徐漢明：新型治理模式的上佳實現形式

徐漢明

徐漢明：中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心主任。首屆全國檢察業務專家，一級高級檢察官。國際檢察官協會、亞太地區法律協會會員。中國民法學研究會常務理事。國際刑法學會中國分會、中國刑法學會、中國訴訟法學會及檢察學研究會理事。

長期研究基層治理理論與實踐的徐漢明認為，應直面治理模式在觀念認同、主體實施、法律制度安排層面存在的熱點及難點，總結實踐經驗。唯有充分發揮“自治”“法治”“德治”作為相對獨立的治理模式的功效，并彌補各自的不足，以及其運行機制銜接和功能互動協調等方面存在的短板，才能找到“三治融合”新型治理模式的上佳實現形式。

善治理論與傳統“善政”思想

《檢察風云》：善治理論是您倡導的上佳治理模式的理論基礎。那么，這一理論的形成和發展是怎樣的？

徐漢明：善治理論的提出具有深刻的社會背景和時代背景。隨著經濟全球化推進，治理所面臨的問題也愈加突出。為了彌補治理理論存在的不足，善治理論應運而生，開始被全社會關注和認可，也成為學界研究的焦點。

作為一種與時俱進的科學理論，善治理論所要表達的是政府與公民之間相互協調的合作關系，它是對治理理論的拓展，也是對治理理論的高度升華。善治的提出，在很大程度上激發了廣大人民群眾對參與基層社會治理的熱情。在社會治理的過程中，善治理論的本質就在于推動廣大人民群眾對社會事務的積極參與，促進政府與公民共同對公共事務進行合作管理，從而最大限度地促進社會的全面發展與進步。

隨著社會的不斷發展，今天的善治理論與傳統的“善政”思想相比，有了十分重要的進步和發展，其包含的內容也更加廣泛。善治理論有助于基層社會治理目標的達成。

在倡導善治的大背景下，民主政治也在不斷發展和完善。善治理論特別重視多元化的權力行使主體。我國的基層社會治理情況復雜，善治理論在基層社會治理中的運用，在很大程度上促進了社會和諧，也有助于基層社會治理目標的達成。通常而言，善治的內涵包括四個方面：一是公民的安全通過法治得到保障;二是對公共機構的收支情況進行必要的管理;三是領導人對人民負責;四是保證必要的政府信息公開，打造廉潔政府。

習近平總書記指出：“要推進國家治理體系和治理能力現代化。”善治理論體現在基層社會治理的各個方面，成為“自治”“法治”“德治”融合的重要基礎。

在當前我國的基層治理結構中，“自治”“法治”“德治”各自在一定程度上發揮著作用。“自治”作為基層社會治理的基礎性部分，在規范基層社區居民群眾的日常行為、化解基層社會矛盾方面取得了相應的效果。“法治”作為基層社會治理的重要保障，在基層治理中以其強制力作為支撐，起著無法替代的重要作用。“德治”作為基層社會治理的關鍵支撐，主要是利用村規民約等方式，對基層社會發揮重要作用。善治理論在基層社會治理中的貫徹和倡導，為尋找科學的方式方法確保“自治”“法治”“德治”的深度融合提供了基礎。

“三治融合”的“法治”與“德治”

《檢察風云》：馬克斯·韋伯最早提出，應當將合法性作為一種社會學現象。那么，善治的法理基礎是怎樣的？

徐漢明：合法性不僅要求符合法律法規的相關規定，還要符合事物發展所應遵循的內在規律。

作為古典社會學奠基人之一，馬克斯·韋伯認為，應當將合法性作為一種社會學現象，以此來進行深刻和細致的研究。根據權威存在的社會類型以及各自發揮的不同效用，韋伯提出了三種權威治理類型，分別為傳統型權威、法理型權威和魅力型權威。“三治融合”中的“德治”就屬于典型的傳統型權威，主要來源于自古流傳下來的優秀文化習俗。

“三治融合”中的“法治”，在一定程度上可以理解為法理型權威的一種延伸。國家發布的各項法規是基層治理工作的主要依據，這些法規不僅在治理基礎上提供了宏觀的法律依據，更在細節上完善了各種制度保障。各基層的代表性人物具備了普通基層群眾所沒有的能力與特質，也可以將其視為魅力型權威的一種。

合法性理論無疑為“自治”“法治”“德治”的融合提供了理論依據，也為確定科學方式方法確保“自治”“法治”“德治”的融合奠定了學理基礎。

超大城市治理現代化的選擇

《檢察風云》：對于像上海這樣的超大城市，如何推進治理的現代化？

徐漢明：首先，以專項行動實施為切入點推進超大城市治理現代化。

一是提升城市品質定位。圍繞超大城市治理的目標實施一系列專項行動，切實提升人民生活質量、城市環境質量，提升城市核心競爭力和品質。二是精準治理。圍繞解決交通擁堵、城市內澇、停車難題、生活垃圾處理難等“城市病”，開展交通暢行、停車便利化、排水防澇、生活垃圾分類、街面環境整治五大系列專項工程，根治“城市病”，穩固城市的硬件設施。三是從高品質生活著力。圍繞民生保障、文化素質、公共安全等城市“軟件”，開展公共服務提升、居民素質提升、文化品質提升、公共安全提升四大專項行動，全力提升城市品位。

其次，以體制制度改革為核心推進超大城市治理現代化。

在注重超大城市“硬軟件”建設過程中，改革完善城市治理體制制度與機制，確保城市治理效能常態化。一是優化城市治理體系。依據城市硬件軟件設施建設過程中暴露出來的體制機制難題，厘清行使城市管理職能的行政權力的邊界，對職能相近的政府部門進行整合，通過組織機構的改革實現權力的整合。城市治理結構的整合須遵循國家機構改革的基本方向：大部門制改革，通過整合職能相近的部門，實現城市管理相關部門的整合;城市管理的決策、執行與監督職能適當分離，確保權力行使的效能最大化;城市管理權重心下移，市區一級應當推進“放管服”，賦予街道相應的行政權力。二是優化城市治理制度結構。要把建立健全城市治理體系、建設城市治理共同體等作為加快推進超大城市治理現代化的關鍵，形成人人參與、人人有責、人人享有的超大城市治理新格局。三是優化城市治理機制。通過專項行動暴露出來的各部門之間合作機制、城市治理工作機制等方面的問題，優化城市管理工作機制，加強政府部門之間的合作機制，改進城市治理效能的考核機制。

最后，以指標體系設計為關鍵點檢驗超大城市治理現代化建設的效能。

為了確保專項行動落到實處，城市治理體制機制得以優化，須圍繞城市治理現代化構建科學的指標體系、考核標準，作為檢驗考核評價城市治理現代化建設成效的重要依據。一是圍繞超大城市發展的可持續性設計指標。為了實現超大城市的可持續性發展，須圍繞改革、科技、文化三大城市發展動力機制設計城市發展指標。二是圍繞超大城市的宜居性設計指標。為了提高超大城市的宜居性，須圍繞生產、生活、生態三大空間布局設定城市發展指標。三是圍繞超大城市治理主體的多元性設計指標。為了營造全社會參與城市治理的條件、環境和氛圍，調動各方推動城市發展的積極性、創造性，須圍繞政府、社會、市民三大主體在超大城市治理中的地位與功能設計指標，為各主體治理超大城市提供相應的機制。四是圍繞超大城市治理的全局性設計指標。為了強化城市工作全局性，須圍繞空間、規模、產業三大結構設計指標。五是圍繞超大城市治理的系統性設計指標。為了提高城市工作的系統性，須圍繞規劃、建設、管理三大環節設計指標，確保城市各項工作之間的銜接性。

編輯：姚志剛? ?winter-yao@163.com37672768-EFED-443E-993B-7C12136D98B6