新職業(yè)教育法的治理意蘊(yùn)

陳向陽

新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱“新法”）的出臺(tái)可謂是數(shù)年磨一劍。此次修訂，進(jìn)一步明確了職業(yè)教育的類型地位，凝練了職業(yè)教育改革發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)了職業(yè)教育長期懸而未決的問題，新法散發(fā)了濃郁的時(shí)代氣息，不乏可圈可點(diǎn)之處。從治理的視角來看，新法在宏觀管理體制和內(nèi)外部治理方面都體現(xiàn)了強(qiáng)烈的問題導(dǎo)向性和可操作性，為推動(dòng)職業(yè)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

一是在宏觀管理體制層面，新法著力破解“部門壁壘”這一歷史性的職業(yè)教育治理頑疾。長期以來，我國職業(yè)教育呈現(xiàn)多元管理體制，不同學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由教育行政部門、人社部門及其他行業(yè)部門管理，部門之間缺乏協(xié)同和協(xié)調(diào)，職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)存在體制性障礙，嚴(yán)重束縛了職業(yè)教育整體的健康發(fā)展。近年來，國家層面圍繞跨部門協(xié)同治理這一問題不斷進(jìn)行著政策探索。例如，2002年國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》提出，要“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，建立職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度”。2004年，國務(wù)院同意由教育部牽頭建立職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，該制度對促進(jìn)部門之間的溝通起到了一定作用，但由于各級(jí)聯(lián)席會(huì)議召集人由教育行政部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任，實(shí)際上并沒有從根本上解決部門分工壁壘問題。直到2018年，國務(wù)院同意建立由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭負(fù)責(zé)的國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，這項(xiàng)制度在2019年《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》中再次加以完善。應(yīng)該說，新法充分回應(yīng)了這一政策探索，明確提出，“由國務(wù)院建立職業(yè)教育工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國職業(yè)教育工作。”同時(shí)，新法加強(qiáng)省級(jí)政府對區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)，在跨部門協(xié)同治理機(jī)制上結(jié)合中國國情，開出了有針對性的藥方。例如，“省級(jí)以上人民政府教育行政部門會(huì)同同級(jí)人民政府有關(guān)部門建立職業(yè)教育統(tǒng)一招生平臺(tái)，匯總發(fā)布實(shí)施職業(yè)教育的學(xué)校及其專業(yè)設(shè)置、招生情況等信息，提供查詢、報(bào)考等服務(wù)。”“將符合條件的技師學(xué)院納入高等職業(yè)學(xué)校序列”等。另外，在對各部門的職責(zé)權(quán)限清晰界定的基礎(chǔ)上，新法的諸多條款著力推動(dòng)職業(yè)教育治理向運(yùn)作機(jī)制改革轉(zhuǎn)變，不僅對部門間的利益共享、溝通協(xié)商、行政協(xié)調(diào)等進(jìn)行了制度層面的理性安排，還在微觀機(jī)制層面有所突破，對實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育整體高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

二是在外部治理層面，新法探索構(gòu)建了政府、學(xué)校與行業(yè)企業(yè)等多元主體協(xié)同的新型關(guān)系。多元參與的協(xié)調(diào)性治理是現(xiàn)代職業(yè)教育治理的核心要義，新法對此濃墨重彩。例如，新法指出“國家鼓勵(lì)發(fā)展多種層次和形式的職業(yè)教育，推進(jìn)多元辦學(xué)，支持社會(huì)力量廣泛、平等參與職業(yè)教育。”“有關(guān)行業(yè)主管部門、工會(huì)和中華職業(yè)教育社等群團(tuán)組織、行業(yè)組織、企業(yè)、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依法履行實(shí)施職業(yè)教育的義務(wù)，參與、支持或者開展職業(yè)教育。”在發(fā)揮企業(yè)的辦學(xué)主體作用方面，雖然國家在已出臺(tái)的若干文件中均有所強(qiáng)調(diào)，但這些文本總體還是缺乏約束力與可操作性。新法不僅強(qiáng)調(diào) “國家發(fā)揮企業(yè)的重要辦學(xué)主體作用，推動(dòng)企業(yè)深度參與職業(yè)教育，鼓勵(lì)企業(yè)舉辦高質(zhì)量職業(yè)教育”，還通過多條約束性和激勵(lì)性條款將企業(yè)辦學(xué)主體作用加以落實(shí)。這些規(guī)定將有效規(guī)約非參與企業(yè)的“搭便車”現(xiàn)象，能夠較好解決校企合作過程中行為監(jiān)管缺失等問題，為多元參與職業(yè)教育清除了法治障礙。當(dāng)然，多元參與在產(chǎn)生治理合力的同時(shí)，也會(huì)不可避免地產(chǎn)生巨大張力。對此，新法進(jìn)一步強(qiáng)化了各級(jí)政府的統(tǒng)籌作用，體現(xiàn)了從全能政府向有限責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變，“保基本、兜底線、促公平”的法治精神充分彰顯。比如，針對產(chǎn)業(yè)工人、鄉(xiāng)村振興人才、老少變窮地區(qū)、殘疾人等職業(yè)教育，連續(xù)用了四個(gè)“國家采取措施”，體現(xiàn)了國家的兜底責(zé)任，將資源配置向處境不利者傾斜。新法不僅關(guān)注了機(jī)會(huì)公平，還關(guān)注了實(shí)質(zhì)性公平，體現(xiàn)了羅爾斯所主張的“適合于最少受惠者的最大利益”。比如，“高等職業(yè)學(xué)校和實(shí)施職業(yè)教育的普通高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)在招生計(jì)劃中確定相應(yīng)比例或者采取單獨(dú)考試辦法，專門招收職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生。”“事業(yè)單位公平招聘中有職業(yè)技能等級(jí)要求的崗位，可以適當(dāng)降低學(xué)歷要求”。這些規(guī)定更加注重差異而非差距，更加體現(xiàn)不同群體的實(shí)質(zhì)性“應(yīng)得”而非“均等”。

三是在內(nèi)部治理層面，新法積極建立健全以“黨政關(guān)系”為核心的職業(yè)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。新法增添三章內(nèi)容，其中，“職業(yè)學(xué)校和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”“職業(yè)教育的教師與受教育者”兩章主要針對內(nèi)部治理問題展開，對職業(yè)教育相關(guān)主體的權(quán)益、責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)表述。比如，無論是公辦職業(yè)學(xué)校還是民辦職業(yè)學(xué)校，均明確提出要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。其中，圍繞“黨政關(guān)系”，新法理清了政治權(quán)力和行政權(quán)力的邊界，對構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有重要意義。“特色”之特在黨的基層組織與行政是同一權(quán)力內(nèi)部分工負(fù)責(zé)的關(guān)系，而非“權(quán)力”制約“權(quán)力”的分權(quán)制衡關(guān)系。中國共產(chǎn)黨基層組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制奠定了公辦職業(yè)學(xué)校治理的核心架構(gòu)，諸多利益相關(guān)主體參與職業(yè)學(xué)校治理都是圍繞這一核心架構(gòu)而展開的。在此基礎(chǔ)上，新法從五個(gè)方面對職業(yè)學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行了清晰表述，從多處提出要依據(jù)章程自主管理，為規(guī)范職業(yè)學(xué)校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)提供了法律依據(jù)。

一部法律的頒布與實(shí)施，并不能立竿見影地改變?nèi)藗儗β殬I(yè)教育根深蒂固的偏見，解決職業(yè)教育長期懸而未決的難題。況且，法律的實(shí)施還存在著慣性和嵌入性，它需要其他制度以及由此而形成的制度環(huán)境，從這個(gè)意義上說，新法的完善永遠(yuǎn)在路上，新法的實(shí)施之路更為艱巨而漫長。