新《噪聲污染防治法》的特點和三重法律責(zé)任

楊興培

十三屆全國人大常委會第三十二次會議近日通過了《中華人民共和國噪聲污染防治法》（以下簡稱“新《噪聲污染防治法》”），它以法律的形式對噪聲污染防治標準和規(guī)劃、監(jiān)督管理、各類噪聲污染的防治、法律責(zé)任等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。這一法律將于2022年6月5日正式開始施行，屆時將取代1996年10月29日通過、1997年3月1日起施行的原《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》（以下簡稱“舊《噪聲污染防治法》”），成為國家當前治理噪聲污染的主要法律規(guī)范。修訂后的新《噪聲污染防治法》共九章，計九十條;舊《噪聲污染防治法》共八章，計六十四條;兩者相比，新《噪聲污染防治法》具有很多新特點。

更加突出國家對噪聲污染防治的宏觀管理

也許在涉及宏大敘事的整個國家法律體系中，新《噪聲污染防治法》作為一部行政管理法規(guī)并不太引人注目，但作為國家法律體系中不可或缺的一部分，它在國家進行公共社會管理和噪聲污染防治過程中極具重要性。遠古時代，由于地廣人稀，古代人的生活可以說是雞犬之聲相聞，民至老死不相往來，彼此之間的噪聲干擾幾乎可以忽略不計。然而，今天隨著國家社會經(jīng)濟的發(fā)展，時代生活內(nèi)容的豐富，城市化、城鎮(zhèn)化日益加速，人們的生活和生產(chǎn)引發(fā)的各種噪聲污染隨之而起，也日益嚴重。同時，噪聲污染也發(fā)生了重大變化，污染領(lǐng)域由工業(yè)向多領(lǐng)域延伸，污染區(qū)域由城市擴展到了農(nóng)村，高鐵、城市軌道交通等新型噪聲污染源不斷出現(xiàn)，室外社區(qū)活動的噪聲污染、室內(nèi)裝修施工的噪聲污染也日益多發(fā)，呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。因此，針對各種嚴重影響社會和諧秩序和人民群眾生活的噪聲污染，不能放任不管。為了加強對各種噪聲污染進行有效的防治，新《噪聲污染防治法》第一條明確規(guī)定：“本法的立法目的是防治噪聲污染，保障公眾健康，保護和改善生活環(huán)境，維護社會和諧，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。”

對于噪聲污染如何進行防治和管理，基礎(chǔ)是防，關(guān)鍵是治，所以新《噪聲污染防治法》第四條明確規(guī)定：“噪聲污染防治應(yīng)當堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、源頭防控、分類管理、社會共治、損害擔(dān)責(zé)的原則。” 第六條規(guī)定：“地方各級人民政府對本行政區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，采取有效措施，改善聲環(huán)境質(zhì)量。”第九條規(guī)定：“任何單位和個人都有保護聲環(huán)境的義務(wù)，同時依法享有獲取聲環(huán)境信息、參與和監(jiān)督噪聲污染防治的權(quán)利。排放噪聲的單位和個人應(yīng)當采取有效措施，防止、減輕噪聲污染。”

新增噪聲污染防治標準和規(guī)劃專章

近年來，隨著經(jīng)濟建設(shè)的加速進行，建筑工地日夜施工，有時夜間施工機械聲、喧囂聲、混響聲甚于白天;交通運輸過程中喇叭噪聲甚囂塵上，沿途擾民日益嚴重;居民小區(qū)室內(nèi)裝修施工不加掩飾，各種噪聲刺耳難耐;街道、公園、社區(qū)等公共場所廣場舞的喧鬧聲、音響聲熱鬧過度，有時令人徹夜難眠、苦不堪言……經(jīng)濟建設(shè)和社會生活中一些必要的環(huán)境嘈雜聲響，人們是可以理解的。但是隨著人民群眾生活水平日益提高和人們對美好生活的更高品質(zhì)追求，噪聲污染已經(jīng)與人民群眾的生活息息相關(guān)，而且已經(jīng)發(fā)展為一個社會熱點問題，日益為社會各界所關(guān)注。為此，新《噪聲污染防治法》著重對工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域、建筑施工領(lǐng)域、交通運輸領(lǐng)域的噪聲污染專門作出了重點防治規(guī)定，同時對近幾年來人們普遍頗有微詞的社會生活中的噪聲污染也作了專門規(guī)定，要求進行必要的防治。

為了實現(xiàn)噪聲污染的有效防治和管理，進一步理順防治管理活動中基礎(chǔ)是防、關(guān)鍵是治的防治相互關(guān)系，新《噪聲污染防治法》特別增加了第二章“噪聲污染防治標準和規(guī)劃”。這一章從第十三條到第二十一條共有九個條文，全面規(guī)定了國家對噪聲污染的有效防治和管理優(yōu)先實行噪聲污染防治標準和規(guī)劃。新《噪聲污染防治法》第十三條規(guī)定：“國家推進噪聲污染防治標準體系建設(shè)。”第十四條規(guī)定：“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門制定國家聲環(huán)境質(zhì)量標準。縣級以上地方人民政府根據(jù)國家聲環(huán)境質(zhì)量標準和國土空間規(guī)劃以及用地現(xiàn)狀，劃定本行政區(qū)域各類聲環(huán)境質(zhì)量標準的適用區(qū)域。”

明確規(guī)定了三重法律責(zé)任

新《噪聲污染防治法》在重點進行規(guī)劃、管理和預(yù)防的基礎(chǔ)上，同樣也高度重視治理的必要性。對各種噪聲污染超出國家規(guī)定又不能有效進行自我管控和自我治理的行為，從第七十一條開始到八十七條為止，一共用了十七個條文專門規(guī)定了各種法律責(zé)任，這是近年來在有關(guān)的行政管理法規(guī)中不常見的。

明確法律責(zé)任、加大處罰力度，是此次修訂后的新《噪聲污染防治法》實施噪聲污染防治措施的一個重要亮點

社會是一個有序的整體，為了維護社會基本的秩序和安全，國家制定了各種的規(guī)范與戒律，以盡可能地避免個人與個人、個人與群體之間的沖突。在現(xiàn)代法治社會中，存在著多領(lǐng)域、多層次的法律規(guī)范，有機組成了一個完整的法律體系。每一個具體的法律規(guī)范都擔(dān)負起調(diào)整特定領(lǐng)域內(nèi)社會關(guān)系的重任。它們在法律功能的總和上，達到了維護社會整體秩序，保衛(wèi)社會整體利益的需要。是法律，總是有一個法律責(zé)任的問題。新《噪聲污染防治法》就其本質(zhì)而言，是一部行政管理法。所以，它的法律責(zé)任形式主要是行政責(zé)任。“徒法不足自行”，明確法律責(zé)任、加大處罰力度，是此次修改后的新《噪聲污染防治法》實施噪聲污染防治措施的一個重要亮點。違反新《噪聲污染防治法》的有關(guān)規(guī)定，相應(yīng)的行政處罰手段就有：給予警告、罰款、責(zé)令改正、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉、責(zé)令拆除、責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、責(zé)令暫停施工、責(zé)令暫停銷售、由監(jiān)察機關(guān)或者任免機關(guān)、單位依法給予處分。新《噪聲污染防治法》第三十條還規(guī)定：“排放噪聲造成嚴重污染，被責(zé)令改正拒不改正的，生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負有噪聲污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押排放噪聲的場所、設(shè)施、設(shè)備、工具和物品。”

新《噪聲污染防治法》作為行政管理法律，它的處罰手段主要是行政法律責(zé)任。但是這一行政法律責(zé)任還有著一個向前、向后延伸的空間特性，向前延伸存在著一個民事法律責(zé)任，向后延伸存在著一個刑事法律責(zé)任。新《噪聲污染防治法》第八十六條規(guī)定：“受到噪聲侵害的單位和個人，有權(quán)要求侵權(quán)人依法承擔(dān)民事責(zé)任。”同時《噪聲污染防治法》第八十七條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，產(chǎn)生社會生活噪聲，經(jīng)勸阻、調(diào)解和處理未能制止，持續(xù)干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)，或者有其他擾亂公共秩序、妨害社會管理等違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰。違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”治安管理處罰本身是一種行政處罰，但其中行政拘留的行政處罰手段具有剝奪公民人身自由的屬性，因而是一種十分嚴厲的甚至被人視為與刑事拘留、刑事拘役具有“相似性”的處罰手段。更重要的還在于《噪聲污染防治法》第八十七條規(guī)定：違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這是一條附屬刑事法律規(guī)范，由此可以與刑法第三百三十八條的“污染環(huán)境罪”相銜接。

專職機關(guān)管控與全民重視、全民參與的新型污染治理模式

噪聲污染是一種新型的污染源，它與傳統(tǒng)的嚴重污染環(huán)境的那些排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)的污染源有所不同。貫徹、落實新《噪聲污染防治法》，重在預(yù)防、重在監(jiān)管。對噪聲污染如何進行防治和管理，既是國家專門機關(guān)和有關(guān)部門的法定職責(zé)，又是全社會的共同責(zé)任和權(quán)利。因此，有必要提高監(jiān)管機關(guān)的法律責(zé)任意識，加強法律培訓(xùn)，強化噪聲監(jiān)測工作，提高監(jiān)管能力，保證新《噪聲污染防治法》得到全面的貫徹執(zhí)行。同時，整個社會要加大法律宣傳教育，讓人民群眾自覺成為對噪聲污染防治的最廣泛的、強有力的社會基礎(chǔ)力量。

（作者系華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）4FA17195-34E8-4D05-B0F4-294FFB7FDC47