讓法治思維融入城市管理

蔡軍 吳冠男

2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上發表重要講話時，用“十一個堅持”系統闡述了新時代推進全面依法治國的重要思想和戰略部署，成為指導新時代全面依法治國的綱領性文獻。堅持習近平法治思想，以法治思維和法治方式，破解當前制約法治城管建設難題，將法治思維融入城市管理，以更強自覺、更高標準、更實舉措謀劃推進法治城管建設，對實現法治城管建設向縱深發展，邁向新征程具有重要意義。

一、當前制約法治城管建設的主要瓶頸

堅持以問題為導向，認真分析當前法治城管建設面臨的困境和難題，找準發力點，為明確法治城管建設重點和努力方向奠定基礎。

（一）城市管理執法體制上下左右銜接不夠暢通，管理執法綜合效力整體不強

城市管理執法體制改革后，全國呈現不同的改革模式，各地城市管理執法職能并沒有得到有效統一，甚至省、市、縣上下不對應，工作銜接不暢。監管與執法職責邊界不清，住建領域行政處罰權劃轉后，出現事前、事中、事后監管與執法脫節。由于管理執法部門缺乏對市政公用基礎設施項目前期規劃建設的話語權，造成規劃、建設、管理脫節。在市、區職責劃分上，市級往往包攬了大部分事項的管理權、行政執法權，區級缺乏相應的主動性和責任感，呈現“倒金字塔型”管理執法體制，制約了管理執法整體效力。

（二）城市管理執法保障機制不健全，與城市管理執法承擔的任務不匹配

在執法依據上，缺乏國家層面的上位法對城市管理的概念、范圍、職責、機構、體制等做出明確的界定。因無上位法的統一，各地城市管理執法法規繁雜，法規層次低、碎片化。在機構性質上，絕大多數城管執法機構為事業單位，不符合《行政處罰法》要求履行執法職能的部門必須是行政機關的規定，降低了執法的嚴肅性，影響了執法效果。在執法人員素質上，整體素質偏低，無法適應新形勢下的城市管理執法工作需求。例如，協管員招錄比例、標準要求缺乏，數量過大，招錄隨意性強。

（三）輿情引導創新手段與方式不多，社會多元主體參與城市治理的常態化機制沒有形成

隨著新媒體技術日新月異，載體多元、表達直接、傳播迅速、信息海量、話語分散，成為現代社會輿情的鮮明特點。信息數據無限性和人們關注能力有限性之間的矛盾，加劇了社會輿情的“盲人摸象”效應，而諸多偶發性因素使社會輿情更加復雜多變。不同利益訴求在城市管理領域內不斷交融、碰撞，城市管理與執法、城市運行的突發事件更容易成為輿情的熱點。在社會中介組織、群眾自治組織、城市管理志愿者服務隊伍建設上，缺少剛性的激勵獎懲制度，動力不足，不利于良好的城市管理執法社會環境的營造，增加了管理執法難度。

二、破解當前法治城管建設難題的對策

以法治城管建設為目標，堅持用法治思維和法治方式處理城市管理執法工作中的矛盾和問題，應對改革進程中的挑戰和風險，強化城市管理系統內部要素的科學合理組合，著力在法治軌道上推進城市治理體系和治理能力現代化。

（一）持續深入開展黨史學習教育，以黨的建設確保法治城管建設的正確方向

牢牢把握對黨忠誠、服務人民、執法公正、紀律嚴明的總要求，大力推進新時代城市管理執法隊伍正規化建設。通過黨史學習教育持續增強“忠誠于黨”的政治修養，堅決聽從黨中央號令，令行禁止、使命必達。持續增強人民至上的價值追求，切實為人民群眾營造更加便捷、更加舒適、更加安全、更加美好的城市人居環境。持續增強苦干實干精神，強力推進城市體檢、城市更新等工作，努力讓群眾看到變化、得到實惠，實現城市讓生活更美好。持續增強廉政建設，全力打造一支政治堅定、作風優良、紀律嚴明、依法履職、人民滿意的新時代城市管理執法隊伍。

（二）科學劃定城市管理權限范圍，以法治規范權力運行

依據新的《立法法》，加快推進城市管理立法步伐，明確賦予城管部門合法的主體資格，界定城市管理的內涵和外延，明確城市管理執法職能范圍、機構性質等，使城市管理執法權力在法治的框架內、嚴格按照法定程序更加公開透明地運行。在“大城管”體制模式的職能配置上，依據黨中央城市執法體制改革指導意見明確的職能范圍，本著辯證的發展的觀點界定，既不能擴大，也不應縮小，強化區級政府屬地管理和具體實施職能，從根本上解決機構重疊、職能交叉、扯皮推諉、效率低下等弊端。

（三）深化城市執法體制改革，以法治提升綜合執法效力

在綜合執法范圍界定上，城市管理執法應在城市“路面街邊”發生頻率高、與群眾日常生產生活關系密切、多頭執法和執法擾民問題突出、專業技術要求適宜的領域內開展，專業技術性強、法律明確規定只能由專屬部門行使的職責不得劃轉。在執法體制上，深入推進管理執法重心下移，實行一級執法體制，設區的市在市或市轄區設立一級執法隊伍，消除分割、理順關系。在執法保障上，逐步將城管執法機構納入政府機構序列，將符合條件的城管執法人員逐步納入公務員或參公管理，規范協管員招錄標準。

（四）改進和創新管理執法方式手段，以法治保障人民群眾權益

綜合運用行政指導、行政獎勵、行政扶助、行政調解等非強制行政手段，減少強制性執法措施。綜合運用規劃引導、市場運作、商戶自治等方式，順應群眾需求，合理設置、有序管理方便生活的自由市場、攤點群、流動商販疏導點等經營場所和服務網點。拓展群眾參與渠道，搭建多元化協商平臺，擴大市民參與城市治理的廣度和深度，發揮基層自治作用。尊重群眾意愿，將社會風險評估、公共決策社會公示、公眾聽證、專家咨詢論證等制度，作為涉及群眾切身利益的重大決策的前置程序、剛性門檻，使重大決策的過程成為傾聽民意、改善民生、化解民憂的過程。

三、法治城管建設的創新思路

法治城管建設是一項系統工程，難以一蹴而就，需久久為功，不斷探尋促進內涵式法治城管建設的最優路徑。

（一）城市管理執法理念方式創新：實現現代科技支撐下的智能化、精準化

通過物聯網傳感器技術，360度全方位監測城市運行安全。通過大數據技術，在短時間內收集大量城市管理數據，在海量數據中發掘處理有效信息，為城市管理者進行科學有效的決策提供保障。通過人工智能識別、預測、決策功能，使城市管理者能以更加快速準確的方式對管理事務進行處理。通過5G技術讓人工智能與物聯網等新信息技術緊密融合，將城市管理運行各個系統聯結成城市管理大系統，形成跨部門互通互聯的協同管理機制。

（二）城市管理執法體制機制創新：實現城市規劃、建設、管理全生命周期管理

“把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節”。通過體制機制建構完整的管理鏈，實現全流程管控，更好地補齊城市管理體系的短板和弱項。通過末端的城市管理數據，分析出前端城市規劃的不科學性和中端建設的薄弱點，對規劃及時加以調整，對中端的城市建設進行彌補，并通過末端管理的數據檢驗前端和中端調整的具體成效。最終，通過周而復始地分析、反饋，形成一個高效的螺旋式上升的城市規劃、建設、管理運行機制，從而不斷推動城市高質量運行。

（三）城市治理模式創新：形成多元化共治體系

積極構建政府主導下的多元參與的城市治理結構及運行機制，發揮企事業單位在資源、技術、人才等方面的優勢，凡適合由企業、社會組織提供和解決的事項，交由企業和社會組織承擔。設立城市管理專家顧問委員會或專家顧問組，提供理論支持和決策咨詢。建立公眾參與、監督與評價機制，引導發揮好社會組織在第三方績效評估、矛盾調解等方面的積極作用，提高糾紛化解的權威性和公信力。建立穩定的公共話語空間，引導城市管理利益相關者進行理性商談和辯論，持續培養市民的主體意識、責任意識、規則意識、公德意識、法治意識，營造良好的城市管理執法環境。

（四）城市管理執法輿情管理方式創新：運用大數據實現源頭化解

面對輿論生態的新變化，樹立大數據觀念，善用大數據技術預測和引導社會輿論，對輿情數據進行立體化、全局化、動態化研究。通過挖掘、分析輿情關聯數據，將監測目標時間節點提前到敏感消息傳播初期。通過構建模型預測輿情走向，為正確引導輿情提供決策參考。通過構建社會輿情數據“立方體”，增強關聯輿情信息的分析和預測，形成大數據社會輿情管理的聯動效應。

（壓題圖片：宿州市城市風貌? 作者提供）

（責任編輯：嚴陳玲）

作者簡介：

蔡軍（1973—），江蘇宿遷人，宿州市城市管理行政執法支隊辦公室主任，研究方向：城市建設管理執法服務;

吳冠男（1992—），女，安徽宿州人，宿州市城市管理行政執法支隊宣教科副科長，研究方向：城市管理執法。