數字政府背景下行政法治的發展及其課題

高秦偉

關鍵詞： 數字政府 數字公民 組織協調 數據治理 通過設計的行政法 良好行政影響評估原則

中圖分類號：DF3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2022）02-0174-187

引言

數字時代，行政實踐不斷運用互聯網、大數據、云計算、物聯網、人工智能等技術手段展開治理，〔1〕中國自2016年推進“互聯網+政務服務”方案以來，通過“一網通辦”“最多跑一次”不斷創新行政管理和服務方式，近兩年因防疫需要，數字政府建設方興未艾。〔2〕當前，國務院及地方政府均制定了數字政府改革建設規劃，加大投入并切實推行，試圖加速建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產、生活和治理方式的變革。如《廣東省數字政府改革建設“十四五”規劃》在總結2017年以來該省數字政府改革建設經驗的基礎之上，提出至2025年，全面建成“智領粵政、善治為民”的“廣東數字政府2.0”，構建“數據+服務+治理+協同+決策”的政府運行新范式。〔3〕江蘇省則于“一網通辦”的實踐基礎上，提出一體化政務服務、一體化在線監管、一體化大數據中心等構建數字政府的核心思路，以數字政務、數字社會、數字生態等三大運行體系建設為導向，強化整合、貫通、共享、聯動，著力推動跨地區跨部門跨層級的業務協同和數字賦能，至2025年建成基于數字和網絡空間的數字政府。〔4〕從目前統計觀察，全國省級層面有關數字政府改革建設的方案、實踐業已悉數展開，可以預測未來中國各級政府將會繼續以數據深度運用為驅動，推進行政理念、方式和手段的深刻變革。為此，行政法治能否與數字政府的運行相適應，如網上審批與行政許可程序是否銜接，〔5〕自動化行政的合法性如何判斷，〔6〕大數據如何改變行政法治與因果關系之間的關聯，〔7〕公共數據利用開放的價值與具體制度設計是否協調，〔8〕“數字行政法”能否成為全新的行政法學科分支、〔9〕能否產生更高程度的合法性要素等課題均需由表及里地剖析。這些均彰顯了本文的問題意識，期冀討論能夠對中國數字政府和法治政府改革建設有所裨益。

一、整體治理與組織協調

中國政府數字化轉型大致可分為三個階段：一是2000年至2015年的電子政務階段，以辦公自動化、政務信息化建設為主，政務服務多線下流程，數據作用并不明顯，政府網站、微博等電子政務應用側重于信息發布、政民互動等功能。二是2016年至2018年的“互聯網+政務服務”階段，通過跨區域、跨層級、跨部門的數據共享，依據數據流動重塑政務服務流程、推動線上政務服務。三是2019年至今的數字政府階段，中央與地方均發布了數字政府建設規劃，并將數據驅動作用從政務服務拓展至社會治理領域。抗擊新冠肺炎疫情以來，數據在政府治理中的關鍵作用進一步凸顯，加快建設數字政府成為各界共識。從當前的運作實踐來看，數字政府的改革建設，并非傳統政府建設過程中的技術化升級，而是有針對性地系統化變革，是政府理念的更新、治理方式的轉變、運行機制的重構、政務流程的優化和體制資源的整合。數字政府改革伊始，實踐者就特別重視法律、政策的支持，制定了諸多法律規范及政策指南，試圖在法治框架中實現國家治理的目標。不過，相關理論研究卻很少系統地從行政法治的視角思考數字政府改革建設引致的組織結構、作用和程序的變革。新時代數字政府發展日新月異，自動化決策、智慧城市、人工智能社區等概念層出不窮，整體性研究實屬必要，有學者因而深刻地指出：“在建設數字政府過程中，必須始終堅持以人民為中心，著力解決數字技術運用中存在的權利保障、公平正義等公眾普遍關心的法治問題，讓數字政府建設進一步得到公眾的支持和認可。”〔10〕數字政府的改革建設為政府整體治理與組織協調帶來了益處，但亦衍生出一些需要深入探討的課題。

（一）整體政府

政府運作因部門、領域分割而產生協調不暢、碎片化管理是行政法治長期以來關注的重要課題。為此，中外學者均提出“整體政府”的理論，并提供了具有真知灼見的政策建議。〔11"〕然而，分散管理的弊端并未因理論成熟而徹底改善。如今，由于數字技術在行政治理中的廣泛應用，政府運作逐漸成為一個相互協作的有機整體。例如，過去中小學生跨省轉學、外地上學補辦身份證、大學生申請貧困助學資格、非戶籍學生辦理居住證等業務，必須返回原籍所在地學校開具就讀證明，給公眾造成很大不便。廣東省數字政府改革建設聯通了相關部門與地方教育局、學校，平臺按需獲取申請人學籍信息，公民可以在線辦理業務。〔12〕浙江省數字政府改革按照“整體智治、唯實惟先”理念，基本形成省市縣一體、部門協同的高效運轉機制，未來將提升長三角“一網通辦”政務服務能力，推動完善跨省協同機制。〔13〕數字政府改革建設引發了行政組織法的變革與再造，傳統科層制行政機關依托分級分類和屬地管理原則，形成了行政層級和部門分工的基本架構。此種分工雖然有利于一級政府依據不同領域、部門推進工作，但是嚴苛的層級制和僵化的部門分工導致政府監管難以實現整體治理效能。〔14〕數字政府正是利用技術優勢，在后臺建構集約、統一的信息化管理架構;在中臺建立統一的政務云平臺、大數據中心等;在前端通過協同辦公系統、移動辦公等，方便公務人員使用，極大地提高了辦事效率、降低了行政成本。〔15〕對此，有學者通過個案分析，指出在一定組織機制的前提下，數字政府建設能促進整體性政府實現。這些具體組織機制包括構建行動型組織間網絡，采取領導型網絡治理結構，精細化管理網絡中的責任、沖突、承諾與合法性，促使技術與組織在網絡結構下展開有序互構，精準識別與有效化解網絡中存在的內生性問題等。〔16〕未來，“政府即平臺”〔17〕，如何在整體政府理念的指導下，更好地實現公眾服務、政府內部整合，仍是需要進一步討論的課題，這涉及技術支撐下的政府業務協同問題。〔18〕

（二）業務協同

跨地域、跨領域、跨部門和跨層級之間一體化的基本要求是業務協同和信息共享。〔19〕信息共享的問題將在后文提及，此處主要討論業務協同。業務協同一方面要求組織整合，另一方面要求一級政府要具有較強的協調能力。很顯然，在行政組織無法實現全面整合之時，協同原則將成為數字法治政府運作的重要原則。數字政府改革建設，就在于借鑒互聯網思維，充分利用技術和信息優勢，改變傳統以專業分工、層級控制為特征的組織結構，轉向以節點、流程為特征的網狀結構，強調“數據多跑、群眾少跑”，給公眾提供更多優質、增值、便民服務。中國數字政府經歷了網絡建設、政府網站、數據庫、業務系統等方面的整合并延續至今，業務協同突破了政府的組織、地域、部門等邊界且收益明顯。同時，此種業務協同，亦導致政府與其他主體的協同變得更為便捷，一方面多元主體轉變為主動的治理行動者，提供與反饋信息，成為整體治理中的重要組成部分;另一方面多元主體以公私合作的方式為數字政府的改革建設提供技術支撐，提升了政府監管和服務效能。〔20〕未來面臨的課題在于，業務協同以及信息共享雖然不主張打破政府部門原先的組織界限，通過“一點登錄、全網通辦”等實現“一站式”

服務，然而協同似乎僅限于線上或虛擬狀態，各部門、領域、地域、層級如何切實建立健全統籌協調機制，如何在智慧城市建設、基層治理中加以充分應用;如何從僅側重網上服務前置環節轉向從全生命周期展開監管服務，皆需要深入探討和解決。〔21〕另外的課題在于數字政府系建立于技術應用基礎之上的政府形態，本身的運營方式亦值得關注。有學者將目前中國數字政府的建設歸納為平臺壟斷模式、服務交付模式與內部管理模式。〔22〕以廣東為例，其采取“管運分離、政企合作”的建設管理體制，相關企業負責數字政府需求對接、系統遷移、數據融合、建設維護、系統運營以及標準制定等職能，但問題在于如何能夠真正以公眾為中心，仍然需要反思。同時，由于技術應用，數字政府可以將之前外包出去的相關職能重新收回并交由政府所有，可以使基層治理、城市治理更加契合國家治理，那么數字政府背景之下的行政法治，如何進一步與市場、社會互動和合作？ 對此，需要探討的課題是，是否能將行政法治原則適用于相關企業？ 再比如，是否以及如何對企業運行的自動化系統的訓練數據、算法實施審查？〔23〕

（三）信息共享及其限度

為推進業務協同、發揮數字政府的功效，信息共享成為關鍵和基礎。傳統行政法治之下，政府部門各自的信息系統獨立運營，整個政府系統無法有效互聯互通，信息資源無法共享開放，導致業務協同難以實現;對公眾而言，經常面臨反復被要求向政府各部門提供各種信息的窘境，無法獲得整體式、一站式的公共服務。為了促進信息共享，各地均成立了隸屬于政府或政府辦公廳的政務服務數據管理部門、大數據發展管理部門，負責數字政府改革建設的統籌協調工作。〔24〕此種組織協調除涉及規劃與技術層面的設計之外，尚須關切政府部門之間、政府部門與外部組織之間的信息共享及其限度問題。一方面，實踐中政府部門之間并無動力主動共享所收集的信息，需要制定和完善相應的法律規范，推動政府部門之間的信息共享;另一方面，隨著計算機、網絡等技術發展，行政機關建立巨型數據庫以存儲大量的個人信息業已成為常規業務，經由各個數據庫之間的比對、聯結，可以切實提升行政效率并降低錯誤發生的概率。此外，行政機關之間基于職務協助相互傳遞信息的現象亦普遍存在，此種情況應在個人信息保護法的框架下重新檢討。這是因為，大數據分析、數據挖掘等技術雖然可以滿足多元行政任務的需求及效能，切實提升公眾福祉，但亦可能因行政機關運用個人信息透明度不足、當事人參與不充分等原因，導致個人權益受損。行政機關對信息的內部重復使用仍然應當遵守個人信息保護規則。〔25〕同時，對于行政機關的數據挖掘、信息畫像是否符合法律要求，界限如何均需要認真探討。如不同行政機關之間信息聯結、比對，性質上屬于什么？如果比對本質上已經超出特定目的，便屬于目的外利用，對此必須要具有正當利益。實際運用中，是否需要依據特別的法律規定，還是需要信息的行政機關提出書面申請即可利用？〔26〕畢竟行政組織法不等于行政作用法，沒有行政作用法的依據，行政機關并無所謂的“職權范圍”。〔27〕有研究指出，中國各地數字政府改革建設經歷了平臺化到社會化的演進，前者以政府大規模建設集政務公開、政民互動與政務服務一體的政務服務平臺，后者則是利用第三方資源進一步拓展政務服務范圍、優化政務服務水準。〔28〕目前進入數據化的數字政府改革建設時期，不僅應實現政府部門信息共享，更應實現公共數據全面開放;既利用大數據分析技術提升公共服務產品供給的精準化、個性化，又通過公共數據的開放利用，讓公共參與公共服務產品設計、提供和監督等環節。此時，政府部門與外部組織之間的信息共享，特別是企業向政府部門報送信息，亦應滿足合法性要件。〔29〕

二、數字行政方式與更高程度的合法性探求

中國數字政府建設較早始于政務服務領域，在“放管服”改革和優化營商環境的政策背景下，通過“互聯網+政務服務”和數據共享，以“最多跑一次”“秒批”“掌上辦”等在線服務方式，將政務線上化擴展至服務線上化，如今擬在“一網通辦”“不見面審批”的基礎上更進一步豐富數字行政的作用方式;在提供辦事服務外，還要創新政府監管理念，利用數字技術應對社會治理的需求，從側重工具理性轉向兼具民主功能和工具、價值理性的統一。數字政府的運作提升了政府服務的效能，更體現了以人民為中心的理念。特別是自新冠肺炎疫情以來，數字政府的作用更顯而易見。利用數據收集、人工智能研判等方式，切實提升了風險人員識別、傳染鏈條阻隔、基層社會治理、政府“云”辦事的效能。目前，數字法治政府正在成為行政法治現代化建設的重要內容。未來，數字政府將更加凸顯以數據為驅動的特征，更加關注技術應用的廣度和深度，突出智能化取向;外延上不僅涉及政府本身的變化、數據驅動的政務服務，同時包含社會治理、城市治理等政府職能履行的數字化、智能化。〔30〕值得反思的問題是，在技術中立的情形下，可能會因為公眾對數字技術的掌握和擁有而有所偏頗，出現所謂的“數字鴻溝”。〔31〕數字政府以電子化、網絡化、非現場化、自動化、智能化等方式發揮行政作用，對傳統行政方式、種類、效力帶來了較大挑戰。〔32〕多數研究指出，其不僅應遵守正當程序的要求，而且在數字政府運行過程中，應充分保障行政相對人的相應權利。〔33〕數字政府建設意在保障數字經濟、數字社會持續安全發展，但是否會因利用信息技術而存在過分介入社會領域的疑問？ 更為重要的是，數字行政方式強調以用戶為中心，智能化能夠根據公民需求量身打造服務，如何進一步滿足公眾需求，增強公眾的獲得感和滿意度仍然需要數字政府加以考量和解決。對此，僅僅提供與完善基礎設施并非充分條件，尚需提升公民的互聯網技能以及數字素養，要從參與、社會融合等層面豐富數字公民的內涵并保障與數字環境相關的權利（如公共信息訪問權、個人信息保護權利）。〔34〕政府只有在公民能夠充分參與技術、權利充分得到保障的情形下才能真正實現數字化轉型。由此，進一步的追問是行政合法性原則是否能夠朝著更高程度和方向發展呢？

（一）代碼與法律的契合

行政機關越來越多地依賴自動化決策系統、算法等機制，得以實現傳統行政方式的數字化轉型。〔35〕然而此種轉型利弊共存，面對諸多挑戰，〔36〕目前的研究主張政府要對其作出決定的過程加以解釋，使公眾能夠了解自動化決策、算法的基本內涵，避免被技術所控制。〔37〕也就是說，依賴算法、機器學習系統的行政機關應該能夠履行現有法律原則下的各種解釋義務， 充分地解釋算法如何設計和運作。〔38〕將算法、機器學習完全視為“黑箱”的現狀在科學家的努力下有所變化，可解釋人工智能技術的進步可能會導致自動化更符合行政法治長期存在的價值觀。當然，這并不意味著行政機關在設計或者運行算法系統時應當得到更多的自由，必要的司法監督仍然需要。在司法過程中，行政機關需要提供有關其自動化系統的目的、運行方式等信息。〔39〕行政法治原則在事實上為自動化行政提供了良好的運行基礎，如必須遵守法律規定、符合公開等程序要求以及承擔法律責任。不過，由于各種技術以及算法高度復雜，公開透明、可解釋性的要求似乎難以為普通公眾帶來實質性福利。因此，專業機構和專業人士的評估與審查應當發揮作用。就依法行政而言，在數字政府框架下，規則透明度仍然是核心問題。因為規則系遵循法治原則而制定，〔40〕算法僅僅是在貫徹執行而已。〔41〕即使有人認為因數字政府的運行而替代了自主決策或者行政裁量的作出，具體的基準仍然需要事先作出。所以，規則的民主性、科學性以及確定性、透明度才是重點，這也為厘清代碼與法律之間的關系指明了方向。〔42〕

因新技術的應用，政府的信息管理能力有所增強，并切實提升了政府與公眾之間的互動能力。比如數字政府將監管或者服務事項從實體大廳移至網上大廳，以公眾為中心的行政方式顯然促進了效率，贏得了公眾的信任。同時，數字政府改革建設也導致行政機關能夠提供更符合個人需要、個人情況和個人愿望的定制服務。〔43〕傳統上，行政法治強調一體適用，法律制定要求全面回應社會需求，同時在適用層面更應堅持平等、一致性等原則。在新技術加速適用的情況，“度身定制”顯然成為可能，使得個人能夠充分參與行政運作、接受多樣化或個性化服務。〔44〕更為重要的是，隨著技術發展，未來數字政府將廣泛適用人工智能等技術，此時可能面臨完全自動化的問題，其不僅要關注裁量判斷能力，〔45〕更需要探討責任歸屬問題。〔46〕未來，如何實現法治中個性化和普遍化、準自動化與全自動化之間的平衡，仍然是嚴峻的課題。為此，法律應當擁有更為實質性的內容，更加關注價值、道德倫理層面的認知，以此對抗技術發展帶來的消極影響，這構成了代碼與法律契合的另一個層面的內容。〔47〕代碼與法律的契合，要求行政機關在利用技術之時，有義務采用基于價值的方法，在相關立法中融入行政法治原則，〔48〕使之成為技術開發、應用的重要組成部分，形成“通過設計的行政法”，此理念可以積極應對數字政府可能產生的非法行政的風險。〔49〕

（二）行政程序的塑造

數字政府在實踐中的運作引致行政程序的重新塑造，網絡信息技術的應用，打破了政府部門內部職責分工與層級界限，實現了由計劃性、串聯性、部門分散性、文件式工作方式向動態化、并聯化、部門集成化、電子化工作方式的轉變，建立了以問題診斷為前提，以解決問題為宗旨的行政程序模式。傳統行政法特別是行政組織法圍繞職能展開，缺乏對公眾訴求的全面了解和回應，而對行政程序的重新塑造，則以需求為導向，既滿足公眾需求，又提升行政機關的公信力。在這個從“政府中心”轉向“用戶中心”的行政運作過程中，未來需要進一步討論公眾的數字參與權利，要讓公眾了解政策信息表達建議并切實參與決策。了解政策信息需要為公眾提供充分的信息，如近年來許多地方構建的“政務雙微”，而公眾參與決策則是利用數字化參與平臺積極參與決策。技術一定程度上可以促進或者抑制公眾參與，數字政府背景下行政法治則應當不斷利用各種技術推動公眾參與的實效性。對于數字政府特別是自動化忽視人際互動的質疑，技術專家正在進行研究，這是因為人工智能運用的目標仍然是要使人類更具個性化、創造性和同情心，〔50〕所以行政機關應當尋找更多的時間和機會與公眾聯系溝通，而公眾更應當享有自主的權利。〔51〕如果說人工智能的應用提升了行政程序的科學性，那么公眾參與則可促進行政程序的民主性，民主將進一步促成法律與道德等規范的融合，進而實現更高程度的合法性。這種更高要求的行政法治原則，既符合公眾期待，更符合數字政府的運作邏輯。〔52〕

數字政府建設，豐富了數字行政的方式，執法信息化、社會信用體系等制度的積極作用得到充分發揮，利用現代網絡信息技術不僅大大提高監管質量和效率，而且可以為行政相對人提供更多便利。未來，數字政府要在理順政府運作流程的基礎上，實現線上政府與線下政府的融合，從根本上解決多個部門多種信息、不同部門多種信息之間各自為政甚至沖突的不足;健全與完善行政法治特別是行政程序法治的基本要求，其中，公民個人至少應當享有要求人工干預、對自動化決策表達意見或提出異議的權利。對于數字化與法治化的深度融合，在行政程序方面則需要引入良好行政的影響評估原則，用以抵消數字政府運行可能帶來的副作用，促進行政法治朝著更加完善的方向發展。良好行政的影響評估系避免因數字化而產生的系統缺失監督和控制的現象，實施相關影響評估，從而達到良好行政目標的程序設計。〔53〕具體做法包括啟用任何一個算法系統之前，必須說明如何在該系統中遵守相關的法律要求。就評估程序而言，行政機關應用某種系統之前，要概述該領域的現有行政程序要求，說明案件類型;之后要評估該系統對法律和行政法治原則的潛在影響，并確保所選設計和編程支持遵守法律和行政法治原則;在系統投入之前，必須對其進行徹底測試和解釋。無論是政府開發的系統還是委托外部企業開發的系統，均應實施相應的評估程序。良好行政影響評估原則以整體性的方法，對行政機關擬采用的算法系統所依賴的法律、道德規范以及相關環境加以考量，探討合法、比例和參與的問題，具有相當的靈活性，避免“一刀切”式解決方案帶來的程序僵化現象。例如，丹麥已于2014年將影響評估程序設定為法律義務，切實保障公眾的數字權利。

（三）預測性治理

傳統行政法既要滿足民主性要求，更要滿足科學性要求，如域外行政法上的成本收益分析意在保證行政決策的合理性，提升公眾對決策的可接受程度。行政機關必須對相關的數據進行審查，闡明其與事實和作出決定之間存在著合理關聯。〔54〕當然，成本—收益分析制度因其方法的局限性也受到了一定的批評，但其仍然系判斷行政決定具有合理性的重要框架。〔55〕故而，傳統行政法對于因果關系極為重視。因為強調因果關系，所以行政決策的科學性主要來源于客觀事實和經驗，其系客觀性和主觀性共同作用的結果。數字政府建設和運行導致政府各部門數據日趨融通、開放，使得政府監管與公共服務由粗放式管理轉變為針對具體個人、具體問題的精準化治理，從而提高了處理效率和服務質量。〔56〕不過，數字政府的運作顯然與傳統農業社會、工業社會政府以小批量數據進行統計和為決策提供信息支撐的方式不同，其以大數據、人工智能等方式展開預測分析和行政決策，在特定情況下改變了行政決策基于因果關系的邏輯推理模式。從此種視角觀察，“因果關系是人類理性行為與活動的基本依據，人類理性本身不可能否定因果關系，但大數據所凸顯的相關關系，的確從實踐層面實質性地推進了對傳統因果概念的深入反思”。〔57〕

數字政府引入相關技術分析，拓展了信息源、提升了整合能力，使得行政機關能夠游刃有余地展開預測性治理。然而，大數據關注所有數據而不是隨機樣本，數據量大但并不注重精確性，而是注重多樣性與混雜性;它放棄了對因果關系的追求，而關注相關關系。〔58〕例如，報稅人名字的第二個字母有助于預測逃稅，機器學習算法將會使用它，這顯然與傳統的因果關系發生了沖突。數字政府運用預測性治理觀察商業趨勢、交通治理等領域并為公眾提供相關服務， 提升了政府公共服務的空間和質量，獲得了前所未有的成就。然而，相關研究也指出，大數據分析方法如果使用、執行不當，不僅可能產生不準確的分析結果，還可能導致歧視，將影響公眾權利的實現。〔59〕數據分析的準確性也可能會被人為夸大，其理由在于：第一，人們使用技術手段最大化計算能力的程度有限，而數據分析的算法并非完全準確;第二，利用一系列分析工具與不同類型的分析方法得出的數據也并非總是完美無瑕;第三，它向人們灌輸通過分析大型數據集得出的結果是客觀、準確、真實的觀點也并非完全與事實相符。〔60〕預測性治理的原理在于，基于數據的分析和判斷，代碼是根據經過訓練的數據而作出的，并非法律專家將其見解轉化為代碼而作出。不過，此種訓練的基礎仍然是在法律文本上展開的，并結合先前的案例、學理、法律原則等來預測未來的結果。〔61〕行政機關始終與立法機關不同，在遵守法治原則的基礎之上，當其實施法律之時，需要擁有與社會相協調的能力。因此，應當將法律實施所面臨的不確定結果轉變成為競爭性的機器學習過程，使決策者和決策的直接、間接影響者之間進行對抗性辯論，消解相關關系、大數據準確度較低等帶來的負面影響。同時，競爭性或可爭議性正是民主法治的核心，因為法治體現了平等尊重和關心每個個體的價值觀，可爭議性的設計旨在促進更好決策的實現。

（四）受政府監管的自我監管

數字政府、數字行政的多種方式不僅要提供適應數字化政務服務，還要對數字經濟、數字社會以及數字政府運行需求提供新的規則。有研究指出，數字政府系指政府憑借信息技術，通過聯接網絡社會與現實社會，以實現社會治理精準化、公共服務無紙化、政府決策科學化為目標，重組組織構架，再造行政流程，優化服務供給，推動政府對施政理念、方式、手段等進行系統性、根本性變革，促進經濟社會運行全面數字化而建立的一種新型政府形態。〔62〕本輪數字政府改革建設因應“簡政放權”而來，同時又因數字時代新興技術加速應用和發展，一方面使得各級政府的服務能力進一步增強，公眾的滿意度大幅度提升;另一方面因為簡政放權改革深入推進，數字政府改革建設仍需進一步加強。原因在于實踐中需要全流程辦理的事項尚大量存在，信息共享的問題并沒有從根本上加以解決;數字經濟發展提出了新的監管需求，數字社會運行滋生出了新的問題。所以，數字政府的監管任務和形勢更加嚴峻，比如對平臺的監管、對個人信息的保護、對數據安全的保護均需要加以系統性回應。

《法治政府建設實施綱要（2021—2025）》適應數字社會的趨勢，提出全面建設數字法治政府，要求“堅持運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段促進依法行政，著力實現政府治理信息化與法治化深度融合，優化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設數字化水平”。同時特別要求加強國家“互聯網+”監管執法系統建設，實現各方面監管平臺數據的聯通匯聚，積極推進智慧執法，加強信息化技術、裝備的配置和應用。“行政法學因為須面臨快速變動的管制客觀環境，尤其是科技、自然環境及經濟社會的劇烈變動，所以有經常性進行改革之必要。”〔63〕故而，為應對網絡信息技術的應用以及層出不窮的新興業態，政府監管必須推陳出新，“互聯網+”監管便成為最佳回應之策。一方面，面對紛繁復雜的監管任務，“互聯網+”監管依賴網絡信息技術，可以及時有效加以應對，優化營商環境并減少對企業干擾;另一方面，充分利用事中事后監管方式，特別是推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管，讓監管規范得到遵循。在這個過程中，必須意識到社會主體的能動性，如果企業與社會自我監管的安排能夠受到社會認可和尊重，那么可以在一定程度上激勵社會主體建立內部監管機制，真正實現多元主體參與社會共治并形成新規則、新秩序的目標。〔64〕值得注意的是，互聯網平臺發展對政府監管帶來了巨大挑戰，政府需要進一步明確平臺所承擔的義務，并予以規制，實現數字政府與數字經濟、數字社會的協調發展。為此，政府的后設監管理念應當受到重視并進行充分設計，從而解決好政府何時監管以及如何有效監管的問題;〔65〕要進一步探討信用監管能否克服內在不足而構成后設監管的有效類型;〔66〕探討如何在“平臺責任”的法律框架之下，更加完善各種自我監管體系，同時確保其受到國家監督，進而形成一個覆蓋多層級的多元互動架構，保障行政法治要求的實現。〔67〕

三、基于公眾與政府互動的數據治理

數據是數字政府的基礎要素，數字政府改革建設既包括用數據治理，也包括對數據的治理，因而行政法治需要回應如何提升數據的可用性和價值，為用數據治理奠定運行基礎。近年來，國家和地方均頻繁頒布政策要求“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”，希冀數據不僅能夠促進行政程序再造，而且可以實現數據匯聚、開放利用以及分析研判的功能。從立法和實踐觀察，目前中國政府數據治理的重點內容主要聚焦于公共數據的開放利用。然而，什么是公共數據，現行立法中有政務數據、政府數據與公共數據資源的提法，如何統一？ 基于各種理論通說，如何為公共數據確權尋找路徑？ 為什么要開放公共數據，應當遵循哪些原則？ 應當開放哪些公共數據？ 國民經濟和社會發展“十四五”規劃對公共數據的開放利用提出了新的要求，指出要“開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用”，〔68〕公共數據開發利用如何能夠切實以市場化方式運營公共數據，提供數據產品、數據服務并獲得收益？ 諸如此類的課題均需要深入討論，以便從整體視角以及公眾與政府互動的層面確立政府數據治理的法治框架。

（一）從文檔管理到數據治理

數字政府改革建設，導致政府從傳統的文檔管理轉向數據治理。相對于文檔管理，政府對數據的治理主要基于數據生命周期，全面覆蓋數據采集、保存、開放、利用等環節，有學者指出，數據治理主要包括對數據可用、有用、易用和善用的全面管理和統籌規劃;還有學者認為，主要以數據的獲取、共享、交換、挖掘、分析和應用等為治理對象的新型治理能力。〔69〕對于數據治理而言，首先要確保數據活動的統一性，為后續的數據開放利用框定前提。從傳統的文檔管理走向數據治理，行政機關不得不面對諸多挑戰，跨部門、跨行業數據融合使得原有的政府數據管理制度無法有效應對。目前中國與政府數據治理相關的立法有檔案法、國家保守秘密法、統計法等幾部法律。檔案法側重于歸檔后的文件管理，對于歸檔前文件的保存等程序未作規定，檔案利用的規定亦不利于有效公開檔案。《政府信息公開條例》僅規定將信息提供給公眾的最終環節，有關政府信息收集、加工和儲存等環節的規范管理則付之闕如。〔70〕由于缺少統一、常設性的管理機構，中國政府數據治理缺乏協調、監督，無統一標準、壁壘林立，管理相對混亂。行政機關之間信息缺乏共享，不同職能、不同地域、不同級別行政機關存在信息基礎設施重復建設的情況。對公民而言，信息重復收集、多處保存現象時有發生。未來需要建立起符合政府數據治理的一體化管理制度，政府信息公開、數據開放、信息安全和信息資源管理、個人信息保護等機制更需要加以整體考量。

其次，要理順信息與數據的關系，為數據治理提供組織法與行為法上的支撐。傳統文檔主要考慮行政機關內部信息管理，而數據治理則關注數據流動的整個過程，聚焦數據開放、利用、質量、安全、服務、責任等層面，強調行政內部流程再造，更關注利益相關者的互動并最終實現數據的可用性。當前，中國業已意識到數據治理的重要性，中央以及地方均制定了許多政策、法律法規，特別強調數據安全、數據開放利用的問題，但這些立法并沒有從整體視角加以探討，過于強調信息與數據的區隔，〔71〕導致政府數據治理流程并不順暢，未來需要關注信息和數據的合理關聯并從組織協調、行為銜接層面為政府數據治理提供制度保障。

最后，要從公眾與政府互動的視角出發，切實解決目前中國公共數據量大但數據更新慢、應用較少、市場化開發少等現象。目前，政府數據治理存在一定的功利主義傾向，較為強調數據價值的實現而忽視公平利用的問題，對公眾與社會在數據治理中的作用較少涉及。數據權屬對數字政府改革建設極為重要，目前相關立法及學理通過數據類型化來探討各種數據的權屬，特別強調了公共數據歸國家所有。〔72〕而實踐中，數字政府建設因技術、資金限制，尋求與企業合作便不足為奇。不過，技術合作的背景下，未來需要設計新的公私合作規則來回應衍生數據的權屬等問題，防止數據壟斷;需要關注公民與社會的積極作用，鼓勵公眾參與公共數據開發應用;且對公民權利、隱私保護、數據質量、公眾數據能力的提升、數據標準制定等問題加以綜合考量。

（二）公共數據開放的法律定位

數字政府背景下，政府生產和擁有的數據資源日益豐富，且蘊含著巨大的經濟與社會價值，對經濟發展、社會生活方式和國家治理能力具有決定性影響。近年來，中國各級政府順應世界潮流將數據作為重要的生產要素，積極推動公共數據的開放、共享和利用，期冀優化政府治理、促動服務創新、驅動數字經濟與數字社會發展。〔73〕隨著地方立法與實踐不斷積累，“公共數據”的內涵不僅包括行政機關在履行公共管理職責過程收集和產生的數據，而且還包括供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務的組織在實施服務過程中收集和產生的數據。這些公共數據系民生密切相關、社會關注度和需求度高的數據，本著數據資源價值挖掘和利用的目標，應當納入數據開放的范疇。然而值得深思的是，公共數據開放在既有法秩序中應如何評價？ 對此，目前學界以及中央與地方的立法、實踐均試圖加以回應。如有研究認為，政府信息公開越來越強調主動公開，公共數據開放與之有著相同的驅動因素，即公共部門擁有的信息、數據應當更為廣泛地向公眾開放。〔74〕然而由于中國立法上堅持數據、信息的界分，且2019年政府信息公開條例修訂時并未融入任何數據開放的內容，導致兩種制度依然各行其是。〔75〕公共數據開放立法似乎更偏向于財產、公物定位及相關的規則。〔76〕

公共數據開放在實踐中偏向財產、公物的法律定位，有利于促進公共數據的開發利用，然而僅僅執著于此，將使公共數據開放制度偏離“可接近性”的制度發展方向。〔77〕“可接近性”是指公眾獲取政府信息、數據的能力與狀態。相比于以往，數字時代下政府將更加開放和易于接近。由于強調公共數據開放的本質在于可接近性，所以政府與公眾之間的互動、對話、合作更為有效，公共數據開放的過程將是政府與企業、社會組織合作的過程。然而，自2015年以來，中國各地方對公共數據開放偏向財產、公物的法律定位，且多以政府主導開放公共數據，如此做法符合當前的國情，但未能承繼政府信息公開制度所建構的開放政府理念。同時，公共數據開放目錄制度源于國家制定，忽視了公民權利和參與，亦難以回應公共數據的社會需求。〔78〕而在為數不多的政企合作開放模式中，受益者范圍較為有限。有鑒于此，在公共數據開放的法律定位問題上，未來宜從公眾與政府互動層面出發，使之與政府信息公開制度相關聯，并在公共數據開放框架中將公眾、社會納入其中，切實提升公共數據開放水平。同時，隨著個人信息保護法、數據安全法的頒行，公共數據開放也必須處理好個人隱私、數據安全層面的問題。

（三）公共數據開發利用的模式

公共數據利用的實質是對公共數據再加工的過程，進而增加全社會數據資源的豐富程度和使用價值。其中特別值得關注的課題在于是否收費，目前各地政府的做法各異。一般而言，在民主社會中，政府信息對公民了解權利義務以及政治參與意義重大，政府必須力求其信息對公眾的開放性與可接近性。數字時代，政府數據對公眾特別是企業的經濟價值極其重要。對此，政府能否就公共數據開發利用獲得經濟利益一直處于熱議之中。很顯然，利用公共數據的民主權利與公共數據商業化的經濟效益之間如何平衡成為關鍵。美國聯邦政府將公共數據無償開放給公眾和社會，強調公民的民主權利，意在消弭數據取用門檻、鼓勵數據最大程度擴散。〔79〕歐盟新修訂的《公共部門信息再利用指令》雖然沒有規定公共數據完全免費，但統一采取邊際成本收費方式且取消投資回報的費用，逐步實現公共數據開發利用的全面市場化。〔80〕歐盟之所以對收費方式進行了修正，原因在于對運行效果的觀察。如歐盟公共數據開發利用在一定程度上增加了政府收入， 但是絕大多數財政收入來源于政府部門;政府熱衷于數據開發利用，忽視了政府信息公開制度的完善;收費方式增加了公眾獲得數字政務服務的難度并影響了服務質量。迥異的理念將影響立法模式，以及政府與公眾、政府與企業、公眾與企業之間的關系和政府在數據控制上所應扮演的角色。故而，從民主的觀點出發，公共數據開發利用應當服務與回饋所有公眾，而不應僅僅面向少數付費的企業。如果政府完全以有償方式開發利用公共數據，將可能導致其選擇性地開放具有市場經濟價值的數據，影響公共數據開放制度的目標定位，最終也將偏離政府公共服務的初衷。總體而言，如果將公共數據定位為全民所有，對于其開發利用的部分，理論上不應附加太多門檻，否則將會失去公共數據全民所有、公開的本質。

公共數據開發利用的目標是釋放公共數據的巨大商業價值， 為經濟社會發展和創新提供動力。中國各地的數字政府改革建設對此極為重視，但是過于堅持公共數據開發利用的經營性，收費定價機制并不合理，特別是有關增值部分的定價以及如何進行利益劃分的爭議較多;〔81〕未全面樹立公共數據開放的可接近性原則，導致公共數據開發利用過程中公眾、社會參與程度低，公共數據利用率低，難以有效發揮數據價值。結合域外經驗，未來的公共數據開發利用模式，應以公共數據全面開放為前提，充分發揮市場作用，允許多元主體參與開發利用并交易公共數據產品服務。既要有政府單獨的開發利用模式，以免費方式向公眾提供公共數據產品和服務;也要有公私合作模式，政府與企業等社會主體簽署合同來明確雙方的權利義務，共同進行開發利用;還要有公眾、企業及社會主體單獨開發利用的模式，并對公共數據產品服務進行適當收費。應當深入討論公共數據開發利用多元模式的整合、公共數據與社會數據的融合方式，結合數據治理的道德準則，更好地實現良好行政和服務公益的目標。〔82〕

結語

從網絡信息技術發展及其應用來看，數字政府是一種不斷演進的政府形態，在目前的情形之下，數字政府逐漸開始重視大數據、移動互聯網、人工智能、區塊鏈等技術，基于數據驅動的組織范式轉變，足以引發行政法治的發展和創新。數字政府為行政法治的發展帶來了動力，在消除部門割裂、促進協同治理、利用數據精準決策和執法等層面成績斐然。然而其自身建設仍然處于不斷完善之中，未知遠大于已知，爭議與尚待進一步研究的課題顯然更需要學界回應：數字政府使得以用戶（公眾）為中心的行政法治目的日漸突出，然而數字政府的運營如何能夠真正回應用戶（公眾）的需求？ 數字政府在整體治理的觀念之下，以平臺的方式為用戶提供服務和實施監管，行政法治上如何對之加以調適和應對？ 數字政府強調人性化服務和監管，但如何繼續發揮公務人員的裁量、實現個案行政正義的功能？數字政府利用大數據科學決策，如何平衡以事實為依據和預測性治理之間的沖突？數字政府要為數字經濟、數字社會確立相應的規則，各自的邊界如何？ 本文認為：首先，數字政府是在技術應用與用戶需求倒逼之下的產物，未來將產生更加新穎的形態，隨之相伴的法律規范亦將不斷得到個案式的調適以及整體性構建。其次，數字政府以數據為驅動，一改行政法治普遍適用的模式，可以實現治理精細化、服務個性化等目標，為此必須探討數據治理的相關行政法治理論，不可簡單地將“算法”等同于法治，權利保障、規則明確性、正當程序等要求必須得到遵循。公眾面臨數字政府提供的服務，后者是一個虛擬的、一體化平臺，行政救濟需要適應此種變化。再次，數字政府必須回應數字經濟、數字社會帶來的問題，為公眾參與提供創新機制，實現公民的各種權益。數字政府應當超越以技術為中心的行政效率和服務能力等內部政府效益提升的微觀改進，更注重政府治理體系和治理能力數字化轉型中社會與公共效益的提升，創新公共價值，以用戶驅動回應公眾需求。可以預見，數字政府建設正在促成數字行政法的產生，它囊括個人信息保護、數據治理等領域，兼容并包且前景可期。