市域社會治理現代化評價體系構建：維度與指標

摘 要： 市域社會治理是國家治理的基石，市域社會治理現代化是國家治理現代化的戰略支點，而評價指標體系是衡量市域治理能力和治理水平的重要標準。以治理理念現代化、治理體系現代化、治理能力現代化作為市域社會治理現代化評價維度，選取定量指標與定性指標群組構建市域社會治理現代化評價體系，為測度市域社會治理現代化建設水平、提升市域社會治理效率提供理論支撐和決策參考。

關鍵詞： 市域社會治理;治理現代化;治理水平;評價指標體系

收稿日期： 2021-09-18

基金項目： 江蘇省社科基金項目（省市協作）“新時代基層意識形態工作創新的現實困境與對策研究”（20XZB012）

作者簡介： 黃君錄，西南交通大學馬克思主義學院博士研究生，常熟理工學院馬克思主義學院教授，主要從事馬克思主義理論、基層治理研究，E-mail：junlu158@163.com;何云庵，西南交通大學馬克思主義學院教授，博士生導師。

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出“構建基層社會治理新格局”的政策主張，并把“加快推進市域社會治理現代化”作為推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略支點。市域社會治理現代化概念的提出引發各方關注，開始進入學者的研究視野并逐漸成為一個學術熱點。

市域社會治理現代化既是一個重要的理論命題，也是一個極具挑戰意義的實踐課題。目前國內關于市域社會治理現代化的研究主要涉及社會學、政治學、管理學、經濟學等學科，學者們聚焦市域社會治理現代化的基本內涵、原則和意義、實踐路徑等問題展開了極具啟發價值的學術探討，而目前只有周春霞等個別學者關注市域社會治理現代化指標體系的構建與設計的研究，尚處于起步階段。應該說，市域社會治理現代化多學科、多視角、多維度的研究切入為市域社會治理現代評價指標體系構建從理論層面提供了研究啟示，而2020年初中央政法委發布《全國市域社會治理現代化試點工作指引》（以下簡稱《工作指引》）則從實踐層面為該問題的深度審視提供了鏡鑒。綜合相關研究成果，以《工作指引》為藍本，構建可量化、可操作、可比較的評價指標體系成為可能。學者周春霞在市域治理現代化指標體系的構建方面已經作了非常有益的探討，她認為社會治理指標主要包括一般性社會治理指標和專門性社會治理現代化指標，研究構建由多元共建、平安市域、社會共享、智慧治理等4個一級指標，黨委領導、政府負責等19個二級指標以及基層選舉率、每萬人擁有基層黨組織個數等44個三級指標組成的市域社會現代化評估指標體系〔1〕。稍嫌不足的是，該評估指標體系對定量指標沒有進行精準的權重賦值，定性指標未給出相應的賦值量化標準，難以對市域社會治理現代化建設水平作出定量評價，也不足以對不同市域之間的治理水平進行精準的橫向比較。總的來說，目前學界對于市域社會治理現代化評價指標體系構建的研究尚處于起步階段，相關研究成果甚少，與評價指標體系在衡量市域社會治理能力和治理水平的重要性不甚匹配，亟待更多的學者進入這一研究主題并加以學術探討。有鑒于此，筆者在梳理既往關于市域社會治理的政策文件、理論研究等相關研究文獻和實踐樣本的基礎上，從市域社會治理理念現代化、體系現代化、能力現代化三個維度，運用指標權重賦值量化方法嘗試設計和構建市域社會治理現代化評價指標體系，實現市域社會治理現代化從定性評估到定性和定量評價相結合的研究轉向，為提升市域社會治理效能以及對不同城市進行市域社會治理現代化水平的比較提供方法論依據，以期進一步豐富市域社會治理現代化的相關研究。

二、市域社會治理現代化核心概念的實質意涵和體系構建的基本原則

市域社會治理現代化評價指標體系的構建在遵循總體性、有效性、開放性和可測量性的原則基礎上，開掘新發展階段市域社會治理現代化新的價值意蘊，回歸社會治理“以人為本”的真義和“共建共治共享”的價值旨歸，以治理理念現代化為先導，優化治理制度和治理體系，提升治理效能，進一步化解在百年未有之大變局中市域社會所面臨的諸多矛盾和風險，正確處理好治理與發展之間的辯證關系，以市域社會治理現代化推進國家治理現代化的實現。

（一）核心概念的內涵解讀

要科學合理構建市域社會治理現代化評價指標體系，對與其高度關聯的市域社會治理和市域社會治理現代化等相關核心概念的準確把握是邏輯起點。內涵的確定性以及外延的有限性是展開學術討論的學理規范和基本要求，厘清核心概念，確定研究邊界與范疇是深化市域治理現代化研究的題中應有之義。

1. 市域社會治理

基于對《決定》和《工作指引》的解讀，綜觀當前學術界的研究成果，筆者認為市域社會治理的概念可以界定為：以設區的城市為地理邊界和空間范圍，黨委、政府、社會團體、自治組織、經濟組織、人民群眾等多元主體共同參與，發揮法治、自治、德治、智治作用，通過制度集成、機制創新、體系完善、統籌謀劃，將習近平新時代中國特色社會主義思想的理論優勢、中國共產黨作為執政黨的政治優勢、中國特色社會主義的制度優勢、以人民為中心的發展思想的價值導向優勢轉化為治理效能的過程。

2. 市域社會治理現代化

盡管目前國內政學兩界對市域社會治理現代化的內涵進行了一些有價值的學術探索，但也存在一些爭議之處，尚未形成學術共識。基于對市域社會治理基本概念的理解，以及對市域社會治理現代化試點城市等典型樣本的研究分析，筆者認為市域社會治理現代化是指以市域社會為治理場域，多元主體共同參與治理并共享治理成果，實現市域社會治理理念現代化、治理體系現代化、治理治理能力現代化三維一體的社會治理共同體發展目標。

3. 市域社會治理現代化評價指標體系

市域社會治理是一種行動過程，市域社會治理現代化則是戰略目標，市域社會治理現代化評價指標即是通過對治理過程分解并進行標準化界定，實現對治理結果的量化評價。市域社會治理現代化評價指標體系的基本涵義為：引入“指標”這個統計學概念，多維度多層級選取可以測度的主、客觀性指標群，通過數據來認識、衡量和檢驗市域社會治理理念、治理體系、治理能力的現狀和發展趨勢，并以此作為評價和改進治理成效的依據，監測、指導和推進市域社會治理現代化進程。因此，這一指標體系是對一定時期內一定地理空間范圍內市域社會治理現代化水平進行評價的分析工具，是衡量和測度中國特色社會主義制度性優勢、法治建設水平和國家治理能力的統計性架構。

（二）市域社會治理現代化評價指標體系構建的基本原則

市域社會治理既具有社會治理的一般屬性，同時又具有基于“市域”概念的特殊性，市域社會治理現代化有其特定的理論基礎、研究框架和科學內涵。市域社會治理現代化評價指標體系的構建不僅要遵循評價指標體系構建的一般性原則，同時還需要觀照市域社會治理現代化的特殊性要求。

1.總體性原則

市域社會是一個涵括自然空間、社會活動、精神生產、秩序調諧于一體的充滿生機和富有活力的有機共同體，治理實踐是市域社會治理現代化作為一個有機總體不斷豐盈的基礎。科學衡量市域社會治理的現代化水平，需要從總體上對組成市域社會治理的各要素、維度、邏輯、范疇等予以揭示和把握，防止只見部分、不見整體，只見樹木、不見森林的碎片化、局部性或片面式考察。市域社會現代化不是單兵突進的現代化，而是整體推進的現代化，不僅是“物”的現代化，更是“人”的現代化，不能見“物”不見“人”。因此，市域社會治理具有系統性、綜合性和復雜性特點，構建市域社會治理現代化評價指標體系，必須注重指標間的邏輯關聯，結構層次，做到協調一致，避免顧此失彼，以偏概全，既要全面系統地反映市域社會治理過程中取得的進步和發展成果，又要發現市域社會治理的堵點和痛點，構建一個集系統性、科學性和規范性于一體的評價框架。

2.有效性原則

“滿足人民對美好生活的需要”是市域社會治理的價值旨歸，市域社會治理現代化歸根結底要以改善民生和增進人民福祉為根本目的，而“治理有效”是增進民生福祉最現實的基礎和最具標識意義的考察樣本。治理有效就意味著對市域社會發展困境的有效破解，對市域社會治理難題的有效化解，對社會公平正義的有效促進。因此，評價指標的設計必須以有效性原則為基本遵循，同時兼顧客觀性，盡量減少因立場、觀點先行和個人偏好而帶來的識別與判斷誤差，從而科學反映市域社會治理不同層級和各個側面的真實狀況。發揮指標體系對市域社會治理高質量發展的牽引作用，對標對表，讓測量指標成為市域社會治理現代化水平日益提升的參照系和“施工圖”。

3.開放性原則

衡量市域社會治理現代化水平不僅要提供一個寬頻幅橫向比較的框架，樹立標桿，彰顯榜樣的力量，造成“爭先恐后”的競爭態勢，還需要提供一個長時段縱向比較的結構體系，促進各地方“爭先進位”，便于對市域社會治理進行合理的預期和引導。一般而言，不同區域、不同經濟社會發展階段，市域社會治理呈現不同的特點，因此也需要因時而化、因勢而變、因事而改，使市域社會治理現代化評價指標體系的設計保持開放性，體現動態性。防止封閉僵化，呈現出穩定性和發展性相統一的特征，既要在統一規范的內涵界定下保持評價指標的相對穩定，避免“概念含混不清，指標左右搖擺”，又要與時俱進，守正創新，及時對指標評價體系進行解構和重構。

4. 可測量性原則

指標體系的可測量性要從兩個方面予以檢視：一方面是指標設計的科學性和合理性，科學合理是指標測量效度的生命線;另一方面是指標設計的客觀性，客觀性是指標測量的基石，顯而易見，客觀性越高的指標選擇，越不容易受到人為控制與干擾，說服力就越強。“用事實說話”“用數據說話”，選取的指標凡是可以量化的就盡量進行量化，更多的定量評價確保指標體系不僅能夠對市域社會不同時期的治理水平變化做出縱向比較，而且在一定程度上可以實現不同城市之間社會治理水平的橫向比較。

三、市域社會治理現代化評價指標體系的構建與測度

在遵循評價指標體系構建的一般原則和設計思路基礎上，市域社會治理現代化評價指標體系的設計突出構建過程中的個性化特點，彰顯市域社會治理的價值追求。

（一）市域社會治理現代化評價指標體系構建的技術路線

以評價指標體系設計的基本原則為指引，沿循以下技術路線構建市域社會治理現代化評價指標體系。

1. 指標的獲取

重點梳理黨的十八大以來特別是十九屆四中全會以來政界、學界關于國家治理、市域社會治理的政策文件、學術研究、典型樣本的成果與既有實踐探索經驗，并進行實地走訪調查，確定市域社會治理現代化的評價維度，選取各維度下的層級指標，作為市域社會治理現代化評價指標體系構建的理論支撐和數據來源。

2. 指標的確定

按照市域社會治理理念、體系、能力現代化三個維度各自涵括的核心要素和價值意蘊，提取可測量的評價指標，進行分析、歸納、篩選，構成一一對應、層級分明的指標庫。某些治理標準無法精準量化，為方便統一測度，有必要設計一些主觀指標，以彌補客觀指標的不足，采用定性評價方法，做到定量與定性相結合。

3. 指標的修正通過電話、微信、走訪、召開座談會等形式對相關部門、治理主體進行再調研，驗證評價指標的信度和效度，根據調研結果對指標體系進行修改完善，實現評價指標體系的工具理性和價值理性的統一。

4. 指標權重的確定

評價體系是一個緊密結合的有機整體，但各個指標在系統中的作用、地位和影響因子不盡相同，權重即是對單一指標在指標集合中重要程度和影響大小的度量，通過對上一級指標的分解和細化，建立下一級評價指標，并運用德爾菲法（Delphi Technique）和層次分析法（AHP）分別確定各層級指標的權重。本文邀請9位長期專注社會治理領域研究并有豐碩成果的專家、學者（其中來自完全不同高校的教授4人，副教授2人，東、中、西部市級地方政府政策研究室專家共3人）根據層級指標在指標體系中的作用、地位、影響力進行打分，為定量分析提供可信賴的測量依據，確保評價指標體系科學、規范、有效。見圖1。

（二）市域社會治理現代化評價指標體系的基本架構

1. 市域社會治理現代化評價指標體系構建的主要維度與邏輯理路

市域社會治理現代化評價指標的選取與國家經濟、社會以及科學技術發展水平密切相關。基于既往的研究成果，以及新發展階段對市域社會治理的內涵進行新的釋義，從當前和今后相當長一段時間市域社會治理實踐來考量，市域社會治理現代化評價指標體系主要包括定量指標和定性指標兩大指標類別。定量指標即客觀指標，主要包括城市的組織體系、協同體系、社會保障體系、國民受教育程度、城鎮居民勞動參與率與就業率、公共服務、公共安全、公共衛生等設施設備供給等數量型指標，是可以進行客觀量化和精準計算的;定性指標即主觀指標，主要指上級領導、專家、社會團體、人民群眾對城市管理者在政治能力、領導能力、協同協商能力、大數據應用能力、服務能力、自我監督和自我修復能力等多項能力的意見、態度和滿意度〔2〕。

市域社會治理現代化評價指標體系由治理理念現代化、治理體系現代化和治理能力現代化多維度指標群構成，形成一個相互聯系、相互作用、內在邏輯統一的有機體。市域社會治理的發展實踐必須以先進的治理理念為引導，理念是行動的先導，確定市域社會治理現代化的推進方向，對市域社會治理具有核心規范和牽引力的作用。體系是市域社會治理現代化的載體和依托，是市域社會治理現代化的制度集成，提供可操作執行平臺。能力是市域社會治理現代化的抓手，生成制度意識與制度執行力，促成政府治理效能提升。同一體系下不同維度間各級指標同頻共振，形成合力，共同推進國家治理現代化。見圖2。

2.市域社會治理現代化評價指標體系的主要內容

市域社會治理現代化評價指標體系由3個維度指標和17個二級指標、65個三級指標組成，其中定量指標58個，定性指標7個，具體如表1所示。

（1）評價維度

要準確設計和構建市域社會治理現代化評價指標體系，必須深刻把握市域社會治理現代化的內涵。鑒于目前市域社會治理現代化的內涵尚沒有形成統一、清晰的理論文本，本文以黨的十九屆四中全會通過的《決定》這個宏觀政策析出的概念為研究起點，以市域社會治理理念現代化、治理體系現代化、治理能力現代化作為評價維度，嘗試構建市域社會治理現代化評價指標體系，藉此提升市域社會治理治理效能，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體〔3〕。

（2）評價指標

治理理念現代化是市域社會治理的行動先導。治理理念現代化指標包括政治理念、開放共享理念、綠色發展理念等3個二級指標，二級指標目錄下包括在省級以上重要報刊、雜志、網絡客戶端等媒體上發表關于社會治理的理論文章或新聞報道（市主要領導人署名的理論文章）、是否列入國務院發文的市域社會治理試點城市等20個三級定性和定量指標。一是堅持中國共產黨對市域社會治理的全面領導構建“政治理念”指標。黨的十九屆四中全會通過的《決定》明確指出，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢”〔4〕，黨的機關刊物和新聞媒體是黨和國家的喉舌，是發布和傳播社會主義核心價值觀和“四個自信”的主陣地，是否在黨和政府主要媒體上發聲，可以作為考察一個城市的治理者在市域社會治理方面的理論修養和決策水平的重要依據。二是堅持以人民為中心的發展思想構建“開放共享理念”指標。習近平指出：“創新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手。把為群眾服務的資源和力量盡量交給與老百姓最貼近的基層組織去做，增強基層組織在群眾中的影響力和號召力”〔5〕。人民群眾既是市域社會治理的主體和“動力源”，也是市域社會治理成果的享有者。堅持市域社會治理“民本”理念，凸顯了社會主義國家治理的制度優勢，增進人民福祉，讓人民群眾擁有更多的獲得感、幸福感和安全感〔3〕。三是推進生態文明建設構建“綠色發展理念”指標。市域社會治理是對市域社會的“全面治理”，生態文明建設是市域社會治理現代化的重要組成部分，習近平曾強調“綠水青山就是金山銀山”，“兩山論”是綠色發展理念的生動寫照，是中國共產黨人對自然界發展規律、人類社會發展規律、中國特色社會主義建設規律在理論認識上的升華和飛躍。

市域社會治理體系現代化是市域社會治理的平臺和依托。治理體系現代化指標包括協同體系、應急體系、保障體系、國民教育體系、勞動與就業體系、公共服務、公共衛生、公共安全〔2〕等8個二級指標，在二級指標目錄下相應細化為社會自治組織建設、應急機制和應急預案等33個三級定量與定性指標。

市域社會治理能力現代化是市域社會治理的主要抓手。治理能力現代化指標包括組織建設能力、領導能力、執行能力、協同協商能力、城市智能管理能力和自我監督與修復能力〔2〕等6個二級指標，在二級指標目錄下再細化為戰略決策能力、貫徹落實能力等12個三級定性及定量指標。

囿于評價主體的主觀感受常常導致差異性偏好，為消弭主觀評價對客觀測量的遮蔽，本文進一步提出定性指標賦值量化標準，以為市域社會治理現代化評價結果的測算提供清晰的實踐操作指引，見表2。

（三）市域社會治理現代化評價指標體系的測度方法

市域社會治理現代化水平（指數）采用客觀與主觀、定量與定性相結合的方法來測度。為了體現評價結果的客觀性和可比較性，評價指標盡可能量化，量化指標的數據主要來源于全國及各地統計年鑒或相關職能部門的統計報告、報表。對于難以量化的指標則以書面形式收集專家、群眾、社團組織、第三方評價機構采取主觀（等級）賦值法進行打分，假定各評價主體的可依賴程度較高，計算出各指標的平均值為系統計算依據。

具體測度方法如下，為保證結果精準，計算結果保留小數點后兩位。

計算公式：

（1）以P代表市域社會治理現代化指數，則P=∑ia=1xa×Xa

式中，Xa表示第a個維度指標，xa表示Xa的權重，i表示維度指標的個數。

（2）Xa=∑jab=1yab×Yab

式中，Yab表示維度指標Xa中第b個二級指標，yab表示Yab的權重，ja表示Xi對應二級指標的個數。

（3）Yab=∑kabc=1zabc×Zabc

式中，Zabc表示二級指標Yab中第c個三級指標，zabc表示Zabc的權重，kab表示Yab對應三級指標的個數。

三級指標分值的計算方法：

（1）定量指標分值計算方式：某設區的城市數值/全國設區的城市平均值*100%*權重。如：評價指標體系中某設區的城市三級指標第54項“每萬人擁有基層黨組織個數”為28個，而全國設區的城市該指標平均值為30個，則該項指標加權得分為：28/30*100%*1.0=93.33分。

（2）定性指標分值計算方式：本文把定性指標分為強（或良好、健全）、一般、弱三個等級，對應賦值為0.8-1、0.6-0.79、0.6以下，各項指標的分數來源于專家、群眾、社團組織、第三方評價機構主觀打分的結果平均值。

定性指標得分計算公式為定性指標等級得分*權重*100%。如：某設區的城市第24項三級指標“應急機制及應急預案”定性評定等級為強，平均得分為0.9，則某設區的城市該項指標加權得分為0.9*0.4*100%=36.00分。

（四）市域社會治理現代化評價指標體系構建需要把握好的關系

一是把握好既有指標與應有指標的關系。指標的選取既要來源于對市域社會治理現代化的內涵、體系、能力等核心要素的綜合分析和準確把握，保證各項指標能科學理性地反映市域社會治理的本質和高質量發展的要求;還要觀照市域社會治理的客觀實際，因地制宜，“從實踐中來，到實踐中去”，發揮評價指標對市域社會治理實踐的導向作用。

二是把握好定性指標與定量指標的關系。在選擇和確定評價指標時，要根據市域社會治理的本質特征和經濟社會發展的內在規律，兼顧定性指標與定量指標相結合，主觀評價與客觀評價相統一。定量評價指標值一般是公開透明的，其評價結果更加科學精準，而定性指標的評價結果更易受評價主體的專業水平、判斷能力和主觀感受的影響，往往產生差異性偏好，但能反映人民群眾的獲得感和切身體會，能夠在一定程度上檢驗社會治理的實際效果。

三是把握好指標的靜態與動態之間的變化關系。定量指標只能靜態地反映某一階段的實際量值，但隨著時間、空間、技術手段等背景的不斷變化，某些指標及其量值則需要作出相應的調整和完善，因此，評價指標體系應該是一個相對開放的體系。

四是把握好治理與發展的關系。市域社會治理的初心和根本目標是為了滿足人民對美好生活的向往。市域社會治理現代化必須堅持以人民為中心的治理理念，正確處理好社會治理與經濟社會發展的辯證統一關系，既要堅持黨的全面領導，也要遵循社會主義市場經濟的發展規律，做到法治、自治、德治、智治深度融合，實現經濟社會高質量發展目標。

五是把握好上級領導、行業專家、社會組織與群眾評價的關系。定性指標在等級評判過程中，為確保等級評價結果客觀、真實、有效，評價主體應多元化，不僅要征詢上級主管部門的領導、相關領域的專家、第三方機構的專業意見，同時還要聽取社會組織、基層自治組織以及普通群眾的意見，做到主觀評價結果的多維性、全面性，防止片面性。

四、余論

市域社會治理評價指標體系的構建秉持宏觀與微觀、客觀與主觀、定性與定量、價值理性和工具理性相結合的設計方法，在指標選取上，堅持以群眾愿望和要求為第一選擇，以人民利益為出發點和落腳點，以客觀現實為基礎，科學合理監測市域社會治理的實際狀況，真實地反映市域社會治理過程中出現的新情況新問題，深刻審視制度設計與治理措施在理論與實踐中存在的差異，在市域社會治理中發揮明確的工作導向和考核導向功能，推動形成軟硬實力并重、綜合實力迸發的治理新格局。

市域社會治理現代化評價體系的構建為推進社會治理現代化的頂層設計和比較性實證研究奠定了基礎，進一步豐富了市域社會治理現代化領域的理論研究和實踐探索。但在指標選取、權重確定與等級賦值各個方面仍處于探索階段，乃一孔之見，期待以此研究為契機，引發學界更多的討論和探索，以學術研究推進實踐發展。相關指標的信度、效度有待實踐的進一步驗證，后續應遵循“理論研究—體系構建—實踐推進—反饋修正”的邏輯思路，對市域社會治理現代化評價指標進行進一步完善，對構建市域社會治理現代化評價指標體系的影響因素進行深度識別和分析，推動市域社會治理進一步走向良政善治。

參考文獻：

〔1〕周春霞.市域社會治理現代化評估指標體系構建研究〔J〕.領導科學，2022，（1）：83-86.

〔2〕楊 安，劉逸帆.市域社會治理現代化研究：意義、原則、邏輯、框架和路徑〔J〕.社會治理，2020，（5）：13-25.

〔3〕陳成文，陳 靜，陳建平.市域社會治理現代化：理論建構與實踐路徑〔J〕.江蘇社會科學，2020，（1）：41-50.

〔4〕中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〔N〕.人民日報，2019-11-06（1）.

〔5〕中共中央文獻研究室.習近平關于社會主義社會建設論述摘編〔M〕.北京：中央文獻出版社，2017：129.

Construction of Municipal Social Governance Modernization Evaluation System：

Dimensions and Indicators

HUANG Junlu， HE Yun'an

Abstract： Municipal social governance is the cornerstone of national governance， the modernization of municipal social governance is the strategic fulcrum of national governance modernization， and the evaluation index system is an important standard to measure the capability and level of municipal governance. With the modernization of governing concept， management system， and management ability of social governance as the modernization evaluation dimensions for Xiamen City， this paper selects the groups of quantitative index and qualitative index to construct the evaluation system of municipal social governance modernization， so as to provide theoretical support and decision-making reference for the measurement of the construction level of municipal social governance modernization and the promotion of municipal social governance efficiency.

Key words：municipal social governace; modernization of governace; governace level; evaluation index system

（責任編輯：閆月勤）