新中國成立初期，川南地區公共衛生事業述論

洪懿

摘 要：新中國成立后，面對國民黨當局留下的“一窮二白”的爛攤子，新生的川南行署區人民政府能夠以實際需求為導向，通過行政力量構建合理的公共衛生網絡，組建了深入基層的各級衛生行政機構、開展防治疫病、改善環境衛生、重塑社會衛生觀念等多方面工作，有效控制和消滅了幾種嚴重危害人民身體健康的傳染病和寄生蟲病，普遍提高了群眾的身體素質。

關鍵詞：新中國成立初期;川南地區;公共衛生

疾病與人類社會，自古以來相關密切。關于公共衛生事業的研究，歐美學者早于中國學者，中國臺灣學者又早于大陸學者。就目前的既有成果而言，從研究時段來看，受檔案資源需要重新鑒定是否公開、許多一手文獻暫時無法查閱的影響，古代多于近代，尤其是明清兩代成果豐碩，近代又多于當代，關于新中國成立之后的公共衛生事業的發展關注較少。從研究對象而言，近年來的研究對象，或是古都，如北京。或是沿海沿江規模較大的開埠城市，如上海、天津，或是香港、澳門特別行政區。其中較少涉及內地中小城市的研究，對20世紀50年代川南地區公共衛生事業的關注則幾乎沒有。

1950年至1952年的川南地區是一個省級行政單位，稱為川南行署區，行署政府駐地在今瀘州市，下轄瀘縣、宜賓、內江、樂山4個專區和自貢市，面積約4.8萬平方公里，擁有1200萬人口，是當時四川盆地較為富庶的地區。雖然與古都、開埠城市和一般口岸比較，在公共衛生方面的建樹相形見絀，但也并非沒有公共衛生建設可言。因此，根據散見于《川南政報》《西南軍政委員會紀事》和《四川省醫藥衛生志》等記載，或可窺探20世紀50年代初期川南地區的公共衛生事業的發展進程，將有利于豐富目前已有的公共衛生史學研究，也可為如今的川南諸多非省會城市，在應對公共衛生事件過程中對現有資源的整合、利用，以及對群眾衛生防疫意識的培養、群眾路線工作方法的運用等方面，提供一定的歷史鏡鑒作用。

一、新中國成立初期川南地區公共衛生事業的草創

我國公共衛生事業的興起，得益于第二次鴉片戰爭之后，近代西方醫學的傳入。1900年成立于天津的北洋局，是我國地方衛生行政組織的濫觴。1905年，清政府在巡警部中設立衛生科，是當時國家最高衛生行政部門。但是，受當時的社會經濟條件、綜合國力等外在因素的影響，雖然成立了相應的機構，制定了一些制度，但無法行使相應的權利，來保障人民群眾的生命健康。1931年，川南地區瀘縣縣政府公報稱“因人才缺乏，鄉村衛生推進，未收預期成效”。直到新中國成立初期，該地區的公共衛生狀況依然十分惡劣，“疫癘流行，死亡相繼……人們不說是神明降災，便是說命運不好”。

以毛澤東主席為代表的我黨第一代領導，意識到改變人民貧病交加狀況的緊迫性，迫切希望改善環境衛生，提高民眾身體素質，遂成立衛生部，領導全國衛生工作，通過三次全國衛生工作會議，制定了“預防為主，面向工農兵，團結中西醫，衛生工作與群眾運動相結合”的方針，這使得新中國的醫療衛生事業雖然起步較晚，但從一開始就呈現出規范化、秩序化的特點。

根據黨中央的會議精神，1950年3月，川南人民行政公署衛生處在瀘州市北城垣街成立，下設醫政、保健等四科。同年底，改衛生處為衛生廳，屬省級衛生行政機構，是為管理轄區內衛生行政工作及各項衛生事業改進與發展的地方最高衛生行政機構。此外，為了避免新中國成立前地方衛生行政機構徒有其表，無力推進地區公共衛生事業進程，開始逐步構建合理的地方衛生行政體系，配置相應人員，盡可能保障經費支持。據《四川省醫藥衛生志》載，川南行署區下轄4個專署區，各設衛生科，編制科長1人，科員2人，司藥、護士各1人，行署轄市設衛生科、局，編制10人左右。轄區內34個縣成立衛生科，編制工作人員3～5人。繼縣衛生科成立之后，縣以下的基層衛生行政組織也相繼成立。區設文教衛生干事（或衛生干事）1人，鄉設不脫產衛生委員1～3人，村設不脫產的衛生小組長1人。同時，根據《西南軍政委員會紀事》中關于部隊地方化的記載，1950年2月成立川南軍區，駐扎在今瀘州市。軍區設有后勤衛生科，成立了防疫委員會總會、委員會、分會、支會衛生戰士的防疫體系，便于深入基層開展衛生工作。從具體措施、工作內容來看，這一時期川南地區公共衛生事業的發展，是基層衛生行政機構依托強有力的地方各級黨政軍領導機關進行滲透，涉及防治疫病、改善環境衛生、重塑社會衛生觀念等公共衛生領域的多個門類。

川南行署區人民政府堅決貫徹執行黨中央“預防為主”的衛生工作精神，采取的主要措施包括：成立防疫組織，組織種痘和注射疫苗，建立傳染病報告制度等。通過開展有計劃地預防接種工作和群眾性的衛生運動，有效控制和消滅了幾種嚴重危害人民身體健康的傳染病和寄生蟲病，提高了民眾的身體素質。

當時，“天花、霍亂”等急性流行性傳染疾病依然在四川大地上肆虐。川南行署區成立之初，就針對“瘧疾、天花、赤痢”等最為嚴重的幾種傳染病建立了傳染病報告制度，還在轄區內各縣衛生院設衛生稽查、公衛護士，組建防疫巡回隊，組織公衛醫師、護士12人協助瀘州市進行夏季衛生及防疫接種，并前往資陽市、合江縣防治天花。1951年，又根據西南區軍政領導機關關于衛生防疫工作的指示，有針對性地規劃了轄區內公共衛生工作安排。以醫協會衛生委員會（或防疫委員會）、種痘委員會、支會、分會、小組作為群眾性的衛生組織，推廣轄區內免費種痘工作，普種與重點人群接種相結合，定期種痘，發放接種登記證，定期回訪、檢查，了解種痘情況，如有必要可補種，還大量訓練種痘員。據前述提到的《川南政報》記載，1950年共接種1699054人，1951年接種3500505人，迅速控制了天花病的流行。同時，在宜賓、敘永設衛生防疫委員會，開展衛生宣傳，監測疫情，并以長江、沱江沿線縣份為重，開展霍亂疫苗的注射工作，按照每人注射兩次的要求，第一次有600827人，第二次有398505人，第三次有55755人接種霍亂疫苗;配備蚊帳、熏蚊草藥和防疫藥品“阿的平”，根據疫情輕重配發物資。通過這些卓有成效的疫病預防與診治工作，川南地區長期以來威脅人民生命健康的天花、霍亂和瘧疾得到了迅速控制，有效保障了人民群眾的生命健康。

“環境衛生者，即改善一切危害健康的環境，以期適于衛生原則的意思。這種工作，在公共衛生中，占有重要的地位。”近現代公共衛生學家畢汝剛先生強調，環境衛生的范圍“包括住宅飲水、飲食店鋪、菜場、市場、下水道、垃圾、糞便、有害昆蟲及鼠類，以及其他公共場所之有關衛生事項”。因此，改善環境衛生，保障人民群眾日常生活的清潔衛生，達到預防疾病，尤其是預防傳染病的目的，是城市公共衛生事業的又一重要內容。根據《川南政報》中記載的行署衛生廳對轄區1951年衛生工作的要求是改善環境衛生，開展大掃除運動，進行糞便管理，改變飲用生水的習慣同防治疫病密切聯系。其業務范圍包括垃圾清理、滅“五毒”、垃圾糞穢處理、公共場所衛生管理等方面。僅目前所見，關于瀘州市在20世紀50年代初改善環境衛生工作的記錄可知，當時瀘州市組織清潔大掃除，配合腰鼓隊進行宣傳，發動群眾一起清除淤泥、垃圾和瓦礫，疏通溝渠，建垃圾焚化爐，滅“五毒”工作也取得了相當好的成績，僅在記載中1958年就滅蚊12500多公斤、蠅38472公斤、雀40萬只、鼠43萬只等。在糞穢處理和管理問題上，著力于取締私廁，建公共廁所，人畜糞便分坑，禁止隨地便溺等方面的工作。在公共場所衛生管理方面，著力于開展衛生檢查，頒發衛生執照，制定公共場所衛生管理辦法。在行署衛生廳成立之前，政府就頒布了《川南各縣、市城區飲食品店及茶館、旅店、浴室、娛樂場所衛生管理規則》，制定了相應的衛生制度和管理制度，開展公共場所的衛生管理工作。

畢汝剛先生在著作《公共衛生學》中將婦嬰衛生、學校衛生等作為公共衛生事業中的重要一部分。《共同綱領》第四十八條，明確提出要“保護母親、嬰兒和兒童的健康”。因此，婦嬰衛生是各級衛生行政部門工作的一部分。就川南行署區而言，據《川南政報》中的記載可知，行署衛生廳所轄的川南婦嬰醫院主要負責科學接生、免費產前檢查等工作。轄區內各專市醫院、縣衛生院配置助產士一名，負責轄區婦幼工作，并訓練舊式產婆以新法接生，開展科學育兒和婦幼衛生知識宣傳，預防各類傳染病，有效保障了婦女兒童的健康。學校衛生的重要性在新中國成立前就已經得到社會各界人士的公認。根據《中央訓練團黨政訓練班講演錄》記載，“民國”十五年（1926年）創辦的公共衛生事務所即為我國舉辦學校衛生的發端。四川地區也相應開展了一些學校衛生保健工作。新中國成立后，據《四川省醫藥衛生志》記載，瀘州市設立“學校保健指導委員會”（或稱“學校保健委員會”），搞好學校環境衛生，開展膳食管理，實施晨間衛生檢查，建立學生健康卡片制度，培養學生良好的衛生習慣。

社會衛生教育是公共衛生事業中最具長遠意義的一項工作。新中國成立之初，行署區政府和川南軍區都將宣教工作與防治疫病緊密結合起來。《川南政報》中明確記載了行署所轄的各市縣通過報紙、幻燈、刊物、廣播、演劇、展覽會、座談會及電影放映會等方式，配合當年種痘工作的開展。駐地部隊的衛生宣傳工作也做得有聲有色，充分利用“衛生課、衛生畫報、紅旗等形式”，走進基層戰士中間，提高部隊的衛生意識，還配合地方衛生行政部門，發動群眾，共同開展衛生運動。

顯然，新中國成立初期，川南行署區政府接手的是一個一窮二白的“爛攤子”，這在當時具有一定的普遍性。地區政府能夠以實際需求為導向，通過行政力量構建合理的衛生行政網絡，開展防治疫病、改善環境衛生，重塑社會衛生觀念等工作，并借助駐地部隊在多年行軍過程中總結出的一些簡明扼要、行之有效的衛生工作要點，使公共衛生意識能夠“施行于全體人民”。

二、新中國成立初期川南地區公共衛生事業草創的動因

1.疫病頻發的刺激

川南地區屬于亞熱帶濕潤季風氣候，適宜病媒昆蟲和病原微生物的滋生、蔓延，疫病流行，綿亙古今。民國以來，天花、霍亂、痢疾、流行性乙型腦炎等急性傳染病和結核病、麻風病等慢性傳染病交相侵襲。當時的衛生行政機制卻長期“與警察權密切聯系”，到1937年前后，也僅只8省設立了專門的衛生行政組織，四川省只是在民政廳中內設“四川省衛生委員會”，作為負責全川衛生工作的衛生行政機構，面對猖獗的疫情，應對乏力。肆虐的疫情，嚴重威脅著人民群眾的生命健康，促使新生的中共中央和川南行署區地方政府高度重視發展公共衛生事業。

2.近代以來衛生強國思想和城市現代化訴求與中國共產黨執政為民思想的融合

鴉片戰爭爆發后，隨著外敵入侵和對中國“東亞病夫”的蔑稱，先進的知識分子群體開始將公共衛生和民族復興聯系在一起，類似“居今日而圖救國，不可不將公共衛生與一切重要建設，同時并進”的言論，廣為流傳并在當時特殊的時代背景下被賦予了神圣的歷史使命，但受時局動蕩、民生凋敝、外敵入侵的限制，公共衛生事業發展步履維艱。新中國成立后，各級衛生行政主管機構做好頂層設計，以行政命令的方式逐步構建現代衛生行政組織并覆蓋到基層，同時，做好動員，團結中醫，使中西醫結合，鼓勵地方開業的中西醫師參加工作，改造現有的教會醫院，充實力量。據《川南政報》記載，當時動員參加工作的中西醫師除了充實到醫療機構參與醫護工作外，還參與衛生防疫工作，培訓種痘員、注射員和缸水義務消毒員等公共衛生防疫人員。此外，根據西南軍政委員會有關部隊地方化的指示，川南軍區協助地方政府，將關于衛生工作的經驗與具體的事例融會貫通，將在行軍過程中長期使用過的治瘧疾藥物“阿的平”、預防方法——蚊帳的使用在群眾中推廣使用，教育群眾注意個人衛生，維護公共衛生，改善環境衛生，最終起到了良好的效果。

三、新中國成立初期川南地區公共衛生事業的局限及其緣由

在上述各種原因的合力作用下，在新中國成立初期衛生政治化的時代背景下，川南地區公共衛生事業從無到有，發展迅速，堅持以實際需求為導向，使公共衛生事業能夠在短時間內覆蓋到基層。但就當時記載來看，發展程度還是比較有限，如新式公廁、飲用水管理等公共衛生管理不夠規范，有關菜場、屠宰場的管理規范乏善可陳。

川南地區公共衛生事業的起點如此之低，一方面，與其長期處于內地小縣城的處境不無關系，川南行署區下轄的4個專區和一個行署直轄市，無任何一個省會城市。長期以來小縣城的環境讓群眾的衛生意識缺乏，機構設置、建章立制乃至實際操作方面都顯得簡單粗暴，缺乏更為系統化、科學化的指導;另一方面，也源于人才、物資的匱乏。據1951年出版《川南政報》記載，到1950年底，全區僅有醫院13所（含教會醫院8所），共計病床635張，接診能力有限，川南地區在3～5年內無法實現縣衛生院有兩名醫生和一名助產士的目標。關于公衛醫師、公衛護士人員統計數據缺乏。人才的缺乏，使得業務工作推行步履維艱。可以說“以預防為主”的指導思想是在當事人、財、物都極度匱乏的條件下是不得已而為之，但不能低估其實際進展和實效，在提高國民健康水平，保障國民醫療權利，以及促進公共衛生事業發展等方面起到了積極作用。

當然，由于目前川南行署區的相關檔案材料暫無法對外公開，本文對川南地區公共衛生事業發展的探討是不夠全面的。未來，當相關檔案經鑒定后重新公開，一定可以進一步研究這一時期公共衛生事業的發展情況。

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（作者單位：西南醫科大學檔案館）