淺析新形勢下工程招投標與合同管理的問題與措施

高明霞

在工程項目采購管理法律環境和社會環境均發生較大變化的新形勢下，如何把握工程項目招標與合同管理的關系，對進一步提升國有礦山企業工程項目管理的規范化、標準化、信息化水平，推動國有礦山企業工程管理提升，尤為重要。

1 工程項目招投標與合同管理的關系

工程項目招投標與合同管理作為工程建設階段不可分割的兩部分，關系愈加密切，利害相同，輔車相依。

1.1 工程項目招投標和合同管理的重要性

工程項目招投標和合同管理工作是國有礦山企業的工程項目采購監督管理中極為重要的兩個環節。工程項目招投標和合同管理從法律行為角度，本質上都具有法律約束力；從選定和管理承包單位角度，決定了工程項目的質量和效率；從國企合規管理角度，能有效控制工程各項風險；從黨風廉政建設角度，對招投標和合同管理的有效監督是預防腐敗的手段。

1.2 工程項目招投標是合同管理的依據和基礎

工程項目招投標是選擇承包單位或供應商的一種采購方式，是工程合同訂立的前期階段。工程項目招投標工作通過市場競爭促進資源優化配置。其工作成果（招標文件、投標文件、中標通知書）是工程合同管理的重要組成文件，可視為工程合同管理的一部分，是合同管理的依據和基礎。

1.3 合同管理是工程項目招投標工作的落實和實施

工程合同管理是個全面、系統和動態的管理活動。工程合同管理從合同程序方面包括訂立、履行、變更和解除，從合同條款方面包括發包人和承包人的權利與義務、監理人職責和權利、工程進度控制（進度計劃、工期延誤）、質量、價格和結算、索賠等。工程合同主要條款訂立的依據是投標文件，工程合同管理是招投標工作的具體落實和實施。

2 工程項目招標與合同管理中存在的問題

從工程招標與合同管理的關系入手，分析現階段招投標階段合同管理遇到的問題，規范工程招投標和合同管理各環節的行為，進一步提升企業項目管理水平。

2.1 招標文件的內容不夠規范

編制工程項目招標文件是一項跨單位跨部門跨專業的協作工作。參與方涉及項目實施單位、設計單位、招標代理機構以及項目單位監督管理部門等。招標文件編制內容常見三類問題。第一類是表述歧義、不嚴謹的問題。如：資質表述歧義，缺少“及以上”等詞；一句話中連續使用“和”與“或”等連接詞；對應關系不明確，導致多種理解方式。第二類是邏輯錯誤問題。如：招標控制價或投標保證金數額無單位（元或萬元）或單位表述錯誤；引用法律法規不適用問題，某貨物類招標引用《工程建設項目施工招標投標辦法》等法律法規；還有出現貨物類招標評分辦法中要求投標人名稱與“安全生產許可證”一致問題。第三類是前后不一致的問題。如：提交證件的形式不一致，前面是原件，后面為原件或復印件；章節序號或年份要求前后不一致；提交證件資料內容前后不一致。第四類是程序類問題。如：評審專家抽取要求不符合相關規定、投標保證金退還程序不符合相關規定或缺少投保保證金和銀行保函的交納方式。

2.2 評標委員會程序操作不規范和權利運用不當

盡管在《招標投標法》《評標委員會和評標方法暫行規定》及公司相關制度中，對規范評標委員會的評標行為有明確要求，可從實際情況看，評標委員會因其評標行為不規范引起的質疑和訴訟卻時有發生。

一是評標委員會在評標中程序操作不規范。

（1）未履行“評標準備”和“初步評審”兩道程序，直接進入詳細評審程序。這樣會出現評標雜亂無序，信息和數據欠缺，導致評標質量問題而重新返工情況。

（2）評標操作過于粗放。一種情形是評標專家未能實行獨立操作，一部分專家評審，另一部分專家旁邊“休息”；一種情形是評標專家相互聊天、接電話、頻繁進出或走動；還有一種情形是有的評標專家對評分數據結果不復核，草率確定中標候選人名單。

二是評標委員會在評標中權利運用不當。

（1）評標委員會權利的范圍放大。比如：評標委員會僅限于審查投標文件是否合符招標文件實質性要求的權利范圍。然后在有的評審中將評標委員會擴大到審查投標人是否冒名頂替、審查評標標準和方法是否最好、最優，以及如何修改等范圍。

（2）評審專家自由裁量權過大。在個別的公開招標采購中，評標委員會評審分值占比高達75%。評標委員會各專家根據主觀經驗和認識進行評分，這將會出現對同一投標人，評標專家給出的分數比較懸殊，或不同評委對同一投標人評出了截然相反的結論。

2.3 合同條款簽訂不規范

合同簽訂工作是以招投標工作成果為依據。合同簽訂應遵循公平和透明的原則，合同雙方應做到權利與義務對等。然而，在實際工程承包中，合同條款更多強調了承包方的責任與義務，卻沒有明確列明發包方需要承擔的義務和違約賠償責任，從而違背了合同公平的原則，侵犯了承包方的權利。同時，有的發包方與承包方簽訂工程合同時，在承包合同中自行增加不合理的條款，比如：要求承包方預先墊付施工資金，強行縮短工期等，使簽訂的合同偏離了招標文件的要求。仍存在合同有些條款責任有意含糊，導致權力義務不明確，轉嫁工程風險，合同簽訂不規范，為后期工程結算埋下隱患。也存在中標后違規增項情況，如，某企業采購規模4800萬元，實際簽訂合同金額超過9800萬元。

2.4 招標與合同管理脫節

工程建設單位對招標階段的預算控制和合同管理的作用認識不到位，有重形式輕內容、重管控輕溝通，管理工作不深入的情況。工程招標工作涉及工程技術需求、預算控制、采購招標、合同簽訂等多個部門或業務科室的內容。各業務部門只考慮各自管轄業務，有出現“部門墻”的情況。有的招標管理人員和合同管理人員兩者互不聯系，導致招標和合同管理脫節，比如，招標管理人員只負責審查招標計劃、招標控制價、監督開標、發放中標通知，合同管理人員只負責審查合同簽訂、履行。招標管理人員和合同管理人員均沒有審查招標文件中是否載全合同和主要條款和工程的實質性條款，這給下一步工程合同談判和簽訂帶來諸多不便。在工程合同履約過程中，合同管理人員通過補充合同對招標文件中的要約與承諾隨便更改，導致工程項目超預算，工期進度偏差大等現象比比皆是。

進行偏差原因分析首先應當將已經導致和可能導致偏差的各種原因逐一列明。偏差產生的原因，如圖1所示。

圖1

2.5 監督管理執行力度不夠

當前，國家部委和行業內部已對工程建設領域招投標工作已形成一套較為完整有效的管理制度。國有礦山企業針對本企業的實際情況也有完整有效的制度，這對規范招投標行為和合同違法行為起到積極作用。然而，僅有明確的職責和完備的管理制度，沒有付諸嚴格檢查和配套監督實施，必然是空中樓閣，無法落地見效。特別是采購監督管理人員未依據相關制度嚴格檢查，未形成監督臺賬，管理要素清單并未隨其動態調整等問題，都直接影響著管理制度的落實。例如：工程項目招投標仍有虛假招標和串標不合法行為、評標標準不科學不規范、工程合同相對方仍出現履約能力不足、中標單位借用他人專業資質掛靠。某供應商曾在過去一年共參與不同中央企業近1300個工程類項目投標，實質是長期為其他無資質企業提供掛靠，用于承攬國有企業工程項目。

3 提升工程項目招標與合同管理水平的有效措施

當前的國有礦山企業工程管理，必須要堅決貫徹落實中央深入“加強招投標項目統一協調管理”和“全面統籌協調，堵塞漏洞不留死角”的采購管理要求，進一步規范所屬企業的招標活動，強化重要環節的合規性控制，實現管理關口前移。

3.1 持續規范招標文件的編制工作

首先，提高招標單位在招標文件編制過程中的參與度。招標單位要注重信息傳遞的及時性和準確性，建立溝通的反饋機制，避免因信息傳遞的遺漏和偏差，造成招標文件內容簡單、不嚴謹問題。其次，明確招標文件實質性條款。招標文件設立不允許偏離的實質性要求和條件，應當以醒目的方式明確實質性條款的內容，并注明該實質性要求和條件在招標文件的位置，不得在符合性審查表中簡單設置“是否實質性滿足招標文件要求，由評標委員會做出評判”等模糊條款。這樣有助于減少專家的自由裁量權，減少因評審工作不到位、不嚴謹而引發的質疑投訴。招標文件編制注意以下幾點，見表1。

表1

3.2 優化評標環境，保證評審規范

近年來，工程招標工作質疑和投訴案例明顯增多，一方面是由于投標單位的維權意識明顯增強；另一方面則是因為招標文件編制不規范、不準確，存在個別評審專家評審工作不嚴謹、隨意廢標等現象。從制度上預防此類問題，首先，要構建更科學的專家評審制度。加強對專家的篩選，不限于專家的專業能力，還應考慮其職業道德和職業態度等方面進行綜合考量，重視對評審專家的培訓，確保專家評審工作是專業的、公正的。其次，要規范評標委員會的操作程序，營造專業透明的評標環境，推行電子化評標。電子化評標能夠在物理上對評審專家進行有效隔離，有效解決評審專家間相互串聯，以及合議時受招標人代表誤導等諸多問題。第三，要強化監督管理，加大責任追究。重點針對以下事項開展監督活動：評標委員會組成是否合法；評標委員會是否按規定程序進行評標；評審專家是否存在傾向性，是否不公平地對待某些投標人；招標人代表是否違反規定發表傾向性言論，是否非法干預評委評議、打分；評標委員會的評標意見是否存在疏漏等，必要時還應對評分情況進行抽樣復核。

3.3 加強合同簽訂和履約管理

明確規定發包方、承包方及分包各方的責任和關系，規范監理工程師及雙方管理人員的職責和權限，明確對工期、質量、工程造價及違約責任等關鍵條款約定。鑒于，工程造價的爭議一直是建設工程施工合同最常見的糾紛，在冶金礦山基建項目的施工合同履約中，設計變更及優化、材料差價和現場簽證無法避免，所以，必須明確規定材料調整差價的范圍、程序、計算依據，同時必須明確規定設計變更、設計優化及現場簽證的簽發確認流程。工程合同管理抓住施工材料管控、機械設備日常維護和勞動者生產效率三方面的管理工作，合同履約中出現工程費用偏差，管理人員從物價上漲、設計原因、業主原因、施工原因及客觀因素五個方面記錄和分析偏差原因。這樣，將對后續工程結算工作的順利進行提供依據。

3.4 實現工程招標與合同管理的同步

工程招標與合同管理尚未達到同步，其根本原因是管理人員在工作關系方面未達成系統認知，導致出現部門間互動交流不深不透的現象。相關管理人員可在工作方式或工作機制上略作調整，實現工程招標和合同的同步。比如，在工程項目招標準備階段，合同管理人員參與招標文件的審查工作，可在第一時間內提出有建設性的建議和意見，可讓招標管理人員和合同管理人員對招標文件的內容共享共知，推動工程項目招標工作有序展開，提升工作效率，為下一步工程合同簽訂和合同履行的可操作性得到有效保障。

當前，國有礦山企業的采購管理不再淤泥于傳統計劃供應。以筆者所在礦山企業為例，新建礦山建設管理實行分級管理。由新礦建設項目招標領導小組統一指揮、協調、監督新礦建設項目招標工作。招標領導小組日常辦事機構和合同管理部門設在規劃發展部，實現工程招標和合同管理同步，效率較以往有了極大提升。

3.5 強化工程招標、合同簽訂等重點領域和關鍵環節日常監督

根據《民法典》等法律法規，以及公司采購監督管理規定，國有礦山企業應以采購電子商務平臺為抓手，重點強化工程項目采購方式選擇、采購程序設立、招標文件編制、供應商管理、合同簽訂和采購信息化管理等重點領域和關鍵環節的檢查與監督。為保證工程項目招標工作順利開展，招標單位應不斷加大監督管理力度，不斷提升招標及合同管理人員的職業素養，加大對招標代理的監督管理。針對工程招標和合同管理流程各個環節存在的廉潔風險和風控級別，制定相應的監督方案；在關鍵環節的日常監督，要明確監督方向，細化監督內容，力爭實現全覆蓋監督。同時，可充分發揮施工全過程跟蹤的第三方管控優勢，強化對關鍵環節日常監督的橫向制約和層級監督，實現監督方式的多樣化，發揮日常監督的預防和警示效用，強化廉潔自律意識，筑牢業務監督、職能監督、執紀監督三道防線，切實提高招標和合同管理水平。

4 結語

通過進一步規范招標文件編制，規范招標行為，保證評審的規范性和專業性，加強合同簽訂和履約管理，實現國有礦山企業工程招標與合同管理的同步；通過要素管理的方法，識別采購風險和問題，確保風險管住、管透、管全；通過技術手段實現管理的有效覆蓋，形成管理閉環，強化工程招標、合同簽訂等重點領域和關鍵環節日常監督。從制度層面規范行為，在管控風險和提高效率之間取得最優平衡，全面開展以人為點、已流程為線，以制度為面，環環相扣，確保國有礦山企業工程項目招標與合同管理工作效率持續提升。