財政支持大遺址保護利用的價值定位與優化建議

摘 要：通過廣泛調研，歸納整理以浙江良渚遺址為代表的協同支持模式、以河南殷墟遺址為代表的社會資本引入模式等典型案例的成功經驗。在此基礎上，堅持長遠謀劃，通盤考慮陜西大遺址保護利用的對策建議，提出高位謀劃，完善財政支持大遺址保護利用法規體系;優化結構，搭建財政支持大遺址保護利用全鏈條;創新理念，引導社會資金有機補充保護利用工作。

關鍵詞：財政支持;大遺址;保護利用;價值定位;經驗借鑒;優化建議

中圖分類號：G112? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）13-0086-03

大遺址作為文化遺產的重要組成部分，體現了不同地區、不同文化和不同民族的個性與文化特色，其保護利用理念與模式也因地區的經濟社會發展水平和文化淵源的不同而有所差異，可以相互借鑒，以進一步優化完善大遺址保護利用工作。

一、大遺址的總體特征與價值定位

大遺址是人類社會遷徙開拓和繁衍生息的直接見證，也是部落、民族文明延續與發展的重要載體，具有突出的歷史價值、科學價值、教育價值、藝術價值和旅游展示價值。

（一）大遺址的總體特征

在中國廣袤的大地上，文化遺產浩如煙海，文明序列系統完整，文明史源遠流長。大遺址是文化遺產的重要載體，承載著國家和民族發展的歷史記憶與文化精神，是保護利用文化遺產的重要工作內容，也是傳統文化的滋生土壤。對其的保護自帶公共屬性和高資金需求屬性。在國家文物局和財政部發布的《大遺址保護“十二五”專項規劃》中，由國家主導保護的大遺址有150處，國家重點支持的大遺址片區共6個。

（二）大遺址的價值定位

文化遺產見證了人類社會的發展，凝聚了中華優秀文化的精華，是引領中國人民不斷奮斗的不竭精神動力。大遺址是文化遺產的重要載體。陜西大遺址數量多、分布廣、面積大，規模龐大，歷史悠久，等級較高，是中華民族生生不息發展壯大的實物見證，是堅定文化自信的重要載體，是傳承中華文化基因、賡續中華文化根脈的重要依托，在全國大遺址保護利用格局中占據著獨一無二的特殊地位，在中華文明史以及世界文明史上扮演著不可或缺的重要角色，具有豐富的歷史文化價值、極高的科學研究價值以及潛在的社會經濟價值。

一是大遺址具有豐富的歷史文化價值，是古代中國輝煌成就的典型代表，記錄著中華民族和中華文明多元一體、家國一體的發展過程，承載著中國社會賴以生存發展的價值觀和中華民族日用而不覺的文化基因，凝聚著實現中華民族偉大復興的中國夢的精神力量。二是大遺址具有極高的科學研究價值，文明序列完整的大遺址集中彰顯了古代中國科技、文化發展的最高水平。做好大遺址的研究闡釋工作，有助于為更好地研究中華文明史、塑造全民族歷史認知提供第一手材料，有助于清晰地呈現我國文明起源和發展對人類社會文明進步作出的重大貢獻。三是大遺址具有潛在的社會經濟價值，大遺址分布廣泛，多集中于城市建成區及城市近郊，占據著大量的土地。有效處理好城市改造開發和歷史文化遺產保護利用的關系推動大遺址文物資源實現創造性轉化和創新性發展，可以充分變現大遺址潛在的社會經濟價值，促進社會經濟發展。

二、財政支持大遺址保護利用的經驗借鑒及啟示

大遺址作為文化遺產的重要組成部分，體現了不同地區、不同文化和不同民族的個性與文化特色，其保護利用理念與模式也因地區的經濟社會發展水平和文化淵源的不同而有所差異，陜西可以此為借鑒，進一步優化完善大遺址保護利用工作。

（一）以浙江良渚遺址為代表的協同支持模式

屬于新石器時代晚期文化遺址群的良渚古城遺址，主要分布在浙江省杭州市余杭區良渚街道、瓶窯鎮境內。良渚古城遺址的申報區總面積達1 433.66 公頃，緩沖區范圍達9 980.29 公頃，2019年被列入《世界遺產名錄》。

1.分級財政支持形成系統化保護。現已編制執行的《杭州市良渚遺址保護管理條例》（2013年修正本）《良渚遺址保護總體規劃（2008—2025年）》《良渚古城遺址保護管理規劃》等專項政策規劃，形成了以良渚遺址及其保護區為全面關照的分級財政支持的常態化機制。其中，《保護管理條例》明確規定，杭州市人民政府、余杭區人民政府應將良渚遺址保護和管理經費分別納入本級財政預算[1]。2013—2016年，余杭區持續向良渚遺址提供財政支持5 192萬元、專項資金258 200萬元，同期國家財政向良渚遺址投入3 437萬元。

2.所在縣區構建反哺遺址的資金機制。2013年，余杭區出臺文件，明確規定良渚古城遺址緩沖區外城市開發所得部分財政收入將用于遺址的保護管理。在距離遺產緩沖區外26km2范圍內的土地出讓金中，按不少于收入總額10%的比例劃轉用于良渚古城遺址居民搬遷和環境整治等大規模工程[2]。

3.自身運營助力可持續發展。良渚遺址設有杭州良渚遺址管理區及管理委員會等保護管理機構，2017年杭州良渚遺址管理委員會收入決算33 635.82萬元，與2016年相比，收支各增加236 64.4萬元，增長237%。一般公共預算撥款收入7 096.81萬元，占21.1%。年度總支出為28 359.79萬元，其中文物類支出27 722.73萬元，占97.75%。

（二）以河南殷墟遺址為代表的社會資本引入模式

殷墟位于安陽市西北郊，是中國商代晚期的都城，也是中國歷史上第一個有文獻可考、并為甲骨文和考古發掘所證實的古代都城遺址，距今已有3300年的歷史，2006年被列入《世界遺產名錄》。遺址總面積約24km2，宮殿宗廟遺址、王陵遺址是核心區域，2012年規劃保護區域的面積為29.47km2。2021年，安陽殷墟被寫入《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》社會主義文化繁榮發展工程。

1.分級財政與支持機制的建立。為加強對殷墟遺址的保護，推進殷墟國家考古遺址公園建設，修編出臺了《河南省安陽殷墟保護條例》（2021年）、《安陽殷墟保護總體規劃（修編）（2012—2025）》（2012年）與《殷墟國家考古遺址公園規劃（2018—2028）》（2019年）。2012—2016年，殷墟申請到國家文物保護專項資金僅兩項共1 000 萬元。2021年《河南省安陽殷墟保護條例》修訂增加了設立專項資金、拆遷安置、補償機制等民生方面的內容。殷墟保護工作被納入其所在地縣級政府以上的國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算。在省、市級人民政府層面需設立專項資金，并統籌其他相關資金，在國家考古遺址公園建設、文物保護、土地征收征用、居民搬遷以及環境治理等方面給予支持。2018年安陽市政府財政預算中專門設立了1 000萬元的殷墟保護應急經費。2020年，申請文物保護專項經費6 859萬元、市財政投入5 985萬元[3]。2020年1月，殷墟國家考古大遺址公園建設項目啟動，包括核心區、保護區及周邊區域三個部分，核心區9.2km2，帶動周邊30km2一并捆綁開發，總面積約50km2，總投資約150億元。殷墟入口區及宮廟區環境整治、殷墟王陵區環境整治兩個項目，申報國家財政資金共8 933萬元。作為考古遺址公園核心工程殷墟遺址博物館，于2020年底開工建設，地上建筑面積約4萬m2，擬總投資10.6億元，2020年已通過發行專項債等途徑籌資5.47億元。

2.遺址保護與城市發展的權衡。殷墟遺址申遺成功之后，安陽市城市規劃隨之改變，由“向西發展”變更為“向東發展”，對殷都區的招商引資、工廠設立進行限制，以此避免對殷墟的土地破壞。這意味著對殷墟遺址區的保護導致了殷都區、周邊社區發展空間和發展機遇受到限制和約束。為將保護區納入統一管理范圍，更好地保護文物，2016年安陽市政府從頂層設計上進行了空間規劃調整，把殷都區面積從69.5km2擴大到682km2，殷都區將董王度、韓王度、屈王度等5個行政村劃轉到北蒙街道辦事處管理。同時，殷墟國家考古遺址公園規劃將周邊村落、企業等均納入規劃范圍，力求在遺址保護過程中探索民生需求和城市建設的協調之路，基本實現了兩者空間利益的權衡。

（三）啟示

1.法定投入義務的確定。嚴格落實分級政府對不同級別大遺址制定的保護規定、專項規劃和保護條例，明確各級政府的財政投入義務，精細劃分各級財政責任事項。落實對大遺址保護區劃范圍內的土地調控資金、考古與文物修復資金、環境整治資金、基礎設施建設資金以及對居民拆遷安置與補償資金，協調保護區政府、居民與企業的關系，形成對遺址保護區全鏈條、全方位的保護。

2.促進從保護區向綜合利用區轉型，配置所有權與經營權，提升“供血”與“造血”能力。在現有政府單位、當地居民、社會企業的相互關聯與協作配套的條件下，不斷盤活遺址資源，挖掘與發揮大遺址地區的文化產業集群優勢，打通大遺址文化產品市場與旅游市場，針對營利性項目，引入競爭機制，實行特許經營，發揮民營企業作用，實現大遺址保護區經營創收，提升“造血”能力。

3.加大社會資本和志愿力量的引入力度。針對大遺址保護不可固守“唯財政論”。面對大遺址旅游業發展需要以及文化產品進入市場的需求，需注重社會資金的引入，加強與熟悉市場規則的大型企業合作，推出稅收減免等優惠政策。另外，可拓寬非政府組織與國際方面的援助渠道，鼓勵海外華僑資助大遺址保護，可吸納社會志愿力量加入，聯合大學得到技術服務、人力或財力支持，依靠可信賴的基金會組織拓寬融資渠道。

三、財政支持大遺址保護利用的主要建議

新時代下，大遺址保護利用應積極轉變觀念，在做好遺址保護工作的基礎上，借鑒國內大遺址保護利用的成功經驗，尋找遺址保護與可持續發展的和諧道路。

（一）高位謀劃，完善財政支持大遺址保護利用法規體系

一是切實完善財政支持陜西大遺址保護利用的財稅政策。立足經濟社會發展實際，按照“分級管理，分級負擔”的原則，建立大遺址保護專項資金，把大遺址保護利用作為公共財政投入的重要方向之一。二是制定大遺址稅收優惠政策。對社會力量參與大遺址保護利用工作要實施減稅降費，進一步提升企業、個人、社會團體及各種非政府組織的資金投入積極性。

（二）優化結構，搭建財政支持大遺址保護利用全鏈條

一是確保中央財政對于大遺址的考古調查發掘、地形測繪、本體搶險、安全技術防范工程、展示設施工程、重大保護課題規劃費等“硬件”保護利用方面提供主要的財政支持。二是發揮省級財政資金在大遺址保護利用中的主體作用，在文物保護、基礎設施建設、土地征收征用、居民搬遷、環境治理、產業結構調整等方面嚴格規范省級財政對“軟件”投入的適用范圍。三是在保證地方財政發揮好對大遺址保護與展示項目、管理機構日常運行和維持的補充作用的基礎上，根據大遺址屬地的具體情況，調整地方財政負擔比重，減輕地方政府尤其是經濟欠發達地區的財政壓力。

（三）創新理念，引導社會資金有機補充保護利用工作

一是拓寬社會資金進入大遺址保護的渠道，完善鼓勵社會資金投入文化遺產保護事業的財稅減免政策，調動社會和個人參與大遺址保護利用的積極性。二是探索多種政企合作模式，鼓勵通過開發文旅項目、土地活化利用項目等，以商業收入、土地收入反哺大遺址的保護利用，適度探索彩票事業在大遺址保護利用領域的應用，逐步探索發行與大遺址相關彩票，專項用于大遺址保護利用工作。三是拓寬國際資金引入渠道，鼓勵和引導港澳臺同胞、華僑及海外人士，捐贈資助大遺址的修繕、陳列展示、可移動文物修復等，豐富大遺址資金供給來源;積極同聯合國教科文組織等國際組織聯絡，吸引更多國際資金，提升大遺址國際知名度和影響力。

結語

大遺址作為實證中國百萬年人類史、一萬年文化史、五千多年文明史的核心文物資源，是構建中華文明標識體系的重要內容。大遺址保護利用所產生的價值，是超脫于個人和特定私人組織的特殊利益之外的，大遺址的研究、保護、傳承、利用和發展仍是當下我國一項重要任務，需要多部門協同推進。遺址保護利用是一項涉及面非常廣的綜合性研究課題，目前我國有關這方面的研究還處于探索階段，因此本文掌握的數據和信息也相對有限，在研究過程中難免存在一些不足，而這也是我們今后研究的重點。

參考文獻：

[1]? 杭州市良渚遺址保護管理條例[EB/OL].杭州市政府網站，2019-07-23.

[2]? 《良渚遺址農村私人住房外遷鼓勵補償辦法（試行）》將正式實施[EB/OL].杭州網，2018-06-26.

[3]? 安陽市文物局.殷墟遺址保護研究利用工作情況匯報[EB/OL].河南省文物局網站，2021-02-08.

收稿日期：2022-01-10

基金項目：2021年陜西省哲學社會科學重大理論與現實問題研究項目“財政支持陜西大遺址保護利用研究”階段性成果（2021HZ0821）

作者簡介：柏加（1996-），女，四川雅安人，碩士研究生，從事馬克思主義基本原理研究。