法治鄉(xiāng)村建設的現(xiàn)實意義和基本路徑

王剛

[摘要]法治鄉(xiāng)村建設具有重要現(xiàn)實意義，其是推進鄉(xiāng)村治理的必然要求，是深化鄉(xiāng)村改革的重要條件，是推動鄉(xiāng)村發(fā)展的內在需要，是維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定的根本保障。由于受鄉(xiāng)村政治、經濟、文化、社會、法制等因素影響和制約，法治鄉(xiāng)村建設在諸多方面都存在一定的問題和不足。法治鄉(xiāng)村建設，黨的領導是根本，正確理念是先導，科學立法是前提，嚴格執(zhí)法是關鍵，公正司法是保障，全民守法是基礎，法律監(jiān)督是保證，為此，必須堅持黨的領導，樹立正確理念，推進科學立法，促進嚴格執(zhí)法，強化公正司法，推動全民守法，加強法律監(jiān)督。

[關鍵詞]法治鄉(xiāng)村建設;現(xiàn)實意義;主要問題;基本路徑

[中圖分類號]D902;D63[文獻標志碼]A[文章編號]2095-0292（2022）02-0034-05

法治鄉(xiāng)村即法治化的鄉(xiāng)村，依法而治的鄉(xiāng)村，是以規(guī)范鄉(xiāng)村事務為重點，以保障村民權利為目標，以嚴格鄉(xiāng)村依法辦事為核心，以制約鄉(xiāng)村權力為關鍵的鄉(xiāng)村社會管理機制、活動方式和秩序狀態(tài)。法治鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村進行依法治理的目標、進程，也是鄉(xiāng)村通過依法治理所達到的理想狀態(tài)，是目標和方法、過程和結果的統(tǒng)一。習近平指出：“法治興則國家興，法治衰則國家亂。”[1]（P12） 法治是治國理政的基本方式，全面依法治國是我們黨戰(zhàn)略布局的重要方面，法治中國是偉大中國夢的重要組成部分。法治鄉(xiāng)村建設是法治的基本要求，是全面依法治國的重要舉措，也是法治中國建設的重要內容。實施法治、推進全面依法治國、建設法治中國，就必須采取有效措施，切實加強法治鄉(xiāng)村建設。

一、法治鄉(xiāng)村建設的現(xiàn)實意義

（一）法治鄉(xiāng)村建設是推進鄉(xiāng)村治理的必然要求

鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求，也是鄉(xiāng)村治理的根本。習近平強調，“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”[2]（P44-52）國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，而法治體系是國家治理體系和治理能力的重要依托。[3]（P12）只有在法治引領、規(guī)范和推動下，才能增強國家治理的規(guī)范性、權威性、有效性，提高國家治理的適應性、協(xié)調性、系統(tǒng)性。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化同樣離不開鄉(xiāng)村法治。堅持自治為基、法治為本、德治為先，實現(xiàn)自治、法治和德治深度融合，是推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，而鄉(xiāng)村法治則是其中的關鍵和核心。這是因為鄉(xiāng)村法治既是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要保障，無論是自治還是德治都離不開法治的有效保障，沒有法治的有效保障，自治將難以順利進行，德治也將無法發(fā)揮應有作用。

（二）法治鄉(xiāng)村建設是深化鄉(xiāng)村改革的重要條件

鄧小平指出：“不堅持社會主義，不改革開放，不發(fā)展經濟，不改善人民生活，只能是死路一條。”[4]（P370）鄉(xiāng)村深化改革是鄉(xiāng)村發(fā)展的根本要求，也是鄉(xiāng)村發(fā)展的必由之路。當前，鄉(xiāng)村無論在黨的建設體制方面，還是在政治、經濟、文化、社會以及生態(tài)文明等體制方面都存在著一定問題和不足，已制約了鄉(xiāng)村政治、經濟、文化、社會和生態(tài)文明建設持續(xù)健康發(fā)展，為推進鄉(xiāng)村發(fā)展，就必須從思想理念、發(fā)展模式、管理方式、法律制度、體制機制等方面對鄉(xiāng)村進行全面深化改革。習近平強調，“全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革。”[5]法治與改革相輔相成、相互促進。鄉(xiāng)村法治既是鄉(xiāng)村深化改革的主要內容，也是鄉(xiāng)村深化改革的重要保障。鄉(xiāng)村深化改革，需要加強鄉(xiāng)村法治，要以法治來凝聚改革共識、體現(xiàn)改革理念、支持改革力量、規(guī)范改革進程、維護改革秩序、防范改革風險、保障改革成果，唯此才能有效推動鄉(xiāng)村全面深化改革，保證鄉(xiāng)村各項改革的正當性、合法性、權威性、穩(wěn)定性和實效性。

（三）法治鄉(xiāng)村建設是推動鄉(xiāng)村發(fā)展的內在需要

習近平指出，“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎和關鍵。”[6]習近平強調，“人民是推動發(fā)展的根本力量……必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想……充分調動人民積極性、主動性、創(chuàng)造性。”[7]發(fā)展是鄉(xiāng)村的第一目標和任務，也是解決鄉(xiāng)村問題的基礎和關鍵。鄉(xiāng)村發(fā)展必須為了廣大村民，也必須依靠廣大村民。廣大村民是鄉(xiāng)村發(fā)展的主要力量，鄉(xiāng)村發(fā)展離不開廣大村民積極支持、廣泛參與和有力推動，必須充分激發(fā)廣大村民的激情和熱情，充分調動廣大村民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，這需要加強鄉(xiāng)村法治，運用法治來充分體現(xiàn)、有效保障和切實實現(xiàn)廣大村民享有廣泛的政治、經濟、文化、社會等各項權利和利益。鄉(xiāng)村發(fā)展涉及政治、經濟、文化、社會和生態(tài)等眾多方面，問題和困難較多、阻力和難度較大，為此，鄉(xiāng)村發(fā)展不僅需要黨和國家政策的大力支持，更需要鄉(xiāng)村法治提供堅強有力保障，要以法治來貫徹發(fā)展理念、落實發(fā)展舉措、引領發(fā)展方向、規(guī)范發(fā)展進程、維護發(fā)展秩序、匯聚發(fā)展力量、保護發(fā)展成果等，否則鄉(xiāng)村發(fā)展將難以順利進行。

（四）法治鄉(xiāng)村建設是維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定的根本保障

鄧小平指出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定，沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉。”[4]（P284）近年來，受改革開放、市場經濟、民主政治、現(xiàn)代文明和城市文化等共同影響，廣大村民的思想觀念、行為方式、權利利益發(fā)生深刻變化;廣大村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體之間，村民之間各種思想觀念和權利利益矛盾沖突日益增多，鄉(xiāng)村秩序不穩(wěn)定性日益增大。與此同時，由于社會失范和社會控制弱化等原因，各種違法犯罪也日益突出，嚴重威脅鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定。尊重和保障廣大村民權利是鄉(xiāng)村和諧的必要要件。如果廣大村民權利得不到尊重和保障，甚至受到侵犯和剝奪，必然會引起矛盾和沖突，危害鄉(xiāng)村和諧。目前，鄉(xiāng)村在民主管理、土地承包、房屋拆遷、土地征收、資源開發(fā)、生態(tài)保護、文化教育、社會保障等工作中損害村民權益行為時有發(fā)生，廣大村民對此反映較為強烈。維護鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定，必須加強鄉(xiāng)村法治，通過法治來化解破除矛盾沖突、打擊懲治違法犯罪、尊重保障村民權利，維護實現(xiàn)村民利益。

二、法治鄉(xiāng)村建設存在的主要問題

受鄉(xiāng)村政治、經濟、文化、社會、法制等因素影響和制約，當前，法治鄉(xiāng)村建設仍存在一定的問題和不足，主要表現(xiàn)為：

（一）立法方面

立法不夠健全完善，一些調整鄉(xiāng)村政治、經濟、文化、社會等事務應有的法律還沒有制定出來，存在不少無法可依現(xiàn)象，尤其是在鄉(xiāng)村改革重點領域和關鍵環(huán)節(jié)方面法律缺項較多。立法的民主性、科學性和合理性存在不足，有些法律不能客觀全面反映鄉(xiāng)村發(fā)展情況，不能充分體現(xiàn)廣大村民意愿，村民一些合法正當權益沒有得到法律的有效體現(xiàn)和保障。有些法律針對性、操作性不強，法律執(zhí)行力和實效性不足。有些法律之間存在矛盾沖突，造成這些法律難以執(zhí)行、適用和遵守。

（二）執(zhí)法方面

法律執(zhí)行機制和具體制度還不健全完善，執(zhí)法機關及執(zhí)法人員有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、執(zhí)法犯法等現(xiàn)象依然存在，失職瀆職、徇私枉法、徇情枉法、濫用職權、侵犯人權等現(xiàn)象時有發(fā)生。執(zhí)法不嚴格、不規(guī)范，多頭執(zhí)法、隨意執(zhí)法、粗放執(zhí)法、選擇執(zhí)法、變通執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法、越權執(zhí)法比較突出，執(zhí)法不透明、不文明，私下執(zhí)法、暴力執(zhí)法較為明顯。一些領導干部法治觀念淡薄，依法辦事意識不強，知法犯法、以言代法、以權代法、以權壓法、干預執(zhí)法時有發(fā)生。

（三）司法方面

司法機關行政化趨勢較為嚴重，難以做到依法獨立辦案，地方黨政機關、黨政干部干預司法現(xiàn)象時有發(fā)生。司法機關內部監(jiān)督、管理、領導、協(xié)作等制度機制不健全。司法不公問題依然較為突出，冤假錯案仍然存在，司法公信力不高問題依然較為明顯。司法人員作風不正、辦案不廉，甚至徇私舞弊、貪贓枉法，群眾反映較為強烈。司法程序復雜，訴訟效率不高，訴訟成本較高，便民服務不足。案件執(zhí)行力度不夠，執(zhí)行難問題普遍存在。司法人員數量不足，辦案任務重、壓力大。

（四）守法方面

村民普遍知法懂法甚少，不能正確認識和評價法律，學法、用法、守法和護法的自覺性、主動性不高，法律信仰存在缺失，權利義務觀念淡薄，平等自由思想缺乏，依法維權意識不強。鄉(xiāng)村干部不守法現(xiàn)象較為突出，在民主管理、土地承包、土地征收、房屋拆遷、資源開發(fā)、生態(tài)保護以及社會保障等工作中損害村民權益行為屢屢發(fā)生。村民違法犯罪現(xiàn)象較為嚴重，打架斗毆、賣淫嫖娼、吸毒賭博、敲詐勒索、涉黑涉惡、非法宗教以及殺人傷人、搶劫強奸、盜竊詐騙等時有發(fā)生。

（五）法律監(jiān)督方面

監(jiān)督法治化不足，監(jiān)督主體、對象不清晰，監(jiān)督內容、范圍不明確，監(jiān)督程序、過程不規(guī)范，監(jiān)督方法、手段不統(tǒng)一，監(jiān)督制度、機制不健全。監(jiān)督體系化不足，各種監(jiān)督之間缺乏協(xié)調統(tǒng)一，難以發(fā)揮合力作用。監(jiān)督實效性不足，力度不夠，權威不高，范圍較窄、手段偏軟， 效果不佳。監(jiān)督常態(tài)化不足，難以做到經常、持久。監(jiān)督機構和監(jiān)督人員擔當作為不夠，能力不足，一定程度上存在著不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督的問題。監(jiān)督機構不健全，專門監(jiān)督人員缺乏、素質不高。

三、法治鄉(xiāng)村建設的基本路徑

（一）堅持黨的領導

習近平指出，“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國題中應有之義。”[8]（P106）黨的領導是法治鄉(xiāng)村建設的根本。只有堅持黨的領導，才能為法治鄉(xiāng)村建設提供堅強有力的政治保證，確保法治鄉(xiāng)村建設正確方向和順利推進。充分發(fā)揮黨領導核心作用，切實把黨的領導貫穿于法治鄉(xiāng)村建設的全過程各方面，堅決做到領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。健全完善黨內法規(guī)制度，強化黨內法規(guī)制度執(zhí)行，提升黨依法執(zhí)政能力和水平。正確處理黨的政策與法律關系，確保黨的政策和法律之間相互統(tǒng)一、協(xié)調一致。提升黨員干部法治意識，增強其依法辦事自覺性、主動性，促使其自覺尊崇法律、嚴格執(zhí)行法律、堅決維護法律，帶頭遵守法律。提高黨員干部運用法治思維和法治方式處理各項事務能力，推動形成辦事和解決問題依法、用法、靠法的良好法治環(huán)境。領導鄉(xiāng)村發(fā)展建設，為法治鄉(xiāng)村建設奠定堅實的政治、經濟、文化和社會基礎。

（二）樹立正確理念

正確理念是法治鄉(xiāng)村建設的先導。只有樹立正確理念，才能確保法治鄉(xiāng)村建設科學有效。洛克指出，“法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由。”[9]（P36）法治是以民主為前提和目標，離開了對權利的保障和實現(xiàn)，法治也就失去了應有的前提和目標以及存在的價值和意義。法治鄉(xiāng)村建設必須樹立民主理念，堅持村民主體地位，以實現(xiàn)廣大村民民主為根本目標，以保障廣大村民權利為根本任務，以維護廣大村民利益為根本追求。羅爾斯指出，“正義是社會制度的首要價值。” [10]（P1-3）習近平強調，“全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行。”[7]公正是法治的生命線。法治鄉(xiāng)村建設必須樹立公正理念，把公正貫穿于法治鄉(xiāng)村建設全過程各領域，要始終體現(xiàn)和維護公平正義。法治鄉(xiāng)村建設是一項長期、系統(tǒng)、復雜和基礎工程，必須樹立科學理念，必須從實際出發(fā)，切實遵循鄉(xiāng)村實際和發(fā)展規(guī)律，防止和克服隨意性和盲目性，減少和避免錯誤和失誤，降低法治建設成本、提高法治建設質量，增強法治建設實效。

（三）推進科學立法

亞里士多德指出，“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”[11]（P199）科學立法是法治鄉(xiāng)村建設的前提，法治鄉(xiāng)村建設必須推進科學立法，提升立法的科學性。堅持法律的“立改廢”，構建形成系統(tǒng)完備、覆蓋全面、科學規(guī)范、運行有效的鄉(xiāng)村法律體系。充分發(fā)揚民主，廣泛聽取廣大村民意見和建議，提高法律制定的民主性，努力使每項法律都符合法治精神、反映村民意愿、體現(xiàn)村民利益、維護村民權益、得到村民擁護。加強調查研究，使法律制定切實符合鄉(xiāng)村實際情況和發(fā)展規(guī)律，準確適應鄉(xiāng)村改革發(fā)展穩(wěn)定需要。加強法律制定審查、評估、論證和監(jiān)督，提高法律制定的及時性、科學性、針對性、有效性和合法性。把公平公正原則貫穿于法律制定的全過程各領域，確保法律公平正義。建立健全有關鄉(xiāng)村改革發(fā)展穩(wěn)定法律，推進鄉(xiāng)村改革發(fā)展穩(wěn)定。制定完善村民權益保障法律，保障村民各項正當合法權益得以落實和實現(xiàn)。

（四）促進嚴格執(zhí)法

習近平指出，“法律的生命力在于實施。如果有了法律而不實施，或者實施不力，搞得有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，那制定再多法律也無濟于事。”[9]（P20-21）嚴格執(zhí)法是法治鄉(xiāng)村建設的關鍵，法治鄉(xiāng)村建設必須促進嚴格執(zhí)法，提升執(zhí)法的嚴格性。全面推進鄉(xiāng)村執(zhí)法改革，推動鄉(xiāng)村執(zhí)法嚴格規(guī)范公正文明，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。強化對鄉(xiāng)村領導干部管理和制約，防止和避免其以言代法、以權代法、以權壓法、干預執(zhí)法。加強鄉(xiāng)村執(zhí)法隊伍建設，培養(yǎng)提升鄉(xiāng)村執(zhí)法人員能力素質，促使他們忠于法律、捍衛(wèi)法律、嚴格執(zhí)行法律，切實遵守法律。建立健全鄉(xiāng)村執(zhí)法監(jiān)管體系和機制，強化鄉(xiāng)村執(zhí)法監(jiān)管，保證執(zhí)法公正高效權威。建立完善執(zhí)法責任制和錯誤追究制，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法必追究、侵權須賠償，確保執(zhí)法機關及執(zhí)法人員嚴格依法辦事。嚴格規(guī)范執(zhí)法自由裁量權，防止和避免權力濫用。堅持法律面前人人平等，堅決反對特權思想、特權階層、特權人物，堅決破除權大于法、錢大于法、關系大于法等阻力和障礙。

（五）強化公正司法

習近平強調，“公正是司法的靈魂和生命。”[9]（P147）公正司法是法治鄉(xiāng)村建設的保障，法治鄉(xiāng)村建設必須強化公正司法，提升司法的公正性。積極推進司法機關人、財、物等方面改革，建立完善司法機關內部監(jiān)督、管理、領導、協(xié)作機制，做到依法獨立辦案。建立健全司法責任制和錯案追究制，做到獎懲分明。加強對領導干部教育、管理和監(jiān)督，防止和避免其干預司法。建立健全違法干預司法登記備案通報制度和責任追究制度，對違法干預司法機關辦案人員，一律給予黨紀政紀處分或者依法追究法律責任。加大對司法人員思想政治教育、法治教育和職業(yè)道德教育，培養(yǎng)其政治素養(yǎng)、法治精神和職業(yè)良知，增強其依法辦案的自覺性和堅定性。加強司法監(jiān)督，推進司法廉潔，確保司法公正，提升辦案質量，提高辦案效率，強化案件執(zhí)行，提高司法公信力。加強實體權利和訴訟權利保障，保證訴訟當事人各項權利，防范和糾正冤假錯案。完善司法為民便民利民措施，減少群眾不便和負擔，及時救助困難群眾。加大司法人員培養(yǎng)和使用，充實司法人員力量。

（六）推動全民守法

習近平指出，“法律要發(fā)揮作用，需要全社會信仰法律。”[12]（P721）伯爾曼指出，“法律必須被信仰，否則它形同虛設。”[13]（P28）全民守法是法治鄉(xiāng)村建設的基礎，法治鄉(xiāng)村建設必須推動全民守法，提升守法的全民性。大力開展法治宣傳教育，培養(yǎng)提升廣大村民法治觀念，增強學法、用法、守法和護法的積極性、主動性。鄉(xiāng)村黨政機關及黨政領導干部要率先垂范，堅持依法治村、依規(guī)治村，依法決策、依法辦事，帶頭遵守法律，不能超越法律。積極推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，樹立法律之需、法律之重、法律之威，培養(yǎng)提升廣大村民對法律的信任感、依賴感、正義感和神圣感，增強廣大村民對法律的信仰。提升廣大村民思想道德素質，為法律遵守提供必要的思想道德條件。教育引導廣大村民遇到事情找法律、解決問題靠法律，切實改變遇到事情找人、解決問題靠鬧等不良現(xiàn)象。加強現(xiàn)代法律文化建設，消除廣大村民宗法觀念、等級特權思想以及“專制”“人治”意識等，樹立平等、自由、民主、法治、權利等思想和觀念。

（七）加強法律監(jiān)督

習近平強調，“權力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。”[1]（P59）法律監(jiān)督的實質是對權力的制約和監(jiān)督。權力必須受到制約和監(jiān)督，否則，法治就會因權力不受制約和監(jiān)督而毀于一旦。法律監(jiān)督是法治鄉(xiāng)村建設的保證，法治鄉(xiāng)村建設必須加強法律監(jiān)督，提升法律監(jiān)督的實效性。建立健全權力運行監(jiān)督和制約機制，規(guī)范權力運行，構建形成覆蓋全面、權威高效的權力監(jiān)督體系。規(guī)范監(jiān)督主體、對象、權限、內容以及方式、程序等，使法律監(jiān)督規(guī)范化、制度化。強化對法律制定、法律執(zhí)行、法律適用以及法律遵守等法律運行全過程全方位監(jiān)督，確保法律制定科學民主、法律執(zhí)行嚴格規(guī)范、法律適用公平正義、法律遵守全面有效。推進黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督以及社會監(jiān)督等各種監(jiān)督深度融合，構建嚴密監(jiān)督體系，形成強大監(jiān)督合力，增強實際監(jiān)督效果。建立健全專門法律監(jiān)督機構，配足專門法律監(jiān)督人員，提升法律監(jiān)督人員素質能力。

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[13]伯爾曼.法律與宗教 [M].北京：三聯(lián)書店，1991.

Practical significance and basic path of

rural construction under the rule of lawWANGGang

（Law School， Fuyang Normal University， Fuyang 236037， China）

Abstract：Rural construction under the rule of law has important practical significance. It is an inevitable requirement to promote rural governance， an important condition to deepen rural reform， an internal need to promote rural development and a fundamental guarantee to maintain rural stability. At present， influenced and restricted by rural politics， economy， culture， society and legal system， there are some problems and deficiencies in rural construction under the rule of law in many aspects. In the construction of rural areas ruled by law， the party's leadership is fundamental， the correct concept is the guide， scientific legislation is the premise， strict law enforcement is the key， fair justice is the guarantee， law-abiding by the whole people is the foundation and legal supervision is the guarantee. Therefore， we must adhere to the party's leadership， establish correct ideas， promote scientific legislation， promote strict law enforcement， strengthen fair justice， promote law-abiding by whole people， and strengthen legal supervision.

Key words：rural construction under the rule of law; practical significance; main problems; basic path

[責任編輯常延廷]