金融消費者權益保護審計調查的實踐與思考

姜靜敏 孫欣

[摘要]為保護人民群眾的切身利益，人民銀行等監管部門堅持金融為民的理念，陸續出臺了加強金融消費者權益保護的政策，構建起保護金融消費者長遠和根本利益的機制。人民銀行某地市中心支行內審部門對轄內金融消保工作開展了審計調查，助力相關政策落地見效。

[關鍵詞]金融消費者? ?權益保護? ?基層央行? ?審計調查

一、審計調查開展背景

近年來，國務院及人民銀行、銀保監會等金融監管部門陸續出臺了關于加強金融消費者權益保護（以下簡稱金融消保）的政策制度，對金融機構完善消費者權益提出規范性要求。從政策初衷看，保護金融消費者長遠和根本利益是金融監管部門和金融機構的使命和職責，是以人民為中心的發展思想在金融領域的具體體現，為處于弱勢地位的金融消費者解決“急難愁盼”是金融監管部門和金融機構義不容辭的社會責任。從實際價值看，金融消保工作具有金融領域“減震器”和“舒壓閥”的基礎性作用，可以在早期發現投訴集中的業務領域及存在聲譽風險的問題機構，是防范和化解金融風險的重要組成環節。因此，加強對金融消費者各項權益的保護是金融監管部門和金融機構共同的工作重點。組織實施金融消保工作審計調查，旨在揭示聚焦金融監管部門和金融機構在制度機制、投訴處理、監督管理等方面的薄弱之處，以期推動現有政策的落實落細以及相關機制的進一步完善。

二、審計調查思路

基層人民銀行內部審計部門探索對保護金融消費者權益的相關政策落實情況，開展審計調查，具體內容見圖1。

（一）以政策要求為主線，關注工作開展的規范性

以黨中央、國務院和人民銀行出臺的各項政策文件為審計依據，對照《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》（國辦發〔2015〕81號）中明確的金融消費者八項權益，聚焦合規開展審計。一是金融機構內控制度是否健全，尤其是績效考核、追責問責等制度，是否綜合考慮業務合規性、投訴處理滿意度等，而不是簡單地由投訴數量、業務量等指標構成考核體系。二是金融機構業務開展是否侵害金融消費者的各項權益，如格式條款中是否具有減輕金融機構責任、限制金融消費者權利的內容，營銷宣傳中是否明確收益、風險、費用等關鍵內容，有無引人誤解或有意隱瞞的內容，是否附加限制性條件強制搭售、捆綁銷售其他產品，是否將本應由金融機構承擔的費用轉嫁給金融消費者，是否未經授權向第三方提供消費者個人信息。三是投訴處理是否及時規范。是否在規定時限內向投訴人作出答復，答復內容是否合法合規，對發現業務辦理中的違規行為是否追究處置，對金融消費者是否作出合理補償。四是關注人民銀行分支機構金融消保部門的監督管理情況，是否按照標準開展評估評價工作，對日常監管或投訴處理中發現的問題能否進行及時有效處置，對金融機構違法違規行為是否予以有力懲處等。

（二）呼應消費者現實需求，關注人民群眾的滿意度

從金融為民角度出發，針對群眾反映強烈的問題，重點查找問題產生的原因。比如，關注老年人普惠金融發展中的現實困難。在網絡化、信息化背景下，金融機構普遍增加了電子業務辦理渠道，壓縮了營業網點和柜面數量。而老年人由于對傳統渠道和業務的依賴，在金融創新浪潮中面臨著不容忽視的“數字鴻溝”。老年人在銀行網點排隊時間長、機器自助業務操作困難等新聞屢見報道，反映出老年人運用智能技術的現實困難。還有的金融機構對于老年消費者普遍不夠重視，針對老年人的宣傳教育和金融產品相對較少，少數金融機構人員甚至有意誤導老年人購買與其風險承受能力不匹配的產品。審計調查不應回避此類現象，而是要深入了解金融消費者的現實需求和對金融機構的滿足程度，查找實際問題的表現形式及產生根源，并提出針對性的監管建議。

（三）堅持風險導向，調查金融風險防范的有效性

堅持風險導向，密切關注監管部門和金融機構金融消保工作對于防范金融風險的實際效果。比如，對于消費者投訴是否進行分類分析，篩查有無短期內集中發生的同類投訴，是否反映出普遍性的產品或業務違規情況，是否及時采取系統性的處置措施徹底糾正問題，監管部門是否根據職責及時介入糾偏;是否針對金融消費者特點人群開展有針對性的宣傳教育，普及存款保險制度、產品收益與風險等必要的金融知識，減少出現因謠言跟風取款造成的擠兌事件，減少發生盲目追求高收益而遭受財產損失的情況，形成良性、穩定的金融消費環境。

三、審計調查做法

（一）利用大數據技術提高審計精準度

以信息技術作為內部審計的重要支撐，堅持“無數據不審計”的理念，開發“投訴分析小助手”（見圖2）。“投訴分析小助手”對接人民銀行受理投訴的“金融消費權益保護信息管理系統”、人民銀行監測銀行自行處理投訴的“投訴數據統計監測分析系統”、金融機構內部使用的投訴系統，預設疑似侵權、辦理超期、數據漏報錯報等20余個問題模型。本次審計利用該程序分析了人民銀行及延伸調查的金融機構總計2935條投訴，識別出可疑線索151條，最終確認了有問題的投訴23筆。通過“集中分析、逐條核實”的信息化篩查方式，有效避免了人工查看和抽樣分析可能遺漏問題的風險，實現審計效果和效率的雙提升。

（二）“走出去”拓展調查覆蓋面

為獲取第一手信息、深入了解金融消保工作的實際情況，審計調查組優化“走出去”路徑，開展全方位的延伸調查。一是走訪其他監管機構。向銀保監分局、地方金融監管局了解外部監管協作情況，摸排金融機構可能影響消費者權益的潛在風險。聯系地方法院、網信辦等單位，書面了解金融糾紛多元化解機制建設、違法違規金融廣告治理等方面的進展情況和難點。二是延伸調查多家金融機構。除了調閱資料、現場座談的常規做法外，采用多種調查方式了解實際情況。比如，現場查看業務系統日志，關注個人金融信息在不同系統中的傳輸方式和加密措施;以普通消費者身份暗訪銀行網點，提出兌換現金、辦理銀行卡、購買理財等需求，實際操作自助設備，了解銀行服務是否便捷、是否存在不當營銷的情形;撥打客服電話體驗投訴處理流程。三是訪談金融消費者。通過線上問卷調查、線下面談兩種方式，了解不同年齡層金融消費者的知識水平和行為習慣;問題涉及投資風險與收益關系、利息計算方式、存款保險及個人征信政策、金融消費習慣、糾紛處理方式等。

四、審計調查發現主要問題

（一）內外部協作機制不夠健全，齊抓共管的合力有待增強

一是外部投訴受理缺少聯動。目前，人民銀行與銀保監系統均設立了投訴專線，分別受理各自監管業務領域內的投訴，但尚未建立協作轉辦機制。由于部分群眾對兩部門的監管分工不夠清楚，投訴時難免會“走彎路”，一定程度上影響了維權效率。二是內部信息共享不夠充分。主要表現為消保部門與業務職能部門對于投訴信息的雙向溝通不暢，未能將各自收到的投訴情況充分告知對方，不利于有效化解糾紛及科學研判形勢。比如，一位投訴人反映某銀行在其征信報告中反映的個人信息有誤，消保部門直接轉交被投訴銀行處理，但該銀行并未協助投訴人申請征信異議處理，而是告知其申請信用卡重填個人信息以覆蓋原錯誤信息，消保部門由于不清楚征信制度而未能發現銀行的錯誤處置。

（二）投訴處理質量仍有提升空間，主動保護意識有待加強

人民銀行消保部門接到金融消費者投訴后，可根據情況轉交被投訴機構處理，若涉及違法違規行為的，根據職責分工由相關部門直接處理。而個別基層消保部門只承擔了“接線員”“二傳手”的工作，對金融機構投訴處理過程和結果的反饋缺乏管理和審核，未能充分保護金融消費者的權益。比如，一位投訴人稱在某銀行網點辦理網銀業務后意外收到了新申領的信用卡，投訴銀行擅自代辦其他業務，而銀行在答復中表示“營銷辦理信用卡時未充分告知”，但無具體情況的描述，消保部門未進一步調查即直接辦結該投訴，忽視了可能存在的侵權行為。

（三）政策宣傳不夠充分，消費者教育效果有待增強

一是對于金融糾紛化解渠道宣傳不足。本次審計調查收回的282份問卷中，關于“發生糾紛如何維權”的多選題，只有10%的被調查者選擇“撥打12363投訴”，遠低于“撥打12345”“向新聞媒體反映”“向法院訴訟”等維權方式。而消保部門在2021年“金融知識普及月”、守住“錢袋子”等宣傳活動方案中，均未對投訴渠道提出宣傳介紹的要求。二是部分關于金融風險防范的知識宣傳不夠。問卷調查結果反映，在《存款保險條例》實施6年多后，僅有45%的被調查者知曉存款保險的最高償付限額，其中60歲以上被調查者的知曉率不足10%。三是對老年人、農村居民等重點人群未開展針對性的宣傳教育。宣傳形式上，主要以網點發布宣傳資料、自媒體推送信息為主，深入社區、農村開展的面對面宣傳相對較少。內容上，基本是總行統一制發的宣傳材料，對不同地區、不同群體針對性的內容較少，接受問卷調查的老年人中85%表示不能完全理解宣傳內容。

（四）金融機構落實不夠到位，全流程管控有待加強

一是事前審查不嚴密，未發現不符合政策要求的產品條款。比如，某銀行《個人循環貸款線上隨借隨還用款合同》中存在“貸款人有權依據借款人過往行為數據、交易數據和信用數據等，確定單日貸款支付限額”條款，表示單日貸款支付限額不等同于已確定的授信額度，可由銀行靈活調整，但該條款未作醒目標識。二是事中管控不到位，營銷宣傳中存在不規范行為。比如，某銀行受理的2筆投訴反映，銀行工作人員為完成營銷任務，在未充分告知的情況下，使用客戶手機代辦購匯等業務，侵犯了金融消費者的知情權和自主選擇權。三是事后監督不到位，未根據投訴集中情況，調整存在問題或隱患的業務規則。比如，某銀行2021年收到3筆投訴，均稱在房貸還款日當天還款，但征信報告中顯示逾期。經查，該行房貸合同約定借款人需在“每期還款日的前一日”存入款項，實質上提前了還款時間，極易造成貸款人無意逾期，但該行在投訴個案辦結后未向上級提出改進建議。

此外，審計調研還發現，對金融消費者權益的法律保護體系有待進一步完善。比如，消費者權益保護法第二十三條中舉證責任倒置不包括金融產品和服務，因而大多數法院按照“誰主張、誰舉證”的一般性規則，要求起訴的金融消費者提供證據。而金融消費者普遍難以獲取關鍵信息，維權存在一定難度。特別是老年消費者，在舉證過程中明顯處于弱勢地位。延伸調查了解到，2019年，某市中級人民法院對兩起金融消費者起訴銀行賠償借記卡被互聯網交易盜刷的案件審理中，認為“原告應提供證據證明銀行對其卡內資金的損失存在過錯”，判決金融消費者敗訴。也有少數法院認為銀行作為業務系統的開發者、管理者，掌握相關數據且對系統安全運行負有責任，要求銀行舉證，但司法實踐中仍存在較大分歧和不確定性。

五、完善金融消保工作的相關建議

（一）完善內外部協作機制，加強信息溝通

一是與其他監管部門搭建投訴信息的轉辦協作渠道，讓“數據多跑路、群眾少跑腿”。同時，相關部門可以定期共享投訴信息及監管發現，就金融機構的業務風險相互提示。二是加快建立金融糾紛多元化解機制，為金融消費者與金融機構提供公平、有序的協商環境，在訴訟前完成具有約束力的調解，降低維權成本。三是在人民銀行各部門間加強投訴信息溝通，由金融消保部門扎口受理全行投訴。涉及監管職責的，商請業務職能部門共同處理，確保專業性和權威性。

（二）深入開展金融知識普及教育，提升金融素養

一是拓展宣傳內容。借助業務部門力量，編制專業可靠的金融知識宣傳教材，覆蓋貸款、利率、投資風險等基礎金融知識，增加征信記錄、存款保險、國債發行、現金兌換等政策制度，以及投訴、調解、訴訟等維權方式介紹，幫助消費者全方位提升金融素養。二是貼近重點群體。在擴大普及宣傳面的基礎上，針對老年人、農村居民等重點群體開展個性化的宣傳和答疑，以通俗易懂的“地方話”講好金融知識的“普通話”，手把手傳授數字金融產品的使用技能。三是豐富宣傳形式。在督促金融機構做好宣傳教育的本職工作外，進一步動員行業協會、消保委等社會力量，綜合利用營業網點、網絡媒介、傳統媒體，定期發布金融知識、業務咨詢、風險提示;結合下基層、進鄉村文藝演出、知識競答等群眾喜聞樂見的活動，寓教于樂。四是建立長效機制。與教育、文化、廣電等部門合作，加快推進金融知識納入國民教育體系，探索建立金融知識教育基地，形成常態化的宣教模式。

（三）加強金融機構監管，提升服務質效

一方面，指導金融機構完善內部管理體制，將金融消保作為公司治理的重要內容，從維護金融生態、發展普惠金融、防范金融風險等角度出發，在金融產品設計、營銷、信息保護、糾紛化解等工作中主動加強對金融消費者的保護。進一步完善內部考核激勵和監督約束機制，督促部門和員工執行好制度要求。另一方面，通過強有力的日常監管和執法檢查，壓實金融機構保護消費者的主體責任。在投訴處理中提高主動保護意識，對疑似侵權情況進行深入調查，及時采取相應的監管措施。規范開展執法檢查和處罰，嚴肅懲戒違法違規行為，對損害消費者權益的行為零容忍。

（四）優化金融消保頂層設計，增強法律保護

一方面，推動金融消保專項立法，從法律層面明確金融消費者的概念及分類、保護范圍及方式，增強對基層司法實踐的指導，推動糾紛的高效化解。另一方面，監管部門要根據實際需要，出臺實施細則，進一步細化保護要求。比如，針對老年人的特殊需求，要求金融機構提供更充分的人工服務，解決老年人運用智能技術困難的現實問題;在產品營銷過程中，嚴格執行風險評估、信息披露等必要流程。從頂層設計上增強對弱勢群體的保護力度，提升各類群體金融服務的獲得感和滿意度。

（作者單位：中國人民銀行南通市中心支行，郵政編碼：226007，電子郵箱：970228831@qq.com）

主要參考文獻

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