我國行政復議體制改革路徑探析

熊敏瑞　石夢娣

[摘要]隨著人民群眾法治觀念的日益增強，人們對于利用法律手段解決行政爭議案件的意識越來越強，但是現行的行政復議機制尚不能確切發揮實效，不能夠完全滿足人民群眾解決行政爭議的需求，制度現狀與實際需求之間還存在一定的矛盾。近年來學界對于行政復議體制改革的呼聲越來越高，行政復議體制改革已經成為必然趨勢。文章從我國近幾年來重點開展的行政復議體制改革試點的狀況入手，分析多種試點模式并存狀況下的發展趨勢以及共同點;同時就目前開展試點較多的行政復議委員會和行政復議局模式進行分析對比，探索我國行政復議體制改革的有效發展路徑。

[關鍵詞]行政復議體制改革;復議機關;行政復議

[中圖分類號]D922.1[文獻標志碼]A[文章編號]2095-0292（2022）02-0056-05

一、行政復議體制改革現狀

暢通行政爭議救濟渠道的關鍵就在于不斷提升行政復議工作的公正性和權威性。行政復議在我國也發揮著監督和規范行政行為、加強和推進法治政府建設、進一步優化營商環境的作用。[1] 我國行政復議制度的確立是在20世紀末。1989年，我國《行政訴訟法》出臺之后，國務院又于1990年制定了《行政復議條例》，對于行政復議這一爭議解決方式進一步作出了系統規定，也進一步保障行政訴訟活動的正常運行。1999年，《行政復議法》的出臺正式確立了國家以法律的形式對行政復議制度的規定，行政復議制度進一步得到完善。行政復議制度建立以來，為糾正錯誤行政行為，保護公民合法權益，監督行政機關依法行使職權、履行職能，促進我國法治政府建設等方面都發揮了十分重要作用。[2]（P36-38）

近些年行政復議體制改革呼聲越來越高，其原因在于現行的行政復議體制模式不能完全滿足人們方便、快捷、高效、多途徑解決糾紛的需求。就現行的行政復議體制而言：一是行政復議申請人進行行政復議行為時其知識水平和選擇能力有限，不能滿足行政復議活動的實際需求;二是在選擇之后復議案件辦理質量參差不齊，在某些部門還是存在糾紛不能正常解決的擔憂，缺乏公信力;三是在實際上每個復議機關的案件量分布不均，部分地區案多人少的矛盾依然存在。行政復議體制改革也有其必要性，基于此我國各地區積極探索改革道路，開展了形式多樣、類型豐富的試點工作，各種模式共進之中也存在著相同的特點，主要是以下幾個方面：

（一）整合資源，集中處理

目前的行政復議體制改革有集中化發展趨勢，無論是主推建立“行政復議委員會”制度的黑龍江模式或是主推整合行政復議職責、建立“行政復議局”的浙江義烏模式，還是“一級只建立一個行政復議機關”的山東模式，均體現改變原本“條塊結合”、“條條對應”、“原機關管轄”相結合的多樣化分散模式，傾向于形成集中化、專門化的機關解決復議問題。實質上是將其定位從一個僅具有“行政性”的內部監督制度逐漸轉向同時具有“司法性”和“行政性”的重點保障公民權益的行政復議制度，有助于實現行政復議保障公民權益的外部效用和監督行政行為的內部效用，也有助于提升公眾對行政復議制度的認可度，同時減少信訪、訴訟等工作量，使得復議制度真正發揮實效，進而成為保障公民權利的公民真正信賴的制度。

（二）改良方式，凸顯職責

鑒于此前行政復議機關存在機關混亂、選擇困難、復議效率低導致無法徹底解決復議問題的狀況，行政復議體制改革的試點工作均傾向于改良原本的分散式管理現狀，優化行政復議機關的職責以及機關設置。此外，在案件的審查之中也不拘泥于僅采取書面審查方式，逐漸將聽證審查、言詞辯論等作為審查的主要方式，以便于查清案件事實，作出公平決策，同時也有助于達成和解調解協議，提高行政復議的透明度和公開化，在制度設計上盡可能兼顧不同的審理方式，以保障復議職責發揮。

（三）提升專業程度，保障發揮實效

基于原本行政復議體制之中審查人員專業程度不高、隊伍相對薄弱的形勢，為有效化解行政爭議，在試點工作之中，注重強化專業能力的提升，優化復議機關從業人員配置，并逐步符合國家目前正規化、專業化、職業化的法治工作隊伍要求，建立行政管理經驗、法律職業素養、公務員編制等準入標準的同時引入財政專項撥款、機關獨立運行決策、專門化培訓等政策，優化專業化隊伍、建立完善配套支持，致力于形成一支獨立、專業、穩定、可靠的復議人才隊伍。

二、我國行政復議體制改革的制度定位和功能需求

行政復議體制改革在我國呼聲已久，2020年2月，習近平總書記指出“要發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和主渠道作用，提升行政復議化解行政爭議的能力，實現其作為解決行政爭議主渠道的功能定位”[3]回應了進行行政復議體制改革的這項需求。與此同時，全國人大常委會已經將行政復議法的修改納入到了全國人大常委會立法規劃之中，作為一項立法工作進行籌備。根據我國實際狀況，行政復議同制度設立之初相比已經出現了新的變化，其作為一種兼具司法特性的新型的行政權，決定了行政復議的制度上要兼具行政性和司法性，功能上要兼具公正性、高效性、便捷性。

（一）制度定位

行政復議的制度定位決定著行政復議體制改革的改革方向和價值取向，而制度定位最根本的問題就是確定行政復議的性質，行政復議制度建立之初，比較注重行政性，甚至在立法中明確“去司法化”。當年時任國務院法制辦主任楊景宇曾提出，行政復議制度“是行政機關內部自我糾錯的一種監督制度”，“不宜、也不必搬用司法機關辦案的程序”[4]（P18-32）。因為立法初衷的“去司法化”，也導致行政復議在程序設計上多采用書面審查的方式，沒有增加司法性言辭辯論、舉證質證、口頭審理等特征，這也是導致實踐中行政復議制度不能真正發揮實效的重要原因之一。

近些年，學界關于行政復議體制改革的呼聲越來越高，對于行政性、司法性定位的討論就愈來愈多。實質上，行政性和司法性不應該是相互對立的兩個定位，結合中國行政復議現狀，二者應該是相互補充、相互融合的關系。目前在我國已經逐漸形成通說：行政復議是一種兼具司法特性的新型的行政權，在運行過程中既著力實現行政機關內部的自我糾錯，又使得行政復議機關居中裁判和程序正義之中，最終實現對現行行政復議制度的完善。

（二）功能需求

行政復議制度在建立之初在行政爭議的化解上就被賦予了較高的期望，但是其在實際運行過程之中不僅未能減輕法院行政案件增多的辦案負擔，反而在經濟社會的變遷與社會環境變化中使得信訪逐漸呈現泛濫之勢，且目前出現的“大信訪、中訴訟、小復議”困境也讓行政復議無法真正成為行政爭議解決“主渠道”，導致其不能真正發揮實效。行政復議未能發揮實效的突出表現就是群眾不愿意使用行政復議的方式，而是繼續采取信訪、訴訟等程序更復雜、成本更高的方式，顯然行政復議未能實現其行政案件“過濾器”的功能。

除了具有公正性、高效性、便捷性的功能需求之外，行政復議制度功能根據現實需求逐漸轉向多元，行政復議包括內部監督、權利救濟和解決糾紛三種功能已經成為學界的共識，不僅僅作為一種行政機關的內部監督機制而存在，強化對于公民權利的保護，而非僅僅作為一個行政系統內部的自我糾錯機制，關注解決糾紛的實效性，實際上也是回應和解決目前行政復議工作不能真正發揮實效的問題，進而凸顯行政復議工作的公正性、高效性、便捷性。

三、行政復議委員會和行政復議局的試點狀況

鑒于我國行政復議體制改革的現實狀況，我國開展了改革試點工作，目前主要是“行政復議委員會”與“行政復議局”兩種模式。雖然兩者在復議管轄權的設置、機構設置、人員構成、運行模式等方面各有不同，但是兩者也呈現著共同的發展趨勢，即改變現存復議權分散的現狀，將復議權集中起來行使;提升行政復議機關公信力和權威性;進一步推動復議機關以及復議權行使的獨立等。

（一）行政復議委員會的實踐情況

在試點之中，行政復議委員會作為各級人民政府行政復議工作的議決機關，承擔行政復議工作，其獨立行使復議權，人員配備也是致力于實現專業化、正規化、職業化要求。[2]（P36-38）在行政復議委員會的試點之中，設立了專門機關獨立行使行政復議權，不受本級政府的限制，堅決避免其插手、干涉行政復議委員會的決定，同時由各級政府為其提供人員編制、運行經費、政策支撐等幫助其實現正常獨立運營。上下不同層級的行政復議委員會之間形成業務指導關系，排除同級政府干預的同時排除上級委員會的干預，實行接待、受理、審理、簽批、決定“五統一”的辦案方式，將行政復議權集中起來行使，排除先前由政府部門設立復議機關、審理復議案件的模式。同時，國務院各部門及省級人民政府自己處理自己產生的行政爭議的特權也被取消，其中不再由原機關受理行政復議，進一步提升行政復議案件處理過程的公平性和決議結果的公信力。

行政復議委員會模式根據集中程度的不同可以分為集中對全部部門復議權、集中對部分部門復議權、不集中部門復議權三種類型。總體來說行政復議委員會模式具有復議權相對集中的特點，在試點中體現出了較為突出的試點效果，在試點中也引入了政府公職人員、專家學者、律師等專業人士共同進行行政復議工作，體現出行政復議工作引入人才上的“社會化”的特點，彌補了原本行政復議工作人員專業素質低、無法保障復議質效等問題，增強了復議機關決定的權威性和合法性，重新在公眾之中建立信任，進一步提升了公信力。但行政復議委員會模式應對重大疑難復議案件時較為適用，在日常處理復議工作之中簡單案件居多，容易造成資源浪費，同時該模式也存在法律依據欠缺、上下級現實銜接困難、效用發揮有限等問題。

（二）行政復議局的實踐情況

2015年，經過上級機關批復同意，浙江省義烏市人民政府設立了全國首家行政復議局，率先扛起了浙江省行政復議體制改革的大旗，實施行政復議案件“統一受理、統一審查、統一決定”，從而實現行政復議權的相對集中行使，隨后又在多地開始試點工作，探索行政復議局模式推進行政復議體制改革。目前行政復議局運行時間相對較短，主要是將原本行政復議工作的機關職責獨立出來，由政府專門組成專門辦案機關處理復議案件，打破“條塊管轄”的限制，實現“塊塊管轄”，注重復議審理的專業性、集中性和高效性，著重從構建獨立復議主體以及落實行政首長負責制的角度進行改革。在行政復議局模式之中，主要組成人員是政府公職人員，采用“政府主導”的思路，通過改革內部結構的方式提升復議機構的獨立化與復議人員的專業化，同時在辦公場所、硬件設備等上給予專門支持，真正保障行政復議機關的獨立運行、獨立決策，是一種內部的大刀闊斧改革。

但是，行政復議局試點模式下的相對集中行政復議管轄權、設立獨立的行政復議局的方式均與現行復議體制下“條塊結合”的管轄模式以及在運行之中由法制工作機關兼顧復議工作的現狀相沖突。[5]在實際運行過程之中可能延續案多人少的矛盾，同時以政府公職人員為主力的人員組成方式上可能會使得行政復議機關行政化程度進一步加強，容易發展成為行政機關內部監督機構，而非原本的行政爭議解決機關。且在《行政復議法》修改之前，行政復議局的建立與運行與法律是相違背的，特別是在管轄方面，違背了法律規定的“條條管轄”、“條塊管轄”。

四、行政復議體制改革的有效發展路徑探索

兩種試點模式的運行已經經歷了實踐的考驗，其出發點都是改變我國行政復議的現狀，推進行政復議體制改革，我們在探索發展過程之中也應該積極從兩種模式之中總結經驗、汲取力量。行政復議委員會模式主要走的是“社會化”道路，通過外部力量的介入改善復議工作的權威性和合法性;而行政復議局模式主要走的是“專業化”道路，通過內部力量的強化，來實現復議機關決議的獨立化和復議人員水平的專業化。

就我國行政復議體制改革而言，應該堅持“目標導向”，重點關注改革的最終效果，看其是否能夠推進行政復議發展壯大、是否能夠真正化解行政爭議、是否保障公民權益等，進而選擇真正適合的行政復議模式。建議在下一步的改革之中將兩種模式進一步融合，以“政府主導改革方向、注重專業提供保障、提升社會參與程度”為原則，在機構設立上吸收行政復議局模式集中復議管轄權的方式設立行政復議局，提升復議人員的專業化程度，提高任用標準，提供專業的配套設備、設立相應配套制度;同時引入行政復議委員會模式之中的“社會化模式”，在案件審理之中加入社會參與，多種方式結合化解行政爭議。同時在下一步的發展之中要繼續厘清思路，堅持走實體化、集中化道路，明確發展方向，可以從以下幾個方面進一步完善：

（一）強化辦案效果與辦案質量的統一，著力化解行政爭議職能的實現

一是要加強復議機關自身的獨立性，堅決抵制行政管理對于復議工作的干預，同時在人員編制、人事任職、薪資報酬等事項上從行政管理體制之中剝離出來，實現獨立運行，進一步處理好復議機關與行政體制之間的矛盾，實現行政復議工作的零干擾、零阻礙。

二是在行政復議決定作出上，要真正傾聽申請人的意見，繼續完善《行政復議法》之中關于申請人權利的相關規定，在制度上充分暢通申請人表達意見和觀點的渠道，以便復議案件審理人員進一步了解案件情況以及申請人訴求，真正實現救濟目的，也可避免信訪事件的蔓延，把行政爭議一次性解決。

三是逐步完善復議案件評查抽查工作，以獎懲機制倒逼復議工作人員加強案件質量的把控，堅決避免之前存在的行政復議案件“案件辦了、矛盾多了”的情況繼續蔓延，提升復議案件調解率、和解率，真正實現案結事了，以復議工作質量的提升帶動公民對于復議救濟途徑信任度的提高。

（二）深化重點疑難案件的審理會商機制，提升行政復議案件辦理質效

在行政復議案件的辦理過程之中，簡單的行政復議案件通過有效的機關改革、處理人員專業水平提升等途徑，可以在辦案質效上有所提升;但是面對重大疑難復議案件時，現有的復議案件處理方式以及復議人員的專業水平并不能真正滿足審理行政復議案件的專業化需要，所以引入審理會商機制就十分必要。在重大疑難案件辦理過程之中可以引入符合條件的社會人士、律師、專家學者等參與復議案件的辦理，便于征詢意見、共同參與復議案件的辦理。有助于提升決策水平，使行政復議決定的合法性、專業性、公信力得到提升;有助于實現獨立決策，避免行政干預以及個人權利對于復議結果的干預。

針對于審理會商機制，除了規定一般的重大、疑難、復雜案件應根據規定提交審理會商外，行政復議人員對特殊、新型案件也應具有申請提交會議審理的權利，認為有必要的可以通過法定程序將案件提交審理會商決策，以此確保全部復議案件特別是特殊案件都具有參與審理會商機制的可能，也有助于保障行政復議結果的正確性和科學性。另外，對于重大疑難案件進入審理會商機制的程序應該酌情降低標準，盡量簡化審批流程，增強制度可操作性，以保障此項制度不流于形式，真正實現用程序正義保障實體正義。對于社會關注度高、行政權利義務關系復雜的復議案件也可采用公開審理的方式，從而使得行政復議制度的社會影響力得到擴大，行政復議的公信力得以提升。

（三）繼續提升復議機關以及復議人員的專業化水平，提高行政復議機關公信力

就復議機關的復議人員素質而言，在改善機關配置、提升信息報酬、配套設施水平的同時，應當著重提升復議機關以及復議人員的專業化水平。現行行政復議工作之中，由于受到職數、編制、經費等限制，復議機關多與法制部門混同在一起，部分地區兩項職能、一套人馬，在一定程度上也影響了復議機關的辦事效率和質量;另外，由于行政復議工作在訴訟之中具有其特殊性，多數時間都被繁雜的應訴工作“纏住手腳”，難以脫開身進行復議案件的處理。所以在下一步的行政爭議體制改革之中，復議機關與法制、應訴等職能分離，建立專門復議職能科室，便于集中化管理的同時提升行政復議機關辦案質效，從而進一步實現復議機關整體公信力的提升。

鑒于行政復議工作是解決行政爭議的關鍵性工作，所以應提升復議人員選拔門檻，注重復議人員的專業素養以及綜合素質。就我國法律實踐而言，從事專業程度較高的法律職業工作者均要通過法律職業資格考試，復議人員的選拔也應參照此項標準，同時應當增加道德素養、行政工作經驗等綜合指標加以考量，優中選優，在人員上保障行政復議工作質量。

（四）建立多元化的案件審理方式，保障案件在分流審理中發揮實效

為了保障行政案件的辦理真正發揮實效，應當在案件辦理中建立案件分流審理機制，采取多元化的審理方式。對于簡單案件和復雜案件要形成分流，簡單案件可以書面審查的方式進行，提升案件審理效率，保障案件高效辦結，及時、快速回應群眾訴求。對于復雜案件可引入言辭辯論、公開聽證、調查取證等程序，用司法性的程序正義保障復議結果的實質正義，以便將公民權利保障放在首位，保障案件處理結果發揮實效。

除此之外，在行政復議案件的辦理之中，也可引入“楓橋經驗”，將復議與調解有效銜接，在行政復議案件審理過程之中引入和解、調解制度，做到早發現、早介入、早協調，做到將調節理念深入復議工作的每一個環節，在化解社會矛盾的同時，緩解訴訟及信訪壓力，將行政復議作為化解爭議的“主戰場”和“主渠道”。[6]（P32-36）同時，引入和解調解制度的創新也更有助于實現案件處理的實質分流，保障行政爭議得到妥善解決的同時緩解行政復議應訴案件激增的現實狀況。

五、結論

為了使得我國行政復議體制改革真正發揮實效，行政復議體制改革已經成為迫切需要，國家推進的行政復議委員會和行政復議局兩種改革模式，實際上也是對于行政復議體制改革的呼聲的回應。目前就我國實際狀況而言，應該將我國行政復議定位為一種兼具司法特性的新型的行政權，在功能上的定位要兼具公正性、高效性、便捷性。建議以行政復議局模式為改革的主要模式，在此基礎之上兼容行政復議委員會的案件審理方式，完善我國的行政復議體制。在運行過程之中建議進一步強化辦案效果與辦案質量的統一，著力化解行政爭議職能的實現;深化重點疑難案件的審理會商機制，提升行政復議案件辦理質效;繼續提升復議機關以及人員的專業化水平，提高行政復議機關公信力;建立多元化的案件審理方式，保障案件在分流審理中發揮實效。如此才能真正實現行政復議體制改革的開展，推進我國行政復議實現內部監督、權利救濟和解決糾紛三種功能的統一。

[參考文獻]

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[2]邢鴻飛.芻議深化行政復議體制改革[J].群眾，2015（3）.

[3]習近平.推進全面依法治國，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用[J].求是，2020（22）.

[4]楊海坤，朱恒順.行政復議的理念調整與制度完善———事關我國《行政復議法》及相關法律的重要修改 [J]. 法學評論，2014（4）.

[5]楊曉.行政復議體制改革模式研究[D].華東政法大學碩士學位論文，2017.

[6]胡曉航.行政復議制度改革的路徑建構[J]. 黑龍江省政法管理干部學院學報，2021（1）.

Probe into the Reform Path of China’s

Administrative Reconsideration System——Combined with theMode Analysis of the Administrative Reconsideration

Committee and the Administrative Reconsideration BureauXIONG Min-rui，SHI Meng-di

（School of Law and Public Administration，

China Three Gorges University，Yichang 443000，China）

Abstract：Abstract：With the people's increasing awareness of the rule of law， people are more and more aware of using legal means to solve administrative disputes. However， the current system of administrative reconsideration mechanism can't give full play to the actual effect， and can't really meet the people's needs to solve administrative disputes. There is still a certain contradiction between the present situation of the system and the actual needs. In recent years， academic circles have been calling for the reform of administrative reconsideration system， which has become an inevitable trend. This paper starts with the situation of the pilot reform of the administrative reconsideration system in China in recent years， and analyzes the development trend and common points under the coexistence of various pilot modes. At the same time， this paper analyzes and compares the modes of the administrative reconsideration committee and the administrative reconsideration bureau， which are currently carrying out more pilot projects， and explores the effective development path of China's administrative reconsideration system reform.

Key words：reform of administrative reconsideration system;reconsideration organ;administrative reconsideration

[責任編輯孫蘭瑛]