貼由》，江蘇檔案館藏，卷宗號：1047 062 0469 0058。又如，1930年鎮江地方法院想要添置一臺打印機，欲在備領賞金項下支出，卻被江蘇高等法院駁斥：“該款系隨時發給之款，未便挪墊。”〔47〕《江蘇高等法院指令（第1113 號）》，江蘇高等法院鎮江分院檔案，鎮江市檔案館藏，全宗號A19，卷宗號43。地方法院連增加實習推事每月津貼十元和購置一臺打印機等小事都需向高等法院匯報，恐怕也難以拒絕高等法院在審判業務上的指導和司法事務上的領導。

（三）加劇司法腐敗現象

民國時期司法界良莠不齊，魚龍混雜，“腐敗者多，清廉者少；濫竽充數者多，勤能勝任者少”，〔48〕張慶軍、孟國祥：《民國司法官的腐敗》，載《民國春秋》1997 年第3 期。是學界和當時社會的公論。江蘇高等法院針對內部腐敗問題，曾屢發訓令要求嚴肅紀律。〔49〕比如，江蘇高等法院第2478 號訓令嚴禁賭博。參見江蘇省檔案館藏：《江蘇高等法院第2478 號訓令》，卷宗號：1047-062-0428-6538。又如，江蘇高等法院第四〇一二號訓令要求司法人員避免與外界酬酢。參見《江蘇高等法院公報》，江蘇高等法院公報刊行處1929 年12 月編印，第12 期。就當時司法改革語境而言，高等法院統一預算制度目標之一就是通過控制法院財務的“收”和“支”兩條線，實現司法經費的省級統管，以減少法院內部的腐敗。有學者認為，南京國民政府時期所推行的地方司法改革是以犧牲部分司法公正和效率為代價來換取司法統一的改革路徑。〔50〕唐華彭：《司法行政權的合理配置與地方“兩院”省級統管——以南京國民政府時期為例》，載《法學》2015 年第5 期。該觀點從本質上揭示了這時期地方司法改革的最大特點，反映在高等法院統一預算制度上，則存在以下幾個問題，導致司法機關內部腐敗反而愈演愈烈。

第一，高等法院統一預算制度在運行過程中缺少相應的有效監督。司法預算運行的過程通常包括編制、審批、執行、監督等，完善的預算制度必須有完善的監督程序作為保障。國民政府所設計的高等法院省級統管模式權力過于集中，各級法院院長實際上掌握了對司法經費的絕對控制權。國民黨政權雖有對司法預算的法定監督機構，如司法行政部、監察院和各級黨部等，但在實際運轉中由于信息獲取渠道的單一和專業能力的欠缺，對預算的監督流于形式，只側重于預算審批階段，缺少對執行過程的監督。譬如，1932 年10 月，時任國民政府監察院監察委員高友唐曾公開彈劾上海特區法院時任院長與前任院長合謀貪污法院公款22000 多元。〔51〕參見《監察院公報》，1932 年10 月。當時，江蘇司法系統腐敗并非個例，且多牽涉高層，如擔任過江蘇高等法院首席檢察官、江蘇上海第二特區法院院長等重要職務的王思默在1936年因違法失職而被交付懲戒。〔52〕《第二特區法院院長王思默、推事涂身潔違法失職》，載《大公報（上海）》1936 年8 月12 日。

第二，法院編制預算能力薄弱，內部財務狀況混亂。高等法院統一預算制度決策一般形成于高等法院院長主持的辦公會議上，其以院長負責制為特點，然而院長多為法律界人士，往往沒有涉足財會領域的經驗，通常不具備專業的財會知識。強令法律專業人士承擔專業性較強的司法預算編制事務，難免強人所難。會計科是實際負責江蘇高等法院預算編制的部門，掌理該院及所屬各法院、各新舊監獄、看守所暨兼理司法各縣收入、支出、預算、決算及本院購置保存物品及其他一切庶務。會計科僅下轄審核股和出納股兩個部門，實際僅配備有三名書記官負責財務工作，且這些人員也并不全是會計專業出身。顯然，如此薄弱的力量配置，難以應付全省所有司法機關的財務管理。從江蘇高等法院1929 年每月發布的財務報表中亦可發現，各司法機關支用之款與預算范圍常有差錯，結存之數與現存之數不符，收支各款單據遺失，報表粗制濫造，訛誤之處頻出。〔53〕參見1929 年1 月至12 月江蘇高等法院公報刊行處發行的《江蘇高等法院公報》中的財務報表。財務管理制度的混亂給了心懷不軌的人鉆空子的空間，譬如縣法院、司法處多將二審沒有上訴的案件“法收”截留私用，監所人員“克扣囚糧，即以少報多”貪污經費。〔54〕沈錫慶：《沈錫慶日記》，高利華譯，第202 頁。

四、高等法院統一預算制度實踐效果不佳的啟示

高等法院統一預算制度成效不彰的原因很復雜，當時記者豫川在調查江蘇司法經費問題后，得出論斷：“吾人對于近日中國公私交困，財政破產現狀之下，無論中央地方任何經費拮據，原屬司空見慣，無所用其驚異。獨對于江蘇司法經費之拮據并非完全由于普遍之財政恐慌，而由于司法本身之不良，故不能不惹起嚴重之注意也。”〔55〕《蘇省司法經費拮據之原因》，載《法律評論》566 期，1933 年6 月17 日。以下筆者擬結合司法預算原理對其中的啟示加以分析。

（一）經費保障邏輯存在謬誤

美國學者威爾達夫斯基指出，預算本質上反映了權力的意愿，各職能機關在激烈的政治博弈中獲取有限資源的分配，以保障自身權能的實現。〔56〕［美］阿倫·威爾達夫斯基、娜奧米· 凱頓：《預算過程中的新政治學》，茍燕楠譯，中國人民大學出版社2014 年版，第3-4 頁。同理，以汲取經費為目標的司法預算能力是法院權能實現的基礎性要件。司法系統通過爭取更多預算的行為，在權力體系中彰顯自身所具有的權力屬性和界限，并以此為基礎實現自身的組織目標和能力。〔57〕參見鄭濤：《中國民事執行難問題的再解讀——法院權能的視角》，載《南大法學》2021 年第1 期。這樣，預算就超越了靜態類別的資金保障，具有動態的權力博弈性質。就預算一詞本身含義來解讀，除了技術性的財務管理和統籌外，還有職能部門籌款的方法、名義和效能。因此，司法預算的邏輯應當是塑造司法機關的權能形態，包括內外兩方面：外部，司法系統在權力光譜中的定位決定了其參與預算決策的能力和方式；內部，預算構造的資源配置比例影響系統內部的組織樣態和行為模式。然而，南京國民政府推行高等法院統一預算制度的思維定式仍局限于追求靜態的、更有力的司法經費保障模式，而未切換至動態的、全過程的司法機關爭取預算能力的建設，就其實踐效果來看雖取得一定成效，〔58〕據統計，1927 年到1937 年，中央預算中每年司法歲出占中央總支出的3%。各省每年司法支出在各省總支出中占比約為1%至11%不等。國民政府主計處統計局編制的“各省市區普通預算或概算”中的數據，1931 年全國有數據可查的省市司法經費預算占年度所有總支出的5.51%，1932 年司法經費預算占年度總支出的5.88%。參見楊兆龍：《司法改革中應注意之基本問題》，載《經世》1 卷2 期，1938 年1 月出版。預算本應發揮的塑造法院權能作用卻沒有實現。

就外部而言，江蘇高等法院雖掌握了預算編制的主動權，但并未能真正參與預算的決策。如前所述，在實施統一預算制度后，各省司法經費仍由省庫撥付，省政府批準預算的決策機關是省政府委員會議。由于高等法院和省政府為兩個互不隸屬的機關，高等法院院長只能“列席參加，可以陳述意見，而無表決權”。〔59〕陜西政協文史資料委員會編：《陜西文史資料》（第23 輯），陜西人民出版社1990 年版，第425 頁。在資源有限且政府各主要職能部門激烈競爭博弈的狀態下，在經費的優先供給次序上，行政經費（尤其是建設、警察、民政等強勢行政部門的經費）勢必優先于司法經費。〔60〕以1929 年江蘇省財政支出為例，省政府編列預算概數為1702 萬元，建設經費約為400 萬元，民政經費約為500 萬元，司法經費僅編列120 萬元。參見《江蘇高等法院公報》第2 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年2 月編印。因此，以法院主導的預算編制經費在報送省政府審批時會被大幅削減。時人對此有清晰認識：“經費為法院命脈，沒有省府支持，法院無法辦公。但法院不屬省府行政系統，省府于支撥經費難免歧視。”〔61〕林厚祺：《國民黨統治時期的司法概述》，載《福建文史資料》（第21 輯），福建人民出版社1989 年版，第61-62 頁。以1929年江蘇高等法院預算審批為例，江蘇高等法院最初編制全省司法預算為232.4436 萬元，省財政撥款180 萬元。〔62〕《江蘇高等法院公報》第9 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年9 月編印。在江蘇省政府委員會第219 次會議上，省政府直接將撥款從180 萬元削減至120萬元，并發公函要求江蘇高等法院限期重新編制預算，措辭十分嚴厲：“務請查照前函仍就議決概數重編詳細預算，刻日送府以憑提會核議，實敘公誼，此致江蘇高等法院。”〔63〕《江蘇高等法院公報》第10 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年10 月編印。面對司法預算被壓縮，江蘇高等法院無計可施，只是在回復函中反復抱怨，“若如省議以一百二十萬概數為標準，供不應求，實屬無法分配。詳細預算礙難重編”〔64〕《江蘇高等法院公報》第11 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年11 月編印。；“現在若照議決概數一百二十萬重編，削足適履，殊屬實無法重編”。〔65〕《江蘇高等法院公報》第12 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年12 月編印。

由此可見，在預算全過程中，高等法院沒有掌握話語權，最終導致司法預算運作中塑造法院權能作用的喪失。司法經費仍舊未逃脫清末民初“吃飯財政”的“等、靠、要”的慣性思維，〔66〕財政學所定義的“吃飯財政”的特征之一，就是人員經費過高。這一時期江蘇高等法院人員薪俸動輒超過80%，即是明顯表征。參見朱柏銘：《如何認識“吃飯財政”》，載《財政研究》1999 年第3 期。誠如有學者所言，評判司法財政危機是否緩解，不能以法院是否獲得足額經費作為衡量標準，首先應當關注的是以何種方式獲得的資金，是否損害了司法公正的能力。〔67〕See David J.Barron,Judicial Independence and the State Court Funding Crisis,Kentucky Law Journal,Vol.100-4,p.756（2012）.

（二）內嵌式司法預算不符合司法規律

縱觀我國法制史，長期存在著行政兼理司法的傳統，及至清末司法改革時才出現獨立的審判機構。學者道格拉斯·諾斯曾指出，一個國家在發展的歷程中，制度變遷存在著路徑依賴現象，類似于物理學中的慣性，事物一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產生依賴。〔68〕［美］道格拉斯·諾斯：《經濟史中的結構與變遷》，上海人民出版社1994 年版，第35 頁。幾千年來的傳統根深蒂固，雖法律規定了審判機關獨立于行政機關，彼此之間互不隸屬，但在司法預算領域，“大政府”理念始終籠罩著司法機關。

南京國民政府時期的《預算法》規定的預算僅指“各級政府概算之編造及核定與預算之編造、核定、審議、成立及執行”，但在實際運作中“政府”的概念被擴張解釋，形成了包含立法機關、司法機關、監察機關、考試機關在內的“大政府”理念。〔69〕《法規：預算法》，載《蔚縣教育半月刊》1932 年第38 期。申言之，法院的司法經費收支并未被排除在整體政府預算之外。依照彼時法院財務管理條例的規定，江蘇高等法院預算收入主要包括法院事業性收費收入（民事執行費、登記費、送達費、審判費、狀紙費、抄錄費、律師登錄費、公證費、民事訴訟費和非訟事件申請費等）、罰金和罰鍰、沒收及沒收物的變價、下屬法院轉移支付收入等；而法院的支出主要科目包括俸薪、辦公、雜費、消耗、執行、公費等。〔70〕《江蘇高等法院公報》第11 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年11 月編印。值得注意的是，江蘇司法經費最重要的來源是省庫撥款，〔71〕江蘇司法經費省庫撥款約占69.7%，“法收”約占30.3%。參見《江蘇高等法院公報》第11 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年11月編印。但在江蘇省政府收支分類科目中并沒有將政府撥款規定為法院收入來源。〔72〕《江蘇省政府三十年度地方總預算科目》，載《中聯銀行月刊》1941 年第1 卷第2 期。概因編制預算收支科目時以政府為本位，實際上是將司法機關視為行政機關之組成部分，故江蘇省政府對江蘇高等法院的撥款只是被視作“大政府”的內部轉移資金，在財政資金流轉過程中，只是發生了轉移而非出現減損，不能算作政府支出。顯然，這樣的制度安排與司法機關獨立于行政機關的理念相違背，實質上仍是行政兼理司法傳統的延續。

（三）司法經費具有自我擴張屬性

現代預算制度自誕生伊始，便帶有規范國家財政收支行為，保障人民權利的使命。預算中的平衡原則即對政府權力的限制，其要求政府在編制預算時做到“量入為出，收支平衡”，不可因自身赤字而隨意向民眾攤派賦稅。1887 年，駐日公使黃遵憲最早向國人介紹了這一理念：“泰西理財之法，預計一歲之入，某物課稅若干，一一普告于眾，名曰預算。及其支用已畢，又計一歲支出，某項費若干，某款費若干，亦一一普告于眾，名曰決算。其征斂有致，出納有程，其支銷各有實數，于預計之數無所增，于實用之數不能濫，取之于民，布之于民；既公且明，上下平信。”〔73〕黃遵憲：《日本國志》，朝華出版社2017 年版，第576 頁。根據現代國家主權在民的政治理論，人民是國家最高權力的來源，政府的一切權力都是人民授予的。〔74〕Stephen Leslie,The English Utilitarian,Thoemmes Press,1991,p.137.對政府來說，有義務妥善控制自身經費的開支，在保證履行政府職責的前提下，最大化地壓縮經費支出，減少人民稅負。

然而，這種為防范政府恣意侵奪人民財產權而施加的限制，卻不符合司法經費的運作模式。司法經費因司法權的被動性，〔75〕司法的被動性以不告不理為原則，非因當事人請求不作主動干預，表現在程序啟動，司法裁判范圍以及法律適用等方面。反面言之，如若當事人申請，司法機關顯然不能以經費短缺為由拒絕履行職能，在這點上與行政機關存在本質差別。行政機關可以依據經費情況衡量和制定本財年內行政計劃，司法機關事務多寡則完全不由其自身控制。參見王琦：《論司法權的被動性——以民事訴訟為視角》，載《海南大學學報（人文社會科學版）》2007 年第2 期。有自我擴張的屬性。司法的核心價值是實現公平和正義，雖然司法權的運行過程中也需考慮成本和支出，但在正義與經濟效率產生價值位階沖突時，成本考量只能作為次要目標。因而，對于司法預算應實行“以支定收”，即以支出為預算平衡的基礎。南京國民政府時期，法制尚不健全，司法事務紛繁復雜，依行政邏輯編制的司法預算自然無法滿足這一時期因司法事權繁重而產生的持續膨脹的司法經費需求。

第一，法院向社會提供司法裁判，需獲得充足資金維持基本運轉，合理的司法經費支出不應當以謙抑性原則加以約束。如前所述，江蘇高等法院成立之初，僅下轄四所地方法院（江寧、上海、吳縣、鎮江），這意味著同隸一省之下，因地方經濟差異而導致不同地區的民眾所享受的司法服務有本質區別。這顯然與司法公平的要義不符。比如，當時徐海道所屬各縣距離江蘇高等法院駐在地蘇州過于遙遠，“長途跋涉提解，不特為難，且費用浩大，傳訊人證亦頗感不便”，需設立一所高等分院。又如，江都“為商務繁盛之區，訴訟甲于他縣，添設地方法院尤為必要之圖”。〔76〕《江蘇高等法院公報》第5 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年5 月編印。再如，對獄政的改良，保證囚犯的人道主義待遇，也是現代司法正義的重要體現。囚犯口糧的保障、囚衣棉被、監所設施等，都需司法預算依據實際需求支付，并無縮減空間。江蘇高等法院在一份呈文中談道：“查蘇省新舊各監獄、看守所原定容額一萬三千余名，現在羈押已未決犯已兩萬名左右，計超過七千名之譜。自《禁煙條例》公布后，煙犯不能處單純罰金致各監所人犯更形擁擠。踵接肩摩，幾于不能臥坐。”〔77〕《江蘇高等法院第6413 號公函》，載《江蘇高等法院公報》1929 年第12 期。若嚴格按照預算計劃執行，則勢必導致多出的七千名囚犯難以安置，故不得不申請追加經費。但是負責撥款的江蘇省財政廳卻對此頗有意見，稱：“查本省十九年度預算早經確定呈報在案，而司法費一項，時有追加，雖均為事實所必須，究不合于預算定義！應請鈞府向高等法院鄭重聲明！自此次重定預算以后，在十九年內，無論如何需要，不可稍有追加，以免紛更，而紓財力！”〔78〕《司法：廳復遵核高等法院重編十九年度司法預算情形》，載《江蘇省政府公報》1930 年第606 期。顯然，適用于行政機關“量入為出，收支平衡”的預算原則并不適用于司法機關，若強行適用，必損害公平正義的根本價值。

第二，民事案件執行不以經濟成本作為考量因素。自新式司法機關成立之始，便面臨缺乏行政權作為后盾的情況，執行難由此成為困擾法院的核心問題之一。江蘇高等法院對此有清醒認知：“查判決為審判結果，而執行為判決實踐，倘執行不能認真執行，則審判將屬徒勞，人民對法院信仰必至減低。”〔79〕《強制執行法釋義》，蘇州市檔案館藏，卷宗號：I14-003-0304-027。然而，當時財產登記制度或未實行或未完備，敗訴的債務人又容易隱匿財產，故而法院民事執行經常遇到阻礙和困難。依照當時法律規定，不能發現債務人財產可供執行時，只有將債務人拘留數月或發給債權人一紙債權證書，暫時終結執行程序。將來發現債務人有財產時，再予執行。執行推事在執行財產查控期間，不免產生諸多費用（如差旅費、住宿費、交通費等），特別是在執行標的金額較小或標的不具有財物性質的案件中，司法機關的辦案成本往往會逾越案件本身的標的額。此種情況下，法院若基于經濟利益怠于執行，不僅有損司法權威，而且違反法律規定。江蘇高等法院自其改組后，受理案件呈現爆發性增長之態勢，尤其是民事案件：“竊查本院民刑案件逐年增多。二十年度民事收案為二千零零八起，刑事收案為三千二百九十起。二十一年度截至五月份止，民事已收二千五百七十二起，刑事已收四千零十六起，尚有六月份收案不在其內。以本年度平均計算每月約收民案二百三十起，刑案三百六十五起，現在截至本年五月份止，民事未結積案約有四百七十件起，刑事未結積案約有六百四十件起，共計一千一百件起。”〔80〕《呈為本院現因積案甚多，擬援最高法院辦法抽調地院推事三員組織臨時庭，限期六個月清理，所需經費即在司法補照概算項下開支祁核示由》，江蘇省檔案館藏，卷宗號：1047-061-0038-0005。司法預算如不能按照司法成本及時更新，則勢必損害司法威信，影響社會秩序。

第三，在人事保障權方面，司法人員待遇過低有損司法威信。司法官待遇較行政官優厚本是世界通例。〔81〕參見周道鸞：《外國法院組織與法官制度》，人民法院出版社2000 年版，第35 頁。清末創辦新式司法機關之初，主管新政的憲政編查館便清醒認識到：“查法官獨立執法，責成甚重，限制復多。其考用之法既如是其嚴，則待遇之方即不宜過薄。”〔82〕《政治官報》第947 號，1910 年5 月13 日。然而，實行的結果卻是同級司法官待遇略低于行政官，且沒有行政官員的養廉銀。〔83〕侯欣一：《創制、運行及變異：民國時期西安地方法院研究》，商務印書館2017 年版，第188 頁。實行統一預算制后，司法官薪俸由江蘇高等法院統一編制，根據職級分類。高等法院院長為簡任一級到七級，月俸從675 元到435 元不等，推事、檢察官為薦任一級到十一級，月俸從400 元到200 元不等。〔84〕《司法官俸暫行條例》，1928 年5 月，參見《民國法規集成》，第 65 冊，第 530-550 頁。就司法規律而言，地方法院司法官的工作量更大，承擔了大部分糾紛的審判、執行工作，但地方法院推事、檢察官職級最低，僅為薦任三級到委任五級，根據預算編制，普遍月薪僅為180 元。〔85〕《江蘇高等法院公報》第2 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年2 月編印。整體來說，司法官經濟待遇較差，在江蘇高等法院內部因此一度出現離職潮，最引人注目的就是1934 年院長林禮源辭職從事律師工作。〔86〕《前任江蘇高等法院院長辭最高法院檢察官》，載《申報》1934 年10 月5 日。司法官尚且如此艱難，司法輔助人員就更為困頓了，江蘇高等法院書記官曾因法界人員工作勤苦而薪俸反與行政官吏相差甚遠感覺不公，且每月所得不足維持生活，〔87〕根據1929 年江蘇高等法院司法預算，書記官每月支俸給60 元，僅略高于社會工人平均工資（當時社會工人平均工資為50 元左右），遠低于行政官吏薪俸水平。參見《江蘇高等法院公報》第2 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年2 月編印。“全體具呈林院長、首席王檢察官，請將前頒之《法院書記官官俸暫行條例》比照《文官官俸條例》予以修改，要求法界人員與行政官吏受同等待遇”。〔88〕《蘇高院全體書記官請增薪俸》，載《法律評論》第315 期，1929 年10 月27 日出版。此外，司法官薪俸在江蘇高等法院支出中占比極重。以1928 年度預算編制為例，甲種縣法院占82.8%，乙種縣法院占80.4%，丙種縣法院82.4%，〔89〕《江蘇高等法院公報》第2 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年2 月編印。江蘇高等法院本院薪俸支出占其比重為87.8%。〔90〕《江蘇高等法院公報》第11 期，江蘇高等法院公報刊行處1929 年11 月編印。究其本質，司法官待遇差，還是司法預算的拮據所導致。

綜上，國家、司法人員和民眾在追求司法公平正義的目標上具有高度一致性，且在實現這一目標的過程中司法經費具有天然的擴張性，其因履行的必要性而具有剛需的特征。司法預算與行政預算本質不同，南京國民政府在實行預算時未將兩種預算進行科學分類，也導致高等法院統一預算制度實行效果不佳。

五、結 語

客觀上應當承認，彼時最高司法當局追隨美國最新思潮，引入高等法院統一預算制度，有革除地方司法建設中的積弊，建立完善司法制度的良好意愿。然而，對照江蘇高等法院實踐可以發現，高等法院統一預算制度雖然在一定程度上緩解了清末民初江蘇司法建設中出現的問題，卻也引發了一系列新的弊端，如強化省級司法預算地方化、強化法院系統“再行政化”、加劇司法腐敗等。之所以出現這種現象，從制度設計來講，一方面，中美兩國國情差異巨大，法治建設程度和經濟發展水平處于不同階段，簡單引入美國理論不符合中國現實；另一方面，在司法經費依賴省政府支付的前提下，單方面改革法院財物管理制度，存在措施與目標錯配的問題。從司法預算本身邏輯來說，近代司法和預算概念引入中國時間都不長，司法預算更是新事物，導致改革者對其認知存在部分謬誤，如未能認識到司法預算是塑造司法權能的重要手段、司法預算不應內嵌入政府預算、司法經費具有自我擴張的剛性需求等。這些都是這一時期高等法院統一預算制度運行效果不彰的重要原因，也是民國時期高等法院統一預算制度的實踐帶給人們的啟示。

十八大以來，黨和國家著力優化司法機構職能體系，推動省以下人民法院、人民檢察院人財物統一管理。〔91〕張洪松：《十八大以來司法經費省級統管模式創新研究》，載《蘭州大學學報》2018 年第3 期。其中，去除地方司法機關對同級行政機關的經費依賴是實現司法公正的必由之路，然而，與人事制度改革的有序推進相比，司法機關財、物統一管理改革因牽涉司法機關經費體制根本性的轉向，涉及面廣、改革難度大而出現一定的困難。以史為鏡，民國時期的高等法院統一預算制度及其實踐，也許能為當下正在進行的省級財、物統管司法改革提供有益的本土資源。