人民城市建設歷程及經驗

營立成 吳軍

[摘要] 建設人民城市始終是我們黨一以貫之的行動目標。新中國成立前，我們黨在解放區城市探索管理經驗，為管理城市積蓄力量。新中國成立后，我們黨將舊城市改造為人民當家作主的新城市，勾勒出人民城市的框架圖景，以工業化引領城市建設，夯實了人民城市的工業基礎。改革開放以來，黨激發人民城市的要素活力，實現了世界歷史上速度最快、規模最大的城鎮化。進入新時代，黨始終以滿足人民對美好生活的向往為目標，以更高質量推進人民城市發展。歷史經驗表明，人民城市建設必須始終堅持黨的領導，始終站在黨和國家工作全局的高度，始終以人民的現實需求為抓手。

[關鍵詞] 中國共產黨;? 人民城市;? 城市工作;? 歷史經驗

[中圖分類號] D619? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2022）02-0050-03

城市工作是黨的一項重要工作，我們黨在不同時期都十分重視城市工作。毛澤東號召全黨“必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市”。1鄧小平告誡我們，城市規劃和建設必須處理好“骨頭”和“肉”的關系問題。2進入新時代，習近平總書記堅持“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，明確了推動城市高質量發展的基本思路。總結我們黨建設人民城市的歷史經驗，對于堅持走中國特色社會主義城市發展之路具有重要意義。

1921—1949年：積蓄變革城市的偉大力量

革命斗爭實踐表明，在中國以城市為中心的革命路線走不通。以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人探索出一條農村包圍城市、武裝奪取政權的道路。在農村革命根據地的斗爭實踐中，我們黨也十分重視城市工作，將“做艱苦的群眾工作，積蓄力量”3作為城市工作的中心任務。反動勢力統治下的大中城市是黨開展城市工作的主戰場。我們黨一方面采取隱蔽精干的政策，在組織方式和斗爭方式上采取長期埋伏、以待時機的策略;另一方面團結和動員城市進步人士，廣泛宣傳黨的主張，建立統一戰線，積蓄城市解放和革命勝利的力量。抗日戰爭后期，我們黨開始收復部分中小城市。隨著解放戰爭的推進，哈爾濱、石家莊、北平等一批大城市得到解放。以這些城市為平臺，我們黨開始探索建立城市政權、學習城市管理，形成了《城市工作大綱》等建設人民城市的重要著述，為在全國范圍內接管和改造城市、實現中國城市歷史上的偉大變革，積蓄了寶貴力量。

1949—1952年：勾畫人民城市的框架圖景

1949年3月，黨中央在七屆二中全會上作出了把黨的工作重心轉移到城市的重大決策。以此為指引，中國共產黨在消滅反動派、建立新政權的同時也進行了轟轟烈烈的城市改造，一大批舊城市脫胎換骨。新生的人民城市是人民當家作主的城市。我們黨在接管和改造城市的過程中，創造性地提出城市人民代表會議制度，通過制度安排保障人民管理城市的權利。新生的人民城市是生產發展的城市。我們黨在接管和改造城市時，提出了“把消費城市變為生產城市”“城市工作做好的中心環節是迅速發展和恢復城市生產”1等理念，在消滅剝削、變革封建生產關系的同時，積極促進生產力恢復和發展。新生的人民城市是教育文化不斷發展的城市。我們黨在舊城市改造中，積極開展文化和政治教育，不斷提升居民文化水平。隨著城市改造的基本完成，我國城市性質實現了歷史性轉變。人民城市的基本框架和總體藍圖愈加清晰，為我國未來城市發展指明了方向。

1952—1978年：夯實人民城市的工業基礎

人民城市的總體藍圖清晰后，增強城市的物質基礎特別是工業基礎，成為我們黨需要解決的新問題。1953年，我們黨提出了黨在過渡時期的總路線，開啟了以工業化引領人民城市建設的奮斗歷程。“一五”時期，黨和國家以156項重點工程為依托，一方面對上海、北京、天津、沈陽、武漢等具有一定工業基礎的城市進行大規模改建、擴建，使這些城市適應工業發展需求;另一方面新建了包頭、株洲、茂名等一批工礦城市，有力地保障了工業項目的推進。為了適應工業化新形勢下的城市建設要求，1955年國務院發布《國務院關于設置市、鎮建制的決定》，提出可根據規模大小和人口聚居數量，在工礦基地增設市、鎮，為增加城市數量與規模掃除了制度障礙。1957年全國有建制的城市比1952年增加了17個，城市人口增加了2800萬，城市化比例從1952年的12.5%提升到15.4%，工業總產值比1952年翻了一倍以上，人民城市的工業基礎初步建立起來。2“二五”時期，盡管我國城市的工業基礎得到鞏固，但城市發展總體比較緩慢。1960—1965年我國城市規模出現明顯下降，城市化比例從1960年的19.7%下降到16.8%。1966—1978年間，我國城市進入緩速增長狀態。3這一時期，由于過分強調工業生產，對城市生活重視不足，城市建設出現了規劃廢弛、管理混亂、設施失修失管、市容市貌不整等情況。在肯定工業生產在城市建設中重要作用的同時，解決好城市發展中“骨頭”與“肉”不相協調的問題，成為提升人民城市質量的關鍵因素。

1978—2012年：激發人民城市的要素活力

進入改革開放新時期，針對城市發展面臨的一系列問題，黨中央印發《關于加強城市建設工作的意見》，提出了把城市整頓好、規劃好、建設好、管理好，“逐步把全國城市建設成為適應四個現代化需要的社會主義的現代化城市”的奮斗目標。我們黨建設人民城市的偉大事業進入新階段。在此階段，激活城市各種活力潛能為經濟建設大局服務成為城市發展的中心任務。隨著城市主體活力、空間活力、市場活力的全面激發，中國實現了人類歷史上規模最大、速度最快的城鎮化，取得了舉世矚目的成就。在激發城市主體要素活力方面，我們黨針對長期以來存在的城市建設欠賬多、資金普遍缺乏的現實，形成了“民辦公助”“公辦民助”等發揮人民力量推動城市建設的機制辦法，大大激發了城市建設與管理中的主體效能。在激發城市空間要素活力方面，我們黨針對城市空間規劃混亂、住房短缺、公共設施嚴重不足等問題，及時召開全國城市規劃工作會議，制定了相關法規，確立了城市規劃的法治基礎。同時，積極推進危舊房改造和城市住房體制改革，在改善居民住房條件的同時，促進城市空間潛能轉化為發展動力，大大提升了城市發展速度。在激發城市市場要素活力方面，我們黨遵循社會主義市場經濟運行規律，積極促進勞動力、資本、技術、管理等市場要素在城鄉之間、不同城市之間乃至國際城市之間順暢流動和分配，一大批中國城市開始在全球競爭中嶄露頭角。2011年，中國城鎮化率達到51.27%，中國城市人口超過農村人口。這標志著中國已經結束了以鄉村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新的城市時代。

2012年至今：建設高質量的新時代人民城市

中國特色社會主義進入新時代，城市工作在我國經濟社會發展與民生改善工作中的重要性更加突出。以習近平同志為核心的黨中央始終堅持“人民城市為人民”的城市發展理念，相繼召開中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議，制定出臺《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》等重要文件，切實推動了我國城市發展從量到質的提升和轉變。建設新時代人民城市需要探索新動力。黨的十八大以來，我們黨大力推動城市戶籍制度、規劃制度等方面的改革，積極營造技術賦能城市業態、交通、治理、生態等方面的應用場景，努力打造城市文脈，充分激發改革、科技、文化三大動能。建設新時代的人民城市需要服務新需求。新時代的城市管理者始終以滿足人民對美好生活的向往為目標，在住房、教育、醫療等突出民生問題上下力氣，在廁所環境、物業管理等群眾關心的“關鍵小事”上做文章，在城市環境治理、留白增綠等提升人民生活體驗感的工作上下功夫，極大地提升了人民居住環境和生活質量。黨的十八大以來，黨建引領城市基層治理的組織機制、動員機制不斷完善，市民參與基層治理的渠道不斷拓寬，市場主體和各類社會組織在城市更新、社區營造等方面的作用日益顯著，社會治理共同體逐步成型。

中國共產黨建設人民城市的歷史經驗

人民城市建設必須始終堅持黨的領導。我國城市發展的光輝成就生動說明，我們黨對城市規劃與發展的統籌越系統，對城市建設與治理的引領組織越有力，人民城市的建設發展就越有保證。人民城市建設必須始終站在黨和國家工作全局的高度。從黨的城市工作歷史看，只有深刻把握革命、建設和改革的不同時期對城市建設的總體性要求，始終從全局高度對城市發展的形勢作出研判，才能確保城市建設始終沿著正確方向前進。人民城市建設必須以人民具體的、現實的需求為抓手。我們黨在城市工作中形成了“房子是用來住的，不是用來炒的”“人民城市人民建，人民城市為人民”等寶貴經驗，時刻遵循城市發展靠人民，將人民群眾的獲得感、幸福感和安全感作為評價城市發展的指標。

（本文是國家社科基金青年項目“基于城市權利視角的‘違規空間治理機制研究”〈項目編號：19CSH006〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]戴均良.中國城市發展史[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，1992.

（作者簡介：營立成，中共北京市委黨校北京市人口研究所講師;吳軍，中共北京市委黨校社會學教研部副主任、副教授）

責任編輯 / 王煥宇