黨支部領辦合作社與村莊有效治理

摘要：農民專業合作社不僅具備經濟職能，還具有一定的治理職能。山東煙臺市W村黨支部領辦合作社為村民自治提供了組織化平臺和治理有效的抓手，成為鄉村振興的主體。通過治理目標的融合、治理結構的互嵌和治理技術的統合，合作社嵌入村級組織，實現村集體再造。合作社與村集體的互嵌形成了以集體治權為依托的村莊治理樣態。黨支部領辦合作社依托集體治權，實現生產資料的集體所有權和分配權，通過“統分結合”的治理機制實現村集體對村莊的治理有效。以黨支部領辦合作社為主要形式的集體經濟組織建設使得集體治權復歸，再造村集體和重塑村級組織與村民互動關系，成為后稅費時期“懸浮型”政權落地的一種路徑。

關鍵詞：黨支部領辦;農民專業合作社;治理效能;鄉村振興;集體經濟

中圖分類號：D267.2;C912.82" 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）05-0010-10

一、問題提出和文獻綜述20世紀80年代我國開始推進的農村合作組織對農村社會的經濟發展有著重要的促進作用。2007 年7月1日，《中華人民共和國農民專業合作社法》正式生效以來，新型農民合作社得到了快速發展。2018年中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》提出：“農業是國民經濟的基礎，農村經濟是現代化經濟體系的重要組成部分。鄉村振興，產業興旺是重點;鄉村振興，治理有效是基礎。”合作社成為了新時代農戶對接國家政策和參與市場經濟的組織化平臺，再造了村集體，成為鄉村振興的主體[1]，也正在逐漸成為農村治理現代化的現代組織形態，兼具了實現農業現代化與農村現代化的意義[2]。2021 年中央一號文件提出，大力實施鄉村建設行動，合作社作為推進農業農村現代化的新型農業經營主體并成為助推鄉村振興戰略實現的重要載體。截至2021年4月底，全國依法登記的農民合作社達到225.9萬家，聯合社超過1.4萬家[3]。合作社在現實層面成為鄉村振興的重要實踐內容。

馬克思從未將合作社看作是單純的“互助性經濟組織”，而是強調合作社要對成員進行教育和引導從而將他們組織起來[4]。中國的農民合作社由于其高度嵌入村社情境，具備社會組織的性質，涉及了黨組織、村集體與村民等多個主體的合作關系和利益博弈，除了發揮經濟功能外也應具有組織和動員農民的社會治理功能。但學界研究主要從農民合作社自身的定位和內部治理角度討論合作社的經濟職能。部分學者認為“合作社并不必然提高社員收入”[5]，指出中國農業合作社要實現全體農民的發家致富是不符合現實的。也有大量學者對農民合作社如何發揮治理效能問題進行了探討，如趙泉民認為合作社以其“經濟業務”手段，通過“利益導控”引導“自身利益最大化”為目標的農民參與到鄉村社會治理結構，進而能夠實現對鄉村社會的“統合”，使得鄉村治理結構從“單中心”治理結構走向“多主體協同”和“協商性整合”的新型治理結構[6]。在社會學領域，已有研究落腳于農民合作社與政府、村社組織之間的關系，以及由此產生的治理影響，將合作社視為獨立于村級組織之外的經濟客體，從二者的互動關系分析合作社的治理職能，認為合作社與村級組織形成了“多元主體共治”的治理結構，并在這一視角下從社會資本理論、博弈分析理論、制度理論等分析框架探尋合作社發揮治理效能的機制。大部分學者從多元主體協同治理的角度理解合作社與村級治理的關系，如王進等探討了合作社在鄉村治理中如何實現有效性的合法性基礎[7]，指出合作社治理長效的機制由制度運行機制、管理維護機制和組織保障機制復合構成[8]。有學者認為合作社以經濟關系將農民聯合起來，但未改變村民身份，通過一個主體兩種身份實現合作社與村莊治理的掛鉤，以合作社的發展為村民自治提供示范效應，并對村莊體制內組織功能產生一些替代[9]。有學者通過案例研究進一步發現，鄉村精英在合作社與村級治理統合中起到了重要的作用，鄉村精英借助合作社實現對村民的激活和動員[10]。有學者構建了由協同關系、職能關系、參與方式、參與路徑和參與效果組成的農民合作社參與社會治理的理論分析框架，對比了村集體領辦合作社、專業大戶領辦合作社和經濟精英領辦合作社參與社會治理的差異[11]。有學者指出合作社與村委會之間存在“利益汲取慣性依賴”的關聯，合作社被鄉村精英異化為集體盈利和謀取私利的工具，消解了村民自治的合法性，注意到合作社因其內部“精英俘獲”“專業壟斷”和“部門尋租”消解了村莊治理的問題[12]。趙曉峰等將合作社視為村莊權利擴展的參與者，將村“兩委”視為權力壟斷者，并基于二者之間利益分化的分析認為合作社與村“兩委”之間的權力張力可能激化村莊內的派系斗爭，帶來村莊治理問題。而當前出現合作社負責人與村“兩委”班子成員交叉任職的現象是在這一問題出現時采取的一種有效措施，具有一定的合理性[13]。徐旭初提出村社與農民合作社之間存在強干預或弱干預的關系，農民合作社與村社規劃呈現復雜的交織狀態，農民合作社成為鄉村治理秩序新的博弈主體[2]。在此基礎上，不少學者注意到了一種新型的合作社模式，即“黨支部領辦合作社”。有學者探究了黨建與合作社互融的優勢[14]，分析了黨組織的政治優勢如何促進黨支部領辦合作社的發展和集體經濟建設，認為黨支部領辦合作社應走中國特色農民集體化專業合作社道路，推動農業現代化和實現農村社會現代化[15]。潘勁指出在村干部領辦的合作社類型中，領辦者與村“兩委”融合，既可以發揮村“兩委”的政治影響力和行政動員力，又可以發揮合作社的經營效能[16]。

黨支部領辦合作社作為一種新型合作社，與村級組織之間是相互“嵌入”的關系而非“多元主體”的關系。黨支部領辦合作社通過發展集體經濟實現對農民組織和動員，為村莊治理有效提供重要平臺和機制。這方面的研究主要從黨建視角出發，認為黨支部領辦合作社，通過發揮黨支部的政治優勢，能夠發展集體經濟以實現農民集體化，推動農業現代化發展，但對黨支部領辦合作社的治理模式、治理效能和治理機制尚未有深入的研究。鑒于此，本文將進一步辨析黨支部領辦合作社的治理職能，以及黨支部領辦合作社實現治理的路徑和治理有效的機制。

本文運用嵌入理論分析黨支部領辦合作社與村級組織之間的“互嵌”關系以及治理機制?！扒度搿备拍钪荚谥赋鼋洕鷮φ?、文化等因素的依賴，社會功能的發揮和完善需要各個因素協同發展[17]。最具代表性的是波蘭尼的嵌入性概念，側重于分析人類經濟活動與社會體系的雙邊聯系，強調經濟活動的制度化過程。這一概念逐漸被學者們繼續深化和延展，強調經濟活動的社會網絡基礎，側重于從社會結構分析經濟活動。黨支部領辦合作社是政治制度與經濟組織相互嵌入的組織形態，將黨支部的政治優勢與合作社的經濟組織優勢結合，以經濟組織內部治理機制實現對村莊的治理。從嵌入理論理解和分析黨支部領辦合作社的治理職能和治理機制具有較強的說服力。黨支部領辦合作社基于集體治權，通過“統分結合”的治理機制實現村集體對村莊的治理有效。村黨支部與農民合作社在發展集體經濟的共同目標下，通過治理結構的互嵌和治理技術的統合實現村級主體的重建。

二、黨支部領辦合作社的職能辨析

農民合作社被看作是一個具有系統性的“積極性組織”，具有一定的外部性[18]。中國特殊的市場環境和農業生產基礎條件使得農民合作社的經濟效能發揮極其有限。對于農民合作社的研究不應僅停留在討論農民合作社自身的經濟職能和內部治理問題，需要重新梳理合作社的職能，特別是在鄉村振興的背景下其政治意義和社會功能應該得到重視。單純遵循西方經濟學理論中對合作社的定位和功能來確定中國合作社的職能并不完全適用?，F實問題是，農村稅費改革后的基層社會面臨的一個重大挑戰是國家政權的“懸浮”問題[19]，村集體對村民缺乏制度性的組織渠道，無法實現對村民的統合和動員。在鄉村振興到來之際，村集體亟需重建與村民的聯動機制，重塑村莊的組織和動員能力，黨支部領辦合作社可以成為一種有效途徑。這是因為黨支部領辦合作社除了發揮經濟職能外，還具備三個方面的治理職能。

（一）黨支部領辦合作社為村民自治提供組織化平臺

當今中國農村正處于轉型階段，村莊公共秩序和村莊社會人口結構都發生了巨大變化，社會基礎的流變帶來了村莊組織和動員的一系列結構性困境。筆者調研的村支書說：“發展黨支部領辦合作社不僅是為了農民增收，更多的是實現村莊的秩序，塑造村集體?！秉h支部領辦合作社作為一種新型集體經濟形式，能夠為村民自治提供組織化平臺。一方面，自家庭聯產承包責任制實施以來，農民土地承包權的強化，削弱了村集體的土地集體所有觀念，使得村集體越來越難以發揮統籌功能。黨支部領辦合作社是基于農民合作的原則自愿形成的社會組織，通過承包地入股、勞動力入股、資金入股的方式，將農民承包地集中起來歸于集體，實現集體土地所有權的實化，成為集體統籌的基礎。另一方面，隨著城市化的推進，大量青壯年農村人口脫離村莊，村莊村民主體以老弱病婦為主，村民自治面臨著村治能力弱化、組織結構老化等問題。黨支部領辦合作社以村黨支部作為組織的發起者和負責人，面向全體村民開放，實現了合作社與村級組織的相互“嵌入”。村級組織借助合作社的社會組織屬性，圍繞共同的農業生產事務形成村級組織對社內全體村民的動員和組織，依托黨支部領辦的合作社重建村集體組織，通過合作社內部的資源統籌機制實現村莊的有效治理。

（二）黨支部領辦合作社成為村級治理有效的抓手

實行家庭聯產承包制后，農民從大集體生產中解放出來，以往由村集體提供的農業生產服務逐漸被市場替代。打工經濟興起后農民進城務工，逐漸脫離村莊社會，村級治理事務變得簡單化，村集體缺乏具體的事務作為村級治理的抓手。在資源下鄉和轉移支付階段，大量自上而下的資源和治理事務下沉到中西部農村，項目承接和落實國家任務成為中西部農村治理的主要抓手。相對而言，東部普通農業型村莊缺乏大量自上而下的治理任務，需要挖掘內生性的治理事務。黨支部領辦合作社以集體經濟發展為主要目標，基于集體地權實現集體治權的實化和村黨支部集體統籌能力的強化。黨支部領辦合作社將自上而下的政治任務與自下而上的生產需求相結合，將黨建、集體經濟發展、村民協商和民主選舉等事務統合。村黨支部以合作社內部的組織動員、農地調整、合作社選舉、村民協商、農業培訓、利益分配等事務為依托，在提供農業服務的基礎上，實現村民動員、調整村莊利益、協商民主、農民現代化等村級治理事務與合作社發展相融合，依靠黨支部領辦合作社“統分結合”的治理機制實現村級治理有效。

（三）黨支部領辦合作社成為鄉村振興的主體

黨的十九大報告中提出了實施鄉村振興戰略，重點突出了“必須把鄉村振興的主體權還給農民，同時不斷對農民賦能，培養農民的鄉村振興能力，讓他們把對美好生活的向往化為推動鄉村振興的動力”并“加快實現農業農村現代化”。黨支部領辦合作社作為一種新型農業經營服務形式，成為助推鄉村振興戰略實現的重要載體。一方面，黨支部領辦合作社經營性和公共性兼備的特征有利于鄉風文明、生活富裕、治理有效等目標的實現，是鄉村振興的有力推動者[20]。黨支部領辦合作社基于黨員政治身份發起農民合作社組建，能夠發揮黨員的政治優勢，向村民提供農業公共服務，同時動員全體村民進行自我管理和服務。依托黨支部的政治統籌能避免合作社內出現精英俘獲，維持合作社內部的民主協商和合作基礎，使得合作社的資源分配留在村莊，成為農民振興鄉村的政治基礎。農民在合作社的組建過程中通過協商合作形成集體行動，不斷通過合作社事務進行自我增能，培育起鄉村振興的能力。另一方面，農業現代化關鍵在于農業勞動力、農業科技現代化和市場現代化。人才是鄉村振興的基礎，通過黨支部領辦合作社將村集體經濟盤活，吸引人才回流村莊。黨支部領辦合作社采取勞動力入股、土地入股和資金入股，吸納農村剩余勞動力進行再組織，實現村級組織的重建和剩余人口的集體化，能夠將分散的農地集中起來，以合作社對接市場，由市場合作主體提供技術指導、農產品銷售渠道等，通過聘請專家和培訓農民，解決農業產業問題和農業勞動力問題，使得黨支部領辦合作社成為推動農業現代化的主體之一。在對農民進行培訓的過程中，將農民納入到現代職業體系，接受現代知識的社會化，使農民從政治制度身份向“職業農民”的身份轉變。

實現鄉村振興的基本前提與條件在于將農民組織起來，以農民為主體，讓農民自己建設[21]。將農民組織起來是村民自治的核心要義，村民自治在于農民自我管理和自我服務，通過組織形成集體行動能力?！班l村振興，治理有效是基礎”，農民自己組織起來，有動力和有能力實現鄉村振興。黨支部領辦合作社為村民自治提供組織化平臺，以村莊發展為導向將農民組織起來，參與到合作社公共事務中，逐漸培養起其鄉村振興的能力，進而形成有組織和動員能力的村級組織，成為能夠承接鄉村振興資源和任務的主體。

三、黨支部領辦合作社的實踐過程與主體重建

黨支部領辦合作社的治理職能在于組織和動員起農民，形塑農民發展的主體性，有動力和能力推進鄉村振興。從黨支部領辦合作社的實踐過程中能夠發現，黨支部通過領辦合作社嵌入村級組織中，形成新的治理結構，能促進村集體治理主體的重建和治理能力的提升。

（一）黨支部領辦合作社的實踐過程

本文以山東省煙臺市“黨支部領辦合作社”W村的實踐經驗為基礎，分析黨支部領辦合作社如何實現村級組織的重建和村莊的治理有效。山東煙臺市發展村黨支部領辦合作社旨在通過發揮基層黨組織的政治優勢、組織優勢和合作社的經濟優勢，組織和動員農民群眾，服務農民的農業生產經營，重新建立村集體，激發鄉村振興內生動力。該村黨支部領辦合作社工作由煙臺市委組織部牽頭發起，于2017年篩選確定11個村先行先試、有序推開。2019年全市已有930多個村黨支部領辦合作社，占行政村總數的14.4%。筆者同期調研了9個試點村，均屬于普通農業型村莊，各村合作社的具體經營方向和策略有一定的差異，但在村級治理方面具有共性的效果。其中，W村試行的黨支部領辦合作社已形成一套較為完備的運作模式。

W村共460戶，1 150人，耕地面積1 100多畝，戶均2畝，人均土地不到1畝，屬于典型的人多地少村，僅僅依靠土地并不能夠滿足生計。W村在人民公社時期便有發展村集體經濟的傳統，由生產大隊主要負責集體企業和農業產業的發展和經營。家庭聯產承包責任制后形成了農戶自產自銷的小農經營模式，小農戶不再依靠村集體提供服務，村集體逐漸退出農業生產領域，村集體農業生產收益逐漸減少直至沒有。因村集體經濟出現“空殼化”，村集體對農戶的服務“空白”，村黨支部和村干部也失去了生產指揮權和收益分配權，這樣村集體的統籌能力和組織能力被削弱，村莊缺乏發展后勁，村莊公共品供給落地難。2008年，W村發展果業經濟后，自主經營果業的小農戶在對接市場時普遍出現一系列困境，很難依靠單家獨戶去解決。于是由村書記兼理事長，黨支部成員代表村集體，以個人的名義聯合5人以上，于2008年注冊成立了具有法人資格的金鮮果品合作社。合作社社員專業大戶較少，以分散的小農戶為主。W村在建立黨支部領辦合作社的過程中，逐漸形成了村集體的統籌能力，通過黨支部領辦合作社實現農戶與市場的有效對接進而實現村級的有效治理。

1.通過村民代表大會和黨員代表大會等協商民主實現村民組織和動員。在成立黨支部合作社之前，村集體以土地、資金或其他固定資產入股合作社，首先組織黨員代表大會進行黨員動員，以黨員動員群眾。而后召開村民代表大會，實現對村民的動員，再以各組村民代表大會對各組村民進行動員。合作社每個月至少開一次會，除了組織小農戶進行農業技術的培訓外，在資金結算、購買材料、農業基礎設施建設、種植生產環節的技術方面都需要開會實現集體決策。村民通過黨支部領辦合作社能夠直接參與到村級事務的決策中，通過黨支部領辦合作社的村務公開制度解決村民自治中信息不對稱問題，通過合作社反映自身需求實現對村級事務的民主監督，增強了農民參與村莊公共事務的積極性。

2.進行農地調整，重新確定村集體與村民的權利義務關系。黨支部領辦合作社通過農地調整和農業產業收益分配，增加村集體與村民之間的關系黏度。集體生產時期，村莊圍繞土地集體所有制確定生產大隊與各生產隊及農民的權利義務關系，W村在集體生產時期每三年進行一次土地調整，每次土地調整重新確定村集體與村民之間的利益問題，包括工分核算、糧食分配等。分田到戶后W村仍然進行過土地調整，將一部分土地分到各家各戶，由農戶自主決定農業生產的農產品種類，且農業收益除上繳的稅費外由農戶自行安排，村集體與村民的關聯主要是稅費收取。稅費取消后村集體與村民的關聯度降低，當前村集體通過黨支部領辦合作社組織小農戶土地入股，明確村集體股份與農民股份，重新形成村集體與村民之間的關聯。村集體依托合作社重新制定與村民之間的權利義務關系，村集體向農民提供農業生產服務，村民接受村集體對村級事務的統籌。

3.對分散農戶統一管理，強化集體統籌能力。黨支部領辦合作社通過開拓銷售渠道提高了散戶的農業生產收入，以農業增收的治理有效性形成村集體的治理合法性，加強了農民對村集體治理權威的認同。在黨支部領辦合作社成立初期，組織小農戶以土地入股、勞動力入股和資金入股等方式，將絕大部分分散農戶吸納到合作社，實現對散戶的統一管理。在生產環節為了保障農產品的質量，合作社邀請農業專家來本地指導，認定本地土壤最適合大櫻桃種植，便采取“統購”的方式購買最新櫻桃樹種，并按照農業專家的指導進行種植。在生產后期，黨支部領辦合作社定期安排農業技術的培訓，并依托每次會議傳達村莊公共事務安排，實現農民的自我管理和自我教育。在銷售環節，黨支部統籌舉辦了第一屆和第二屆“大櫻桃文化節”，邀請客商和游客參加，打造本地的櫻桃品牌。引進電商銷售平臺，并指導小農戶網上銷售的技巧，定期開展櫻桃種植技術宣講。

4.確定農業剩余分配規則，保證合作社的可持續治理。黨支部領辦合作社以合作社對接資本，與資本之間有明確的市場合作關系，在發揮資本市場優勢的同時能夠防止資本對農戶的剝削和擠壓。因村里年輕人普遍外出打工，土地由家里老人幫忙經營，因此W村的黨支部領辦合作社社員絕大部分都是老年人，專業大戶少于10戶。對于老年人而言，土地是他們的唯一保障，特別是在當前城鎮化背景下農村作為老年人的“養老基地”，土地成為老年人自養的重要資源。老年人主要以土地入股合作社，由合作社提供雇工和勞動力，以股份分紅保證了老年人的土地收益，體現了合作社分配的保障性原則。黨支部領辦合作社通過土地發包的方式將土地承包給專業大戶，采取公開招標和競爭經營的方式確定人選，租金從每畝1 500元到3 000元不等，簽訂合作合同。在招商引資過程中，合作社本著慎重穩妥的原則，寧可少賺也爭取不虧損。合作社向農民明確說明加入合作社屬于市場行為，存在著一定的經營風險，防止經濟風險向政治風險轉移，保持了合作社的治理可持續性。

W村以黨支部領辦合作社作為小農戶對接市場的主要平臺，在此過程中實現黨支部對整個村莊事務集體統籌能力的復歸。黨支部領辦合作社不僅能夠實現村莊果業經濟的農業現代化轉型，成為推動鄉村振興戰略的主體，還成為當前普通農業型村莊實現村集體組織重建的重要組織平臺。

（二）黨支部領辦合作社的治理主體重建

村黨支部領辦合作社過程中，除了實現其農業經濟發展效能外，還以果業產業發展這一公共事務重新將農民組織動員起來，從治理目標、治理結構和治理技術等方面實現了村級組織的重建，成為村民自治的重要組織平臺。

由于村莊長期缺乏治理事務，農戶大多圍繞自身家庭發展等私人事務進行生產生活，村民自治陷入“空白”，村莊內缺乏形成公共規則的事件和機遇，已有的治理技術和經驗無法發揮，農戶的集體意識和公民意識沒有得到繼續培養和鞏固，導致很少有人參與村莊公共事務建設，特別是公共品供給“最后一公里”等問題難以解決。W村黨支部領辦合作社將合作社內部的治理技術與村莊的治理技術相互融合借鑒，將合作社內部事務轉換為村莊治理事務，激活村莊已有的治理資源，調整與重構村集體與農戶之間的權力義務關系。以合作社治理實現對村莊公共事務的整體性治理，將村民自治原則與合作社的建設原則有機組合。在建設合作社過程中，逐漸培養起村干部的治理能力和村民的公共參與能力，成為村莊治理有效的基礎前提。

1.治理目標的融合。W村最初成立黨支部領辦合作社的初衷在于解決小農戶面臨的經營問題，在合作社的實際運作過程中，除了依托黨支部領辦合作社實現農業現代化和產業升級外，還加強了村集體統籌能力，將之轉化為村莊振興和治理有效的政治基礎。一方面，基于農業規模生產特點，合作社進行了農業設施現代化改造，引進最新的種植、灌溉和管理技術，集中農地形成農業規模效應，針對市場需求及時調整果樹種植種類，與時俱進對接互聯網電商銷售平臺，實現本地櫻桃產業的現代化，形成品牌效應，通過果業產業集聚效應實現本地產業振興。黨支部領辦合作社通過經濟效益的展現和提供村莊公共品，加強農戶對村集體的政治認同和歸屬感，也通過提供統一的農業生產服務強化村集體的統籌能力。另一方面，在提供農業服務過程中實現村級治理目標與合作社提供農業服務目標的融合。村集體通過合作社平臺圍繞櫻桃的種植和銷售展開服務工作，通過“統購統銷”的服務方式，在種植培訓、生產管理和市場銷售等環節將農戶組織起來進行統一管理。基于農業產業發展，村集體與農戶以合作社的形式建立新的利益關聯，村級組織能夠將農業經濟的組織管理向村莊公共事務的組織管理過渡。在提供村莊公共品時，比如道路硬化、修建水利基礎設施，能夠通過合作社實現對村民的動員，解決資源下鄉“最后一公里”問題。

小農戶自主經營模式本身存在著一系列市場對接困境，特別是對于東部地區普通農業型村莊而言，村莊缺乏自上而下的資源輸入和公共品供給項目，因此，建立合作社發展農業經濟成為激活東部地區農業型村莊治理的主要治理目標。分田到戶后，由于農業實行小農戶自主經營模式，普通農業型村莊基本沒有明確的治理任務，農戶對村集體的需求減少，村集體失去治理任務這一抓手，干群關系處于“懸浮”的狀態。黨支部領辦合作社實質上是將經濟發展與村莊治理有機結合，形成“政經合一”的治理目標，以產業服務為基礎，實現村莊的治理有效。

2.治理結構的互嵌。黨支部領辦的合作社整合了村“兩委”、專業大戶、普通小農戶等主體，通過人員的重疊實現村級組織結構與合作社組織架構相互嵌入。首先，W村金鮮果品合作社理事會成員有4名，理事長由村黨支部書記擔任，其余成員基本都屬于W村集體成員。合作社規定如擔任理事長的村黨支部成員行政職務終止，理事長的職務將自動終止，同時召開成員（代表）大會進行改選。合作社理事長的換屆與村黨支部書記換屆同步，確保村黨支部對合作社的領導，防止合作社因為書記的換屆而轉化為私人農業合作社。合作社其他成員大部分也都是黨員身份，能夠充分發揮黨的政治優勢，組織動員群眾，有效保障集體成果保留在村。其次，兼任合作社成員的村“兩委”工資一部分從合作社的運營資金中發放。專業大戶由于大多是本村人，基于熟人社會的結構能夠低成本地完成對小農戶生產種植環節的指導，專業大戶成為合作社幫助小農戶成功對接市場的關鍵角色。

3.治理技術的統合。合作社的治理技術與村莊治理技術相互借鑒運用，實現政治治理和經濟技術的統合。首先，合作社的組建與土地調整制度對接。合作社的入社形式是土地入股、資金入股和勞動力入股，后期發包到小農戶自主進行經營時再次向村民強化土地集體所有權。村“兩委”通過土地入股將分散在各家各戶的農地成功集中起來，并且在這個過程中調動原有的一部分集體土地進行農地置換，對原本固化的人地關系進行了重新調整。借助合作社進行土地調整，厘清村民與村集體的權責關系，清算了村莊與各個農戶以及農戶之間收支往來、利益義務之間的總賬平衡，從而達成村級治理的基本條件。其次，合作社資金費用一年一審計核算與W書記所說的集體時期的“年底算大帳”在實踐上類似，村支書說：“算大賬就是要結清老百姓與集體的相互債務”，經過兩種債務的“結平衡賬”，每年不斷重申合作社中村集體與村民社員的權利義務邊界，明確集體的公共規則。最后，合作社各項事務需要開會實現集體決策，這一過程通常與村民代表大會和黨員代表大會相通，共同構成合作社與村級組織的集體決策機制。合作社中的集體決策機制功能在于兼顧社員的利益訴求與利益表達，在協商過程中形成共識，成為治理的公共基礎。

四、黨支部領辦合作社的治理機制

（一）村社集體治權的治理基礎

中共中央、國務院在2016年發布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》對農村“集體經濟”的含義作出了明確的說明，即“農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式”。有學者強調重建農村集體經濟的意義在于兩方面：一是在集體內部建立集體收入的分配機制，其關鍵不在于每個農戶能分配到多少收益，而在于在村莊內形成利益關聯機制，讓村民真正參與到村莊事務中，借此組織起來; 二是在國家資源大量輸入村莊的前提下，通過激活村集體的組織力量，解決國家轉移的資源無法直接對接億萬小農戶的難題[22]。黨支部領辦合作社強調的是一種“合作”經營方式，通過“統購統銷”形成基本的合作形式，這種合作形式就是一種“集體”聯結的過程，集體的組織形態也就是合作社本身。集體經濟體現的治理基礎在于村莊的集體統分能力，國家與農戶的對接是通過村莊作為中介平臺來實現的，村集體對上要落實國家政策和承接資源，對下要激活村莊內生性資源和對接農民需求，這要求村集體要有一定資源和調動資源的能力，即很強的統分能力。村集體的統分能力與集體經濟的發展相輔相成，村集體發展集體經濟需要有統分的能力，而集體經濟的發展能夠加強村集體的統分能力，未來村莊的發展仍要依靠集體經濟，而集體經濟的發展也仍然需要依靠集體統分機制。

W村由村黨支部領辦的金鮮果品合作社實質上是以發展集體經濟的形式形成新的村莊共同體，以村集體發展合作社形成對全村農戶的組織和動員。黨支部領辦合作社發展集體經濟不僅僅停留在經濟職能，更重要的是以集體經濟的形式實現集體治權的復歸。農地集體所有權是實現集體治權的根本基礎，因此農地集體所有權實化是黨支部領辦合作社治理有效的經濟基礎。分田到戶之后，由于過于強調土地“分”的一面，而“統”的一面逐漸被淡化。隨著土地的實際經營權分散到各家各戶后，集體統合的一面缺乏現實基礎，集體這一概念也逐漸虛化。而黨支部領辦合作社以發展集體經濟的形式，具體化了集體統籌的實踐，使得集體治權復歸，實現了合作社與村黨支部在治理目標、治理結構和治理技術上的相互嵌入。村黨支部通過合作社將全村農戶組織動員起來，并且依托合作社發展農業經濟事務實現對農民的治理。首先，W村集體組織通過成立合作社，將分散到小農戶的土地重新收歸到集體所有，再由集體重新分配生產資料并發包到各家各戶進行種植，通過農業經濟收益形成集體利益將全村農戶動員起來。其次，黨支部領辦合作社以發展集體經濟作為實現集體治權的抓手，將個體化的農民重新吸納到集體當中，形成新的利益共同體，并且使農民能夠有機會直接參與到集體事務決策和管理中來，激發了村民參與村莊治理的熱情。最后，黨支部領辦合作社以集體經濟的發展和農民增收等治理的有效性作為合作社治理村莊的合法性，不斷加強合作社的治理權威。

（二）“統分結合”的治理機制

20世紀80年代“大包干”改革從農村破題，當時中央文件提出要建立統分結合的家庭聯產承包責任制，但后來各地實踐的結果是“分”的積極性充分體現了，個體從集體中解放出來后集體觀念淡化，村集體經濟薄弱，村集體的統籌能力下降了，組織和動員村民的能力也下降了，鄉村振興“最后一公里”和干群關系“懸浮”的問題始終沒有得到很好解決，基層組織力亟待加強。黨支部領辦合作社創新了“統分結合”，賦予其新的形式，“統分結合”不僅是合作社運作的經濟機制，還是一種村集體的治理機制。村集體的統籌機制是實現村莊治理的政治保障，而分散經營機制在于激活社會治理動力和能力。通過集體統籌和分散經營的“統分結合”治理機制，村莊能夠在集體治權的基礎上激活村民自治，成為有效對接鄉村振興資源的主要載體。

1.集體統籌機制：治理有效的組織基礎。村集體發揮治理效能的基礎是實現集體統籌的復歸，集體要實現組織再造需要一定的組織基礎作為依托。集體是抽象的共同體，集體要發揮治理作用需要通過組織基礎實現實體化。黨支部領辦合作社通過集體統籌實現對個人的整合，在統籌中不斷強化集體自身和村民集體的觀念，村支書話說就是“統起來才是集體”。村級組織通過集體統籌實現對農戶的統一管理，基于共同的村莊發展目標而參與到村莊事務當中，在農業經營中重塑了村莊的公共性和組織動員能力。

村黨支部領辦合作社通過集體統籌機制實現了集體的實化，通過生產資料的統籌重新定義村集體與集體成員的關系，重塑了村莊層面的公共規則。村集體進行資源統籌主要在于發展經濟、提供服務和社會治理，集體成員在集體中參與勞動和村莊事務來獲得資源。這使得集體成員之間的關系基于相同的生產發展權是平等和公平的，村集體組織與集體成員之間權利義務關系是對等的。黨支部領辦合作社的集體統籌機制能夠確保村莊內部利益分配的公平和村莊內部的正義，使村莊成為承接鄉村振興下鄉資源的載體，能夠更為有效地解決資源落地的“最后一公里”問題，避免合作社異化為資本和大戶套取國家資源的載體。

黨支部領辦合作社強調的是村黨支部的領導，一方面是政黨的政治作用，另一方面在于對村級組織的領導。村黨支部通過合作社加強集體統籌，在集體統籌過程中不斷實現村集體實化以及對村莊治理的統合。首先，村黨支部領辦合作社統籌集體土地，實現對村莊事務的實質性治理。W村黨支部領辦合作社以土地、資金和勞動力入股的形式，吸納了60歲以上的大部分在村人口，基于土地股份制實現土地集體所有，成為村集體組織實化的經濟基礎。合作社通過股份合作的方式將集體和農戶以“股”將權、責、利聯結，建立起村集體與農戶的經濟利益共同體，調動起村干部的治理主動性和村民的參與性，圍繞集體經濟的發展形成了村莊的治理目標和治理抓手。其次，村黨支部領辦合作社以生產和產品銷售的統籌實現對村莊治理事務的統合。合作社旨在為小農戶對接市場提供服務，提供“統購統銷”、邀請專家進行考察和指導種植、引進大戶和電商資本傳播現代知識和管理技術，組織修建溝渠和管灌等服務。村黨支部基于合作社的各項服務事務，對農民的家庭生產、村莊公共事務參與和村民選舉等村級治理事務進行全面的動員和組織，讓農民在參與黨支部領辦合作社的過程中充分參與到村莊公共事務當中。村黨支部以合作社集體統籌的方式強化了對村莊治理事務的統籌，通過合作社的治理有效性積累和加強村莊治理的合法性。再次，村黨支部領辦合作社統籌了合作社內資源和利益分配，將合作社的資源分配與村莊公共規則進行對接。合作社社員包括普通散戶、大戶和合作的市場資本，每年合作社的收益統一由合作社進行審計和分配。在村黨支部對于合作社資源的分配過程中，吸納了村民代表、黨員代表等人員組成合作社監事會，與村干部協商制定合作社資源的分配規則，并以合作社內制定的規則在村莊層面形成資源的分配規則，成為一種新的村規民約，重塑村莊內部的公共規則。最后，對于合作社的重大事項決策由村黨支部理事會負責，村民小組長作為監事會對其決策進行監督，形成正式的村規民約，能夠確保合作社內部的決策以服務全體農戶為原則，避免村莊集體利益外溢，維持了村莊內部的正義，同時一定程度上也實現了村民自治中的民主參和與民主監督。

2.分散經營機制：治理有效的社會激活?！敖y分結合”的雙層經營體制是農村合作經濟組織形成的一種新的經營管理體制，目的在于解決人民公社時期集體生產勞動積極性不高的問題，將集體統一經營與家庭分散經營相結合。這種經營模式不僅塑造了村集體組織，實現了農業農村經濟的增長，而且激活了農村社會的治理活力，成為鄉村振興的社會基礎。

W村黨支部領辦合作社針對合作社內櫻桃產業的發展狀況，進行了土地流轉，提供“統購統銷”等集中化農業服務，但并不參與農戶具體的經營和管理，同時采取“股份分紅”方式分配收益，實現對農戶經營的放權管理。在分配過程中，以調解分配規則實現對村莊內部利益的調整，黨支部領辦合作社確保合作社資源分配不外溢到村莊外。對于合作社內的各項公共事務的決策，采取村級治理中的各種協商民主和民主決策的方式解決，這樣能夠激活村莊社會，讓村民有參與村莊公共事務的熱情。首先，黨支部領辦合作社能夠通過提供不同的農業服務，分別回應老年人散戶的社會保障需求、專業大戶的穩定銷售市場需求和市場資本對接村莊資源需求，激活各個主體的治理參與熱情，并將村莊大部分村民吸納到黨支部領辦合作社中，以合作社組織重建村集體組織，實現村級治理的主體再造。其次，在生產和經營過程中，黨支部領辦合作社充分考慮到社員的市場屬性，為老年人提供生產勞動力和技術指導，較多地介入到農業生產和銷售環節。對于專業大戶則更多地給予自主權，專業大戶自身有一套較為完備的生產、運輸、銷售的經營模式，但缺乏一定的制度保障。合作社要求專業大戶開創的市場銷售渠道向合作社報備，在銷售不景氣時為社員進行兜底，在生產經營環節賦予專業大戶完全的自主性，充分激活了專業大戶積極參與村莊合作社公共事務的活力。最后，在對接市場資本時，黨支部領辦合作社不是讓社員獨自對接市場，而是以中介主體與資本進行合作，能夠確保單家獨戶的農業剩余不被資本所剝削。黨支部領辦合作社由村黨支部參與到市場活動，能夠發揮政黨的政治先進性，并且合作社社長隨著村書記選舉一同更替，防止集體資源流失，能夠確保合作社將農業剩余用于發展集體事業，使得黨支部領辦合作社能夠長期有效地發揮治理效能。

五、結語

中國農村土地制度一直注重“統分結合”的雙重經營屬性，村級組織對農業經濟的建設發展具有指導和管理職能，分田到戶之后隨著各家各戶直接對接市場，村級組織服務和管理的空間減少，村級組織統籌村莊的能力也隨之減弱，村民的集體觀念隨著土地“私有化”而變得淡薄。農業生產逐漸從公共事務向農民家庭的私人事務轉變，村集體在公共事務建設上的組織動員能力減弱。鄉村振興戰略的實施與村級治理可以有效實現對農民的組織和動員，激活農民自己建設農村的積極性。山東省煙臺市以“政經合一”的組織方式，實現農民合作社與村級黨組織互嵌?；谕恋丶w所有權實化發展集體經濟，以集體治權作為合作社治理的基礎，結合“統分結合”機制，發揮出合作社的治理職能，使其成為村民自治的組織化平臺、村級治理有效的抓手和鄉村振興的主體。一方面，村黨支部領辦合作社發揮經濟職能，促進本地的果業產業現代化和升級轉型，以經濟發展的有效性形成治理權威的合法性，激發農民鄉村振興的動力;另一方面，村黨支部領辦合作社打破了以往村集體將資源、資產簡單發包租賃的集體增收模式，把村黨支部工作全面融入到合作社的發展之中，加強了黨支部對村莊事務的領導。村黨支部以合作社形式發展集體經濟使得村莊的集體治權實化，也使得合作社成為了村集體發展村莊公共事務的組織化平臺。黨支部領辦合作社展現出合作社的治理職能，實現農民私人事務與公共事務的統合。在實現全體村民的經濟利益最大化過程中，圍繞農業經營事務實現對全體村民的動員和組織，通過合作社的內部治理機制實現對村莊層面公共事務的統籌和治理。同時，在這一過程中也能樹立村黨支部的威信，增強凝聚力和向心力，有效提升干部的治理能力。

村黨支部領辦合作社成功發揮出治理職能的關鍵在于集體經濟“統分結合”的治理機制。村黨支部領辦合作社盤活農村農業資源，實現村莊資源的集聚，形成農業規模效應。合作社將無人耕種被拋荒的土地集中管理，流轉給老年人或新型農業經營主體，發揮農業的保障性功能。通過村黨支部領辦合作社傳播現代農業知識技術，通過“統購統銷”的方式推動農村農業產業結構調整和產業升級。村級組織在合作社的籌辦過程中進行集體組織重建，并且將不同利益需求的農民整合吸納到集體組織中。合作社以產業發展作為村民自治的治理目標，以合作社組織架構重建村級治理結構，圍繞產業發展激活村民自治的各種治理技術，使得基層有動力和能力謀求鄉村振興?；诖耍妩h支部領辦合作社得以成為對接鄉村振興資源的組織化平臺，保障國家輸入村莊資源得到有效配置和利用。

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How the Cooperatives Led by Party Branch in China to

Realize Village Effective Governance

——Taking W Village in Yantai as ExampleCHEN Wansha SHEN Qian

（1.School of International Relations and Public Affairs，Fudan University，Shanghai200433;

2.School of Public Administration，Huazhong University of Science And Technology，Wuhan430074，China）Abstract：Under the background of rural revitalization strategy，farmer cooperatives not only have economic functions， but also have certain political functions.The cooperatives led by Party branch in Yantai，Shandong province，provide an organizational platform for self-governance of villagers and become the main organization of rural revitalization.The Party branch-led cooperatives embed in village organizations through the integration in governance goals，governance structures and governance technologies，and realize the village collective reconstruction.The mutual embedment of cooperatives and village collectives actually is a form of collective economy.The Party branch leads the cooperatives to realize the collective ownership and distribution right of production materials based on the governance basis of collective economy，and realizes the effective governance of village collectives to villages through the governance mechanism of “unification and division”.This form of collective economic construction with the Party branch leading the cooperative recreates the village collective and reshapes the interaction between village organizations and villagers，which becomes a way for the “floating” government to land in the post-tax period.

Key word：led by Party branch;farmers cooperative;governance efficacy;rural vitalization;collective economy

（責任編輯：張潔）