公益訴訟助力按下噪聲污染“靜音鍵”

文/吳曉東

噪聲污染防治屬于《環境法》范疇?！敖Y廬在人境，而無車馬喧。”寧靜的生活環境需要法律的保障。新污染防治法作為現代環境法范疇，其立法目的即在于防范和治理因人類活動（尤其是近現代工業發展）造成的各種環境污染，噪聲污染防治就是其中的重要內容。環境法中的環境噪聲，是指在工業生產、建筑施工、交通運輸和社會生活中所產生的干擾周圍生活環境的聲音，因其使人煩躁，對人體健康有害，被稱為“慢性毒藥”，故而被納入污染防治法調整的對象。

檢察公益訴訟參與噪聲污染防治的法律依據

生態環境領域是檢察公益訴訟“責任田”。2017年修訂的《行政訴訟法》和《民事訴訟法》以立法形式賦予檢察機關開展公益訴訟的職責，兩部法律均將“生態環境和資源保護領域”列入檢察公益訴訟法定范疇，屬于檢察公益訴訟的“必辦案件”和“責任田”。2017年7月至2019年9月，全國檢察機關共立案公益訴訟案件214740件，其中辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件118012件，占立案總數的55%，對各類環境要素和污染防治領域開展公益訴訟工作并取得卓越成效，被國際社會盛贊為全球生態文明建設的“中國方案”。

新《噪聲污染防治法》為檢察公益訴訟提供了更強的法律支撐。首先，該法擴大了噪聲污染的法律范圍，將“擾民”作為界定噪聲污染的法律標準，并對廣場舞擾民、機動車“炸街”擾民、商業場所擾民等作出明確規定，為檢察公益訴訟解決群眾身邊的噪聲問題提供了法律依據；其次，完善噪聲標準體系，通過國家和各級生態環境主管部門不斷健全完善噪聲標準體系，為檢察公益訴訟精準防噪提供了辦案依據；最后，增加預防性噪聲控制的規定，契合環境公益訴訟預防性功能，對于開發、改造和建設的項目產生的噪聲沒有達到國家聲環境質量標準和民用建筑隔聲設計相關標準，可能對環境公共利益產生重大風險的，檢察機關可以依據該法開展公益訴訟工作。

檢察公益訴訟開展噪聲污染防治的實踐探索

按照噪聲污染來源的種類，新《噪聲污染防治法》將噪聲污染分為工業噪聲、建筑施工噪聲、交通噪聲和社會生活噪聲四類。目前，檢察機關已探索對其中部分領域開展了公益訴訟工作。

本文作者吳曉東檢察官

工地噪聲擾民案例：2021年3月至4月，上海市崇明區人民檢察院在履行職責中發現，該區一建筑工地夜間施工，噪聲強烈，嚴重擾民。經該院公益檢察部門在工地周邊分別于某日23時、某日0時26分和某日0時51分三次現場勘查，發現該建筑工地夜間施工，有大型工程車輛進出且發出鳴笛聲，工地施工作業發出強烈噪聲，在距離建筑工地約500米處，檢察官使用儀器監測噪聲分貝，噪聲分貝值始終在52dbB（A）至70dbB（A）間，短時最高可達82dbB（A）。因該工地臨近醫院和居民社區等噪聲敏感建筑物，經走訪，周圍居民對夜間施工噪聲反映強烈。該院依法開展行政公益訴訟工作，與相關職能部門開展訴前磋商督促加強監管，行政機關及時向施工企業開具《責令改正通知書》要求整改并加強復查，屬地政府對施工企業作出行政罰款5萬元的決定，社會公益得到有效保護。

商場設備噪聲案例：2021年8月，河北省曲周縣人民檢察院接到群眾反映，轄區內某商場部分時間，經常發出刺耳聲音，嚴重影響周圍居民生活休息。該院公益訴訟部門經過走訪調查，發現該商場主樓外圍安裝的10臺制冷設備室外壓縮機，1處換氣排風口均未采取防噪措施，設備不間斷運行產生的聲音，嚴重影響了附近居民的正常生活。根據監測，其噪聲數據超出社會生活環境噪聲排放標準，違反《噪聲污染防治法》相關法律規定侵害社會公益，遂向邯鄲市生態環境局曲周縣分局發出檢察建議，督促其依法監督商場經營管理者采取降噪措施，使其邊界噪聲符合國家排放標準，并且進一步加強執法檢查，提升噪聲污染防治力度。生態環境部門收到檢察建議后高度重視，依法約談了商場負責人，開展相關法律法規宣傳教育，制發《整改通知書》督促整改，并對周邊居民開展回訪，確保噪聲污染問題得到有效解決。

廣場舞噪聲案例：2021年4月，深圳市羅湖區人民檢察院公益訴訟部門邀請區人大代表、公安機關、生態環境部門、街道辦事處、相關負責人參會，共同就推動轄區內某廣場、公園長期存在的廣場舞噪聲污染問題舉行噪聲污染公益訴訟公開聽證會。經該院公益訴訟部門調查，轄區內廣場舞噪聲污染問題由來已久，嚴重影響周邊居民正常作息生活，侵害社會公共利益，并引發群眾對立情緒。會上，該院檢察官指出，廣場舞噪聲污染問題不能簡單化為違法和執法的問題，也不是單純的行政職責劃分問題，應當從社會治理的角度出發綜合施治，需要通過公開聽證會的形式共同尋求解決辦法。通過聽證，公安、城管、生態環境部門、街道等多方達成一致意見，組建聯合整治隊伍，加強巡查取證力度，持續開展約談勸解工作，有效破解了這一“老大難”問題。

夜間施工噪聲影響考生休息案例：為保障中、高考復習迎考和考試期間考生不受夜間建筑施工作業的噪聲污染影響，2021年6月3日晚，上海市普陀區人民檢察院公益檢察室根據主動發現的轄區內有建筑工地夜間施工產生噪聲污染，影響周邊考生夜間休息的線索，連夜出擊，對轄區內55個建筑工地進行噪聲污染排查，對違法施工現象固定證據，并于次日向有關部門制發檢察建議，督促開展聯合執法，加強宣傳、巡查和投訴響應，及時發現、查處違法違規施工行為，消除噪聲隱患，還周邊考生一個寧靜的備考環境，并于6月7日考試當日聯合有關部門再次巡查，確保整改成效。

從上述案例不難看出，目前檢察機關開展噪聲污染環境公益訴訟具有以下特點：一是強調“以民為本”。上述案例中，檢察機關開展噪聲污染防治公益訴訟工作均立足于民生領域，在新《噪聲污染防治法》修訂和實施前便已經關注廣場舞噪聲污染、重大考試期間噪聲影響等重點領域，與新法“同向而行”。二是強調“合力共治”。檢察機關將辦理公益訴訟案件作為抓手，目的是與負有職責的行政機關和社會各方形成有效合力，共同治理噪聲污染，將噪聲防治特點與社會公共利益緊密結合，推動“老大難”問題有效解決。三是實現公益“首要目的”。檢察機關始終貫徹“訴前實現維護公益目的是最佳司法狀態”的理念，通過訴前磋商、檢察建議、公開聽證等多種形式督促有關部門依法履職，督促噪聲污染當事人及時整改，通過辦案程序盡快實現公益“雙贏多贏共贏”目的。

檢察公益訴訟開展的建設性意見

首先，提升噪聲污染調查核實的“專業化”配備。一是調查手段專業化。噪聲污染具有無形性、多發性、暫時性等特點，開展公益訴訟調查核實工作需要專業化儀器和設備作為固定證據、確定污染事實的輔助工具，還需要辦案人員具備初步的調查儀器和操作能力。實踐中可由檢察技術部門配備專業設備協助辦案檢察官開展初步調查工作，以此加強檢察機關自身的專業化調查核實能力。二是技術標準專業化。新《噪聲污染防治法》明確建立各級噪聲污染標準體系，這些已有或將要制定的技術標準也是開展公益訴訟辦案工作的案件標準，檢察機關應當加強對技術標準的學習和掌握，準確把握案件定性，精準開展公益維護。三是“借助外力”固定關鍵證據。對于經過檢察機關初步調查需要進一步確定噪聲污染的情況，要委托專業機構開展司法鑒定或者出具專家意見：既要有效形成訴訟證據，固定污染事實；又要評估噪聲污染對社會公益的損害程度，借助外力形成“優勢證據”。尤其是檢察機關在探索工業噪聲和交通噪聲領域公益訴訟工作中，借助專業外力固定關鍵證據必不可少。

我國檢察機關對各類環境要素和污染防治領域開展公益訴訟工作，被國際社會盛贊為全球生態文明建設的“中國方案”

其次，實現行政公益訴訟訴前治理“多路徑”。一是增強訴前磋商的靈活性?？梢愿鶕肼曃廴镜奶攸c和案件需要，邀請行政機關開展聯合巡查或者發現線索后現場通知行政機關到場處置，對于不便于現場處置等情況也可以考慮制發書面磋商函，充分發揮磋商程序高效、靈活的特點。二是加強檢察建議監督剛性，對于經過多次磋商或者社會公益持續受到侵害的噪聲污染案件，在查明行政機關不依法履行職責和社會公益受到侵害兩方面事實的基礎上，依據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》的要求規范制作《檢察建議書》，并確保建議內容與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接，增強監督的剛性和明確性。三是利用檢察聽證探索“圓桌會議”模式。噪聲污染防治可能涉及多個部門，需要多方參與，尤其是社會生活領域，通過邀請人大代表、人民監督員與行政機關等共同參加檢察聽證，搭建“圓桌會議”平臺。這樣，既能引入人民監督有效督促行政機關及時履職，又能充分聽取公益民意，幫助檢察機關準確作出案件決定。

再次，增強民事公益訴訟“懲罰性”。一是依托《民法典》和新《噪聲污染防治法》等新法加強噪聲污染防治領域民事公益訴訟探索。檢察機關可以依據《民法典》和新《噪聲污染防治法》加大民事公益訴訟領域的探索力度，尤其是對于噪聲污染主要潛在危害不特定多數人群的健康權的特點，要求侵權人積極采取有效噪聲預防措施，達到噪聲排放標準，充分體現公益訴訟預防性功能。二是探索侵權人的懲罰性賠償，根據《民法典》第1232條的規定，對于侵權人違反噪聲污染防治法，故意排放噪聲造成嚴重后果的，在侵權人承擔行政責任和其他民事責任的基礎上，可根據侵權人的主觀惡性、持續時間、收益大小、后果嚴重程度等綜合考慮，發揮懲罰性賠償遏制、懲戒作用，要求侵權人承擔一定數額的懲罰性賠償。

最后，加強檢察公益訴訟與其他訴訟制度相銜接體現噪聲污染“社會共治”。一是加強公眾參與。環境利益具有“非排他性”特點，即環境利益與每個人都息息相關，不可或缺，是最典型的公共利益。因此，“公眾參與”是我國環境法的基本原則，新《噪聲污染防治法》第4條同樣規定了噪聲污染防治應當堅持“社會共治”的原則。我國的環境民事公益訴訟制度也明確規定了符合條件的社會組織是提起環境民事公益訴訟的主要主體，檢察機關在法律規定的機關和組織不提起訴訟的情況下才可以提起訴訟。因此，檢察機關在開展噪聲污染民事公益訴訟中需要加強與相關社會組織開展訴訟銜接，發揮社會組織參與噪聲污染防治的專業性和公益性，通過支持起訴等方式實現訴訟合力。二是加強與生態環境損害賠償制度的銜接。司法實踐中，對于省級、地市級人民政府及其指定的相關部門、機構，或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門，在特定類型的環境事件中可以經過磋商后提起生態環境損害賠償訴訟：諸如，海洋生態環境領域依法行使海洋環境監督管理權的部門代表國家可以提起海洋生態損害訴訟；同樣，在噪聲污染領域，尤其是重大工業噪聲污染實踐，以及海洋船舶、開采作業噪聲污染對生態環境造成破壞的事件，應當首先由相關部門經過磋商等程序依法提起訴訟，檢察機關同樣可以與上述部門形成合力，開展聯合調查取證、參與訴前磋商主持見證、支持上述部門提起訴訟等工作，實現共同治理，當好“公益代表”。