人才流動趨勢下人事檔案的管理困境與應對措施

摘 要：在市場經濟條件下，“理性人”“自由族”“跳槽族”等加持下的人才流動，使傳統人事檔案管理制度和管理體制遇到了一定的危機。具體來說，人才流動給人事檔案管理帶來了挑戰。一是國家人事檔案管理秩序被打破;二是人事檔案管理主體產生“多龍鬧?！本置?三是人事檔案內容、材料等失范問題突出。人才流動趨勢下人事檔案的管理必須遵循整體性治理原則、社會化管理原則、法治化原則。人事檔案的應對措施可以采取加強流動人才人事檔案管理的立法、嚴格落實流動人才人事檔案管理財政資金投入、實施人事檔案管理標準化體系策略、建設全國統一標準的流動人才檔案管理信息系統等策略。

關鍵詞：人才流動;人事檔案;管理困境;應對措施;檔案管理創新

據國家統計局統計，截至到2020年年底我國整體城鎮化水平已經超過60%，并將在“十四五”末期達到65.5%，這標志著我國人口流動、人才流動實現了從鄉村到城鎮的歷史性跨越。從人口經濟學角度來看，在全球一體化、經濟全球化時代，“人力資源”是唯一一個受到嚴格政策約束和制度管制，從而不能實現自由流動的經濟要素。即便是在我國，不同地區、不同產業、不同行業、不同性質單位之間人才流動也受制于諸多政策限制。但是，改革開放40多年以來，我國人口流動發生的一個基本事實就是人才大量從鄉村聚焦到城市（城鎮），人才流動的頻率和頻次明顯提升（尤其是90后群體）。在市場經濟條件下，“理性人”“自由族”“跳槽族”等加持下的人才流動，使傳統的人事檔案管理制度和管理體制遇到了一定危機，“棄檔現象”成為一個不得不重視的課題。

一、人才流動給人事檔案管理帶來的管理困境

我國現行的人事檔案管理體系源于20世紀中期的計劃經濟體制，是新中國成立后根據我國計劃經濟、干部人事管理等國情所建立的一套管理體系。1978年我國實施改革開放政策以來，在市場經濟驅動下，我國城鄉二元化經濟體制逐步被打破，同時隨著教育、市場、參軍、城鎮化等因素疊加，人才的流動使眾多人員從“單位人”變成了“社會人”“市場人”“自由人”，人事檔案對這些高流動人員、自由從業人員的現實價值降低了。

1.國家人事檔案管理秩序被打破

從《檔案法》角度來說，“人事檔案”屬于國家檔案的一部分，在法律意義上具有強制性、權威性、客觀性與主觀評價性相結合等特點，實際上指的是在特定的組織人事管理環境中形成、經組織審查認可的個人身份、學習、工作、德才表現等方面的履歷資料。根據歷史延續，我國人事檔案目前主流的管理流程仍然是傳統的“老十類”“檔隨人走”“非法定事由和法定人員不得隨意調取、查閱個人人事檔案”等管理模式。近些年來，在我國特殊的人才資源流動背景下，因為招商引資政策吸引、市場機遇獲取、社會關系吸引等原因導致的人才主動或被動流動比較頻繁，產生了不少“棄檔”“原單位扣留檔案”“檔案造假”等各類不良問題，嚴重擾亂和沖擊了國家檔案管理秩序。

2.人事檔案管理主體產生“多龍鬧海”局面

從人才用工形式來看，行政編、事業編、合同聘任制、勞務派遣制、項目任期制、自由從業等形式是目前人才流動中幾種主要的類型，正是這些多元的用工形式導致了目前我國人事檔案管理主體的“多龍鬧?！备窬帧Ｔ诂F實中，不同人才在流動中其人事檔案管理涉及的主體可能包括國家（政府）、用人單位、人才服務中心等，缺乏一個整體有效、集中統籌的檔案管理格局。2014年，我國檔案局等五部委聯合印發的《關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知》明確提出擁有管理人事檔案權限的主體只能是“黨委組織部門”“政府人事部門”及其所屬的人才服務中心等機構。但是在實踐中，受檔案體制改革滯后、執法檢查不足等因素制約，我國人事檔案管理上存在的“多龍鬧海”格局沒有根本好轉。

3.人事檔案內容、材料等失范問題突出

人才的跨地區流動、跨行業流動、跨職業屬性流動給“人事檔案內容管理”帶來了失范問題。例如，一個人才有可能先后在民營企業、國有企業、事業單位、行政機關等單位工作過，但是其人事檔案的內容、資料等必然會存在格式不統一、資料內容不全、重要檔案信息丟失等突出問題。更有甚者，因為人事檔案保管存在一定漏洞，有些檔案會存在信息造假、材料錯裝、資料漏裝、檔案受潮受熱變質等問題。

二、人才流動趨勢下人事檔案的管理原則

根據智聯招聘等人才中介咨詢服務機構的統計數據，我國現階段70后、80后、90后人才就業后第一份工作的離職時間分別是4年、3年半、19個月，而95后僅僅7個月甚至更早就選擇換工作了。作為這種人才流動的產物，人事檔案管理事實上存在著不少“人檔分離”“棄檔”“死檔”等問題，有些人事檔案保管機構的“棄檔率”甚至達到了30%。在這種人才高流動趨勢下，人事檔案的管理需要把握好以下原則：

1.整體性治理原則

高流動背景下人才人事檔案的現有管理體制呈現出碎片化、分散化、“多龍鬧?！钡奶攸c，對此我們必須堅持“整體性治理”（Holistic Governance）原則，即倡導用基于現有人事檔案管理體制的“以協同為特征的組織形態、以結果為導向的組織目標和以整合為核心的運作機制”去解決人事檔案管理體制分散的問題。通過這種整合、協調、控制，實現對人事檔案“收集與整理工作”“保管工作”“利用與服務工作”“移交工作”的集中有效、歸口管理。當然，整體性治理也倡導引入互聯網、數字化、信息化等技術，通過這些信息共享機制的建設，實現有效的人事檔案統籌管理。

2.社會化管理原則

人事檔案的社會化管理指的是基于對人之所以為“社會人”“市場人”“自由人”“流動的人”的假設，為了提高人事檔案管理水平，有效避免人事檔案管理中存在的不規范、不標準、不及時、不到位等突出問題，依托部分社會化機構，如企業、人事檔案代理單位等進行管理。實際上，近些年來我國不少單位已經開始利用社會化原則對人事檔案中的部分業務（如專審）開展管理創新。例如，一些公立醫院人事檔案管理開始和當地人才市場檔案服務部門、高校檔案教學及科研院所、政府檔案業務管理部門甚至是智聯招聘等專業機構開展特定（非涉密）人事檔案的專審合作。

正如表2所指出的，在市場經濟條件下，人事檔案中部分內容可以適當通過契約合作、第三方外包、產學研協同等方式引入專業的服務力量改善自身在人事檔案管理、人事檔案專審方面存在的短板，實現一種“非核心主業”的減負。

3.法治化原則

在我國學科設置架構中，“檔案管理”專業屬于公共管理領域，帶有一定的公共產品和公共服務管理性質，因此包括人事檔案管理在內的進展必須置于“依法行政”的框架中。整體來講，當我們探討人員流動背景中人事檔案的管理創新，本質上就是在探討“如何依法加強人事檔案管理從而更好地適應經濟社會高質量發展”，只有借助于法治力量才能從根本上解決“政出多門”“責任意識淡薄”等問題。

三、人才流動趨勢下人事檔案的應對措施

在人才流動趨勢下人事檔案管理的優化本質上是以政府為核心的公共治理主體，通過整合公共資源、多元治理主體向流動人才提供高質量“人事檔案管理”公共服務的過程。基于當前我國檔案管理領域最主要的矛盾，以下幾點亟待突破。

1.加強流動人才人事檔案管理的立法

基于《檔案法》《關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知》（2014）等頂層設計，各省市應當結合自主立法權，盡快出臺本地區關于流動人員人事檔案管理服務的實施細則或執行細則，嚴格按照“集中統一、歸口管理”原則，重點落實“人社部門是主責部門”“人事檔案歸檔范圍”“對流動人員檔案無條件接收和傳遞”等內容，建立以政府及其附屬部門（附屬機構）為主體的流動人才人事檔案管理、監督制度體系。

2.嚴格落實流動人才人事檔案管理財政資金投入

長期以來，政府財政資金投入不足是造成流動人才人事檔案管理滯后的重要經濟因素。盡管2014年人社部等五部委在印發的《關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知 》中提到，“各地要將相關經費納入同級財政預算，可參考保管的流動人員人事檔案數量等因素確定經費數額”。2018年國務院在《人力資源市場暫行條例》也對流動人才人事檔案管理經費進行了規定，但是均缺乏相關的執行細則。我們建議應在這些頂層制度設計基礎上，進一步細化流動人員人事檔案基本公共服務經費保障制度，具體的思路有兩個：其一是“自下而上”，即由地方政府先行先試，結合本地財政情況、流動人才分布情況、檔案管理中心人員支撐情況等，量化細化相關的經費支出標準;其二是“自上而下”，即可以由人社部、全國人才流動中心等牽頭，組織專項的研究課題，對流動人才人事檔案管理配套的公共財政投入標準進行研究攻關。

3.實施人事檔案管理標準化體系策略

廣義上的流動人才人事檔案管理服務標準化體系是一個包括了標準頒發、標準宣貫、標準學習及培訓、標準檢查、標準監督等環節的動態行為體系。截至目前，盡管我國人社部于2016年頒發了《流動人員人事檔案管理服務規范（GB/T32623-2016）》，但是我們看到在國家層面、地方層面尚缺乏關于這一標準規范的大規模應用。針對這種情況，應當通過落實責任、加強執法、動態督辦、持續優化的思路將這一標準化體系進行推廣。

4.建設全國統一標準的流動人才檔案管理信息系統

整體性治理理論認為，在一個數字化、智能化時代，以政府為核心的多元治理主體達成有效集體行動的管理技術手段在于“在線治理”。在市場機制執法會涉及經營者的各種信息，沒有信息的共享機制，執法者將會因為信息不全面從而在執法過程中遇到困難或者使違法經營者逃脫法律制裁。在此，我們建議在國家層面可以利用區塊鏈等技術，建設全國統一、集成高效的“流動人才檔案管理信息系統”，其本質上是“運用加密的鏈式區塊結構來驗證與存儲數據、利用分布式節點共識算法來生成和更新數據”，從而打破條塊分割、治理主體多元的人事檔案管理體制，從技術手段上實現全國范圍內各檔案成員單位之間的互相開放、聯網、共享，真正實現人事檔案的物聯網化、互聯網化、區塊鏈化。

四、結論

在人事檔案管理領域，“流動人口”“流動人才”的人事檔案管理呈現出“服務化”“智能化”“數字化”“協同化”等趨勢。本文基于一定的文獻研究和規范性分析，針對人才高頻率流動中呈現出的特點，有針對性地提出了“加強流動人才人事檔案管理的立法”“嚴格落實流動人才人事檔案管理財政資金投入”“實施人事檔案管理標準化體系策略”“建設全國統一標準的流動人才檔案管理信息系統”等管理對策，希望可以為新常態下我國人事檔案管理服務體制改革提供一定的知識借鑒。當然，在市場經濟中會存在一定的“自由從業者”對自身人事檔案并不熱衷參與維護，但是在服務型政府建設過程中，通過實施區塊鏈、智能化建設，“棄檔現象”將逐步成為歷史。

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（作者單位：廣東省肇慶市中醫院）

基金項目：2021年度肇慶市科技創新指導類項目課題“基于微信i志愿平臺的杏林志愿者檔案管理系統建立與應用”（課題編號2021040315016）的研究成果。

作者簡介：辛敏思（1988—），女，漢族，廣東順德人，本科學歷，檔案管理館員，研究方向：檔案管理。